人民政协凝聚共识：内涵、机制与路径——以贵州省政协履职实践为例
【省委改革办按】 2020年，中共贵州省委改革办组织开展了全面深化改革重大问题调研工作，经专家组评选并报省委领导审定，共评出若干优秀调研成果，拟通过“贵州改革”微信公众号推送。今日推送荣获二等奖的《人民政协凝聚共识：内涵、机制与路径——以贵州省政协履职实践为例》，供各地各部门学习参考。
人民政协是统一战线的政治组织，团结与民主作为人民政协的两大主题，其核心就是通过思想政治引领，广泛凝聚共识、凝聚人心、凝聚力量。2018年12月29日，习近平总书记在全国政协新年茶话会上的讲话中指出，人民政协要把加强思想政治引领、广泛凝聚共识作为履职工作的中心环节。对加强和改进新时代人民政协工作，更好履行职能使命提出了新要求，进一步丰富和发展了习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想。从目前形势看，当今世界正面临百年未有之大变局，社会环境复杂多变，社会发展与社会变迁剧烈，网络化、信息化、智能化促进社会各界思想多元化，社会价值多元、诉求多样、利益分化。国际上，意识形态渗透是影响国家安全的重要因素，如何通过凝聚共识更好维护意识形态领域安全成为紧迫的现实问题。在此形势下，深刻理解和准确把握习近平总书记关于人民政协凝聚共识的重要论述，创造性地落实好习近平总书记对人民政协凝聚共识工作的新要求，加强对社会各界的思想政治引领、广泛凝聚共识，整合社会各界的思想和行动，汇聚起共襄伟业的强大力量，不仅具有重大的理论意义，也具有十分迫切的实践价值。基于此，必须深刻理解人民政协凝聚共识的内涵是什么？人民政协凝聚共识有何独特优势与作用机制？新时代加强和促进人民政协凝聚共识工作有哪些路径？对以上问题的回答构成了本研究的主题。
一、人民政协凝聚共识的内涵
凝聚共识的基本涵义，就是把大家的意见统一起来，促进人们对某一事物、某一现象形成一致看法，形成共同意志，或者采取共同行动。人民政协凝聚共识，就是人民政协发挥统一战线组织作用，在巩固共同思想政治基础上，通过政治协商、民主监督、参政议政等履职活动和理论学习、新闻宣传等经常性工作，以界别为纽带、以委员为载体，把社会各界的意见建议集中起来，把党的主张和决策部署转化为各族各界人士的共同意志和共同行动，凝聚起实现中华民族伟大复兴中国梦的磅礴力量。可以从五个方面理解。
（一）凝聚共识是人民政协的重要职能
从人民政协的发展历程来看，人民政协职能定位随着社会的发展不断深化，但“凝聚共识”一直是贯穿其中的政治任务，即通过思想政治引领，促进各界形成共识，筑牢共同团结奋斗的政治基础。人民政协成立之初，毛泽东同志提议召开政治协商会议时强调“必须求得各主要民主党派及各人民团体的共同一致”，就是为协商建国凝聚共识。中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，贯穿其中的主题主线就是凝聚共识。进入新时代，《中共中央关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》强调，人民政协“要在坚持做好政治协商、民主监督、参政议政工作的同时，把凝聚共识作为政协的重要职能”。由此，凝聚共识被明确界定为人民政协的职能。
（二）凝聚共识的本质是大团结大联合
人民政协开展政治协商、民主监督、参政议政的过程，既是政治上发扬民主、决策和工作上广纳良策的过程，也是在协商议政中形成共识的过程。在协商中，各党派团体、各族各界人士接受党的主张是凝聚共识；中国共产党采纳并集中大家的意见建议，体现在国家大政方针中，也是凝聚共识。凝聚共识的涵义很广，是面对政协内外，采用不同方式手段的综合性工作，本质上就是统一战线的“大团结大联合”，面向委员加强思想政治引领，面向社会传播共识，面向海内外讲好中国故事，画出最大同心圆，把党中央决策部署和对人民政协工作要求落实下去、把海内外中华儿女智慧和力量凝聚起来。
（三）凝聚共识的核心是筑牢共同思想政治基础
