贵州省基础教育治理体系和治理能力现代化对策研究

【省委改革办按】 2020年，中共贵州省委改革办组织开展了全面深化改革重大问题调研工作，经专家组评选并报省委领导审定，共评出若干优秀调研成果，拟通过“贵州改革”微信公众号推送。今日推送荣获三等奖的《贵州省基础教育治理体系和治理能力现代化对策研究》，供各地各部门学习参考。

贵州省基础教育治理体系和治理能力

现代化对策研究

贵州省教育厅课题组

基础教育是关乎国家长治久安的国计民生，是关乎可持续发展的圆梦工程，更是建成社会主义现代化国家的关键助力。办好人民满意的教育必须直面教育发展中的热点难点问题，深入研究解决问题之道，深化教育综合改革，使教育步入良性循环的轨道。基于这一目的，省教育厅组织力量，对当前我省基础教育体制机制方面存在的突出问题进行了系统而深入的专题研究。本研究从我省基础教育治理方面存在的问题入手，积极寻求解决教育热点问题的思路和途径。

一、研究背景

全国教育大会以来，党中央、国务院先后印发了《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》《关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》，对新时代基础教育改革发展作出了系统设计，体现了党中央、国务院对基础教育工作的高度重视，也标志着我国基础教育迈入全面提高育人质量的新阶段。党的十九届四中全会再次强调“推动城乡义务教育一体化发展，健全学前教育、特殊教育和普及高中阶段教育保障机制”，这些重大部署为加快完善基础教育体制机制、全面提高基础教育质量指明了方向。

近年来，我省牢固树立“穷省办大教育”的理念，将教育作为“阻断贫困代际传递的治本之策”，下大力气推进基础教育发展，学前教育取得突破性发展，义务教育城乡一体化发展取得新成效，高中阶段教育实现大幅提升。党委教育工作委员会统筹抓教育机制进一步完善，市、县两级人民政府履行教育职责评价工作全面开展，启动教育督导体制机制改革，积极推进中小学“减负”工作，不断推进学校、家庭、社会三位一体的育人格局建设，基础教育治理能力和治理水平进一步提高。同时，我们也要看到，我省基础教育还面临一些亟待解决的突出问题。政府管理教育仍然过宽过细、部分地方仍然存在“该管的没管好”问题，中小学办学活力有待进一步激发，管办评分离改革进展缓慢等。

根据省委、省政府的要求，省教育厅着眼于做好我省深化教育领域综合改革的顶层设计，坚持问题导向，开展了基础教育治理体系建设研究。

二、基础教育治理需要解决的几个重点问题

推进我省基础教育治理体系和治理能力现代化，需进一步厘清支撑中国特色社会主义教育的根本制度、基本制度和重要制度，结合省情教情，遵循教育发展规律，聚焦关键环节和重点问题，固根基、扬优势、补短板、强弱项。

（一）基础教育治理根本在落实“三个制度”

1．必须坚持教育根本制度的长期稳定。坚持党对教育全面领导的制度体系，把党的领导贯穿到教育工作的各方面各环节，发挥好政治核心作用，始终坚持社会主义办学方向，深化“三全育人”综合改革，强化立德树人的体制机制，培育德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。

2．必须坚持基础教育基本制度的科学完整。基础教育体系包含学前教育、义务教育、普通高中教育三个阶段，要围绕幼有所育、学有所教的时代需求，聚焦办人民满意的教育，加大基础教育建设，切实提高人民群众对教育的获得感、幸福感。

3．必须坚持教育重要制度的改革创新。进一步完善财政教育投入机制，保持教育经费稳定增加，进一步完善中小学教师工资财政保障机制，深化教育领域“放管服”改革和新时代教育督导体制机制改革，加快推进教育评价方式改革，积极推动将家庭教育纳入基本公共服务体系，合力推动形成政府、家庭、学校、社会四个层面的联动家庭教育机制。

（二）基础教育治理要紧盯各学段目标发力

1．学前教育要推进普及、普惠、安全、优质发展。开展扩大普惠性学前教育资源攻坚行动，健全普惠性学前教育投入保障长效机制，多渠道扩大普