思想是行动的先导。形成共同思想政治认识是凝聚共识的基础和前提，凝聚共识首先必须在思想政治上达成一致，用中国共产党最先进的理论成果——习近平新时代中国特色社会主义思想，引导参加人民政协的各党派团体、各族各界人士不断增进对中国共产党和中国特色社会主义的认同，凝聚思想政治共识，筑牢团结奋斗的共同思想政治基础。人民政协的性质定位决定了思想政治引领是实现中国共产党领导的有效方式和重要途径，就是以共同目标寻求最大公约数，通过政治整合实现全社会的团结联合，从而解决凝聚共识的问题。
（四）凝聚共识的目标任务是把党的主张转化为社会各界的共识
人民政协凝聚共识是在共同思想政治基础上，通过制度运行、民主程序和有效工作，把党的主张转化为社会各界的共识，成为坚持和加强党对各项工作领导的重要阵地、用党的创新理论团结教育引领各族各界代表人士的重要平台、在共同基础上化解矛盾和凝聚共识的重要渠道。可以从三个维度理解。从制度设计看，人民政协制度与人民代表大会制度相得益彰、相互补充，人民代表大会通过法定程序将党的主张转化为国家法律，人民政协通过民主程序把党的主张转化为社会共识。从性质定位看，人民政协协商民主的主要功能，就是促进参加政协的各党派团体和各族各界人士求同存异、聚同化异、形成共识，解决人心向背和力量对比的问题，把党的主张转化为社会各界的共识。从工作职能看，人民政协政治协商、民主监督、参政议政，都是围绕党政中心工作开展，目的是促进决策科学、推进政策落实、提高工作成效，既是协商议政，也是形成共识。
（五）凝聚共识贯穿人民政协履职全过程
凝聚共识是人民政协的一项综合性工作，既体现在人民政协履职过程中，又表现为人民政协的履职成果。政治协商、民主监督、参政议政的过程和结果，都是凝聚人心、形成共识的过程和结果。开展理论学习，组织委员学习习近平新时代中国特色社会主义思想，学习党的大政方针政策，引导委员增进政治认同，是凝聚共识的过程和结果。开展新闻宣传、港澳台侨、民族宗教、联络联谊、交心谈心、对外交往、广交党外朋友等工作，协助党和政府协调关系、理顺情绪、化解矛盾的工作，扩大团结面，做大“朋友圈”，也是凝聚共识的过程和结果。
二、人民政协凝聚共识的作用机制与实践探索
（一）人民政协凝聚共识的作用机制
人民政协在思想政治引领和凝聚共识上具有的独特制度优势，构成了人民政协凝聚共识的作用机制。
1．协商民主优势。人民政协是专门协商机构和协商民主重要渠道。研究发现，多元文化带来激烈的价值冲突与矛盾问题，靠武力、强制力无法破解，通过程序化的选举和投票也难以奏效，但通过协商妥协可以得到化解。基于此，协商民主逐渐成为人们寻求解决问题的一种选择，在实践中越来越得到世界广泛认可。协商民主是与选举民主不同且相对独立的民主形式。社会主义协商民主既关注决策的结果，又关注决策的过程；既关注多数人的意见，又关注少数人的意见，着眼于寻求统筹兼顾的最大公约数，在此基础上形成协商共识。中国特色社会主义民主政治是选举民主与协商民主有机结合，政协委员通过协商产生，代表的是界别，具有更强的政治包容性，更能广泛形成共识。在人民政协协商民主中，人民政协搭建协商平台，营造既畅所欲言、各抒己见，又理性有度、合法依章的良好协商氛围；党委、政府与各界人士充分协商，广开言路，集思广益，消除分歧，化解矛盾，增进共识。
2．多元构成优势。人民政协以界别为构成单位，团结面之宽、社会覆盖面之广，是其他政治组织和社会组织无法比拟的。政协委员涵盖经济社会各行业、各方面的专家学者、领导干部，基本囊括了社会各个阶层、各个群体。比如，贵州省政协现有界别31个，涵盖7个民主党派和无党派人士、各主要人民团体、民族宗教及港澳台侨各界代表人士；有政协委员587人，其中经济界的代表人士有39人，教育界的代表人士有31人，农业界的代表人士有22人，还有医药卫生、人文社科、文化艺术、生态环保等界别的代表人士，覆盖了全省社会各界、各行各业的精英代表人士，社会各界各方面的利益诉求都能在人民政协得以表达，党委和政府能够在人民政协听到各个界别的声音诉求，在人民政协形成最广泛的共识。
3．渠道畅通优势。联系广泛、渠道畅通是人民政协的一大特点。党委和政府的决策部署可以通过政协和政协委员传递到社会各界，社会各界的声音和诉求可以通过政协委员和政协反映到党委和政府。人民政协开展政治协商、民主监督、参政议政工作，就是委员在政协与党委、政府协商议政，监督党委、政府工作，相应的履职渠道很多。比如，召开协商会议，委员与党政领导面对面协商，通过大会发言、联组讨论发言等提出意见建议；开展视察调研，委员对某一行业、某一领域、某一工作中的重点难点问题提出意见建议；委员提交提案和反映社情民意，反映界别群众关心的难事和意愿等。在某种程度上，可以说人民政协的一切履职活动，都是各族各界群众在政治生活中广泛参与的渠道。党委、政府把委员和各族各界反映的意见建议落实在工作中，转化成汇聚民心、顺应民情的政策举措，其实质就是通过政协把群众的多元化诉求表达纳入理性化、程序化轨道，充分体现了人民政协凝聚共识渠道畅通的优势。
基于人民政协凝聚共识的内涵和制度优势分析，可以看出人民政协凝聚共识的作用机制是“上下结合”的过程，是“自下而上”的意见表达与“自上而下”政策表达相结合的过程与结果。一方面，党的主张和决策部署，以及政府的工作举措，在人民政协通过协商议政、视察调研、理论学习、情况通报等方式，传递到政协委员和各族各界代表人士，再通过委员联系和服务界别群众传递到社会各界，这是“自上而下”的政策表达过程。另一方面，社会各界的声音和诉求，以及对党委、政府工作的意见建议，通过联系和服务各界别的委员，在政协以协商议政、视察调研、社情民意、提案等方式反馈到党委和政府，这是“自下而上”的意见表达过程。“上下结合”的过程就构成了人民政协凝聚共识的作用机制。
（二）省政协凝聚共识的实践探索
凝聚共识是对人民政协工作的最新要求，省政协在履职中积极探索实践，把加强思想政治引领、广泛凝聚共识作为履职工作的中心环节，贯穿到履职全过程。
1．坚持把加强思想政治引领作为凝聚共识的首要任务，建立委员学习培训履职全覆盖机制，把党的主张和决策部署传递到社会各界，筑牢共同团结奋斗的思想政治基础。一是委员学习全覆盖。成立“习近平新时代中国特色社会主义思想学习小组”、建立委员参加省政协专题讲座学习机制、举办理论研讨会，组织委员深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想、习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想、习近平总书记最新重要讲话精神，加强对委员的思想政治引领，增进政治认同。二是委员培训全覆盖。把“委员培训全覆盖”纳入党组工作要点，搭建培训平台，举办2期“习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想”培训班，学习省委决策部署和对政协工作的要求，每期培训班都由省政协领导同志授课，对全体委员进行培训，深化委员对大政方针和政协工作的理解和把握，增进了共识。三是委员履职全覆盖。制定委员参加政协履职活动全覆盖计划，明确每位委员每年除参加全体会议外，至少参加1次省政协主席、副主席牵头的视察、调研或协商座谈会等履职活动，实现省政协履职活动覆盖全体委员，广泛凝聚了委员的智慧和力量。
2．充分发挥协商民主重要渠道作用，搭建高层次“三个全覆盖”协商平台，让委员和社会各界的声音直达高层，在协商议政中广泛凝聚共识。一是省委书记、省长和省委常委面对面听取委员意见建议“全覆盖”。省委书记、省长、省委常委每年出席省政协全会，通过大会发言和联组讨论等方式面对面听取委员意见建议。从2019年开始，省政协创新全体会议界别联组方式，将31个界别分成8个联组，其中省委书记、省长所在的联组从每个界别中轮流抽调委员代表组成，每位委员一届中都能参加省委书记、省长所在联组面对面协商建言，其他联组都有省委常委参加。二是副省长与委员专题协商“全覆盖”。根据年度协商议题计划，制定协商视察方案，分别由省政协副主席牵头开展，邀请分管副省长与相关部门与委员面对面专题协商。2019年，围绕“打好脱贫攻坚‘四场硬仗’”“深入推进农村产业革命”“加快推进民营经济发展”等议题召开了10次专题协商会，每位副省长至少与委员进行了1次专题协商。三是省法检两长与委员座谈协商“全覆盖”。每年召开省法检两长协商座谈会，分别邀请省法检两长介绍相关工作情况，面对面听取委员意见建议。2020年，分别邀请省法院院长、省检察院检察长与委员围绕“司法改革背景下审判监督工作发展问题”“全省检察机关充分发挥检察职能，服务保障打赢脱贫攻坚战专项行动情况”协商座谈。
省政协委员与省领导直接对话协商的高层次平台，既听取了社会各界声音诉求，又广泛凝聚了共识，实现了在协商中发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力。
3．发挥人民政协大团结大联合独特优势，围绕省委中心工作履职尽责，广泛凝聚社会各界力量，发挥人民政协在国家治理中的效能。一是凝聚脱贫攻坚强大合力。扎实推进全省政协脱贫攻坚“百千万行动”，2020年，全省政协723名主席、副主席帮扶697个贫困乡镇，2252家委员企业帮扶2870个贫困村，13314名政协委员帮扶92254户贫困户，累计投入（协调）帮扶资金70亿元，帮助21.3万户贫困户脱贫，凝聚起政协助力脱贫攻坚的强大力量，所帮扶的乡镇、村全部出列。在挂牌督战榕江县脱贫攻坚工作中，发动广大政协委员和社会力量参与帮扶，推动各种优势资源向榕江县聚焦，半年时间累计协调到位财政项目资金4.3亿元，社会捐资350.3万元，社会投资3亿元，捐赠物资价值约850万元，全县3974户贫困户、11793贫困人口全部脱贫。二是凝聚疫情防控强大合力。面对突如其来的新冠肺炎疫情，动员全省各级政协组织、政协干部、政协各参加单位和广大政协委员投身抗疫一线，协调大量资金和抗疫物资，支援一线抗疫工作。比如，除夕前夜，紧急协调政协委员采购口罩等防疫紧缺物资，3个昼夜辗转多地展开“地毯式”采购，筹集到56万只口罩连夜运回贵州，捐赠到抗疫一线。再比如，采购和捐赠15台负压救护车，捐赠给将军山医院等省属定点医院和9个市（州），为疫情防控工作筑起流动的“生命防线”。据统计，587名省政协委员全员参与了疫情防控工作，其中20名医疗战线的委员一直坚守医疗一线。三是凝聚复工复产强大合力。在疫情最吃劲的关键时刻，省政协领导同志及时带队深入制药企业和防护物资生产企业调研，协调防疫物资供应保障、帮助企业复工复产。根据省委统筹做好疫情防控和经济社会发展的工作部署，分别到贵阳市和遵义市开展企业复工复产主席会议视察。从2020年2月4日春节后上班第一天，到4月15日全省新冠肺炎确诊病例“清零”后一个月，省政协主席、副主席带队，63次到企业、农村和扶贫联系点开展调研，深入县区40余个、深入企业70多家，指导疫情防控和复工复产，帮助解决问题。
（三）人民政协凝聚共识工作中的薄弱环节
1．思想认识不到位。有的对人民政协凝聚共识的职能定位认识模糊，建言资政工作做得多，但凝聚共识工作做得少、谋划得不够。有的片面强调意见建议的采纳，而对如何在建言资政中更好凝聚共识思考得不多。
2．体制机制不健全。虽然人民政协从成立之日起，就承担着凝聚共识的使命，但把凝聚共识作为人民政协的重要职能，还处于探索阶段，相关的体制机制还不够健全完善。比如，凝聚共识首先要加强团结联系，但目前联系委员和委员联系服务界别相关制度机制还不够完善。
3．共识渠道不够广。目前，人民政协凝聚共识工作的主要渠道是理论学习、协商议政、视察调研等履职活动，对新媒体、新方法研究运用得不多，凝聚共识的渠道还不够宽。比如遭遇像新冠肺炎疫情这样的“黑天鹅”，许多履职活动不能正常开展，传统履职方式很难达到凝聚共识工作要求。
4．界别作用不突出。界别是人民政协凝聚共识的重要路径，但目前通过界别凝聚共识的工作开展得较少，界别活动组织程度不高，随意性较大；委员界别意识不强，发出界别声音较微弱；界别活动服务保障力量不足，联系界别群众不经常等，没有很好的发挥界别的特色作用。
5．委员作用不充分。政协委员不仅是人民政协凝聚共识的对象，也是人民政协凝聚共识工作的主体。只有通过委员联系和服务界别群众，才能在更大范围凝聚界别群众的共识。但现实中有的委员缺乏应有的责任担当，存在“二线思想”，对政协工作肩负的使命任务和委员身份职责认识不足，履职不积极，没有较好反映界别声音。
三、加强和促进人民政协凝聚共识工作的路径
当前形势下，人民政协要更加重视凝聚共识工作，把凝聚共识作为重要职能和重大政治责任，坚持以全面深化改革为统领，以健全和完善人民政协凝聚共识的体制机制和制度体系为主线，补齐凝聚共识工作的短板和薄弱环节，发挥人民政协凝聚共识独特作用机制，厚植思想政治基础，更好把党的主张和决策部署转化为社会各界的共识和共同行动，更大范围把海内外中华儿女实现“两个一百年”奋斗目标和伟大复兴中国梦的智慧和力量凝聚起来，把人民政协制度优势更好转化为国家治理效能。
（一）加强党的建设，强化思想政治引领
思想政治引领是凝聚共识的基础。要健全落实党对政协工作全面领导的制度机制，围绕加强思想政治引领和凝聚共识来谋划和推进政协工作，建立和完善谈心谈话制度，健全和完善委员学习教育培训制度，组织委员和各族各界代表人士深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想，不断增进对中国共产党和中国特色社会主义的政治认同、思想认同、理论认同、情感认同，在事关道路、制度、旗帜、方向等根本问题上统一思想和行动，把党的主张和重大决策部署转化为社会各界的共识，为党领导人民有效治理国家厚植思想政治基础。
（二）完善制度机制，强化凝聚共识工作
要深化党派团体合作共事机制，发挥新型政党制度优势，建立各党派参加政协工作共同事务情况交流机制，支持民主党派、工商联、无党派人士参加政协的学习、协商、调研、视察等活动。探索建立政协党组成员联系民主党派、工商联制度，党员委员联系党外委员制度，广交深交党外朋友，引导各党派团体和各族各界人士在道路、方向、目标上形成统一的意志和步调。完善专委会工作制度，探索建立专委会与党政部门联系机制和走访看望委员制度，强化专委会统战职责，发挥好专委会在凝聚共识方面的前沿阵地作用。建立建言资政和凝聚共识双向发力机制，在协商议题设置、程序安排、成果反映等方面体现思想引领、凝聚共识的要求，把凝聚共识落实到政协履职全过程。
（三）创新平台载体，拓宽凝聚共识渠道
探索凝聚共识新模式，创新政协履职“互联网+”模式，搭建网络协商和线上凝聚共识平台，发挥网络平台强大功能，建立起党委、政府、政协组织、政协委员和社会公众常态化、便捷化的互动沟通机制，拓宽社情民意反映渠道，更大范围凝聚社会共识。拓展联络联系新渠道，建立同党外知识分子、非公有制经济人士、新的社会阶层人士的沟通联络机制，加强同港澳同胞的团结联谊，加强与各民主党派、工商联和有关社会团体、行业协会的联系，广泛团结联系海外侨胞，加强正面引领。
（四）加强界别工作，努力扩大社会共识
一方面，要健全界别工作机制。建立政协领导成员和专委会联系界别工作机制，组织界别委员开展视察调研活动，提出界别提案，将界别活动和协商议政活动相结合，探索以界别为主体开展协商议政性活动，增强委员界别意识，发出界别声音，提高界别凝聚力。另一方面，要建立委员联系和服务界别群众制度。鼓励和支持委员深入界别群众，宣传党和国家的方针政策，做好统一思想、引导预期、扩大共识的工作，协助党和政府协调关系、理顺情绪、化解矛盾；鼓励和支持委员通过界别渠道，把其他渠道难以反映的新情况、新问题系统、集中的反映上来，注重收集敏感点、风险点、关切点信息，做好意见反馈，促进形成共识。
（五）建立激励机制，强化委员责任担当
坚持激励与约束并重，加强委员履职服务和管理，健全和完善委员履职考核机制、监督机制和激励机制，创新委员的组织方式和联络方式，规范委员履职行为，激发委员履职热情，增强委员履职实效，发挥委员主体作用。探索建立政协委员约谈制度和退出机制，对履职不认真或不积极的委员及时进行通报或调整，不断强化委员为国履职、为民尽责的意识、担当和能力。
课题组
组 长：
王晓林 省政协副秘书长、研究室主任
副组长：
李维兵 省政协研究室副主任
成 员：
尤云龙 省政协办公厅秘书一处（调研一处）处长
董正锴 省政协研究室调研二处副处长
张云培 省政协办公厅秘书一处（调研一处）正科级干部
陈薪宇 省政协研究室调研二处四级主任科员
喻琴瑶 贵州民族大学2018级社会学博士研究生
张 涵 省政协研究室调研二处工作人员
供稿：贵州省政协办公厅课题组
微编：石芳蓉
▌2021年3月21日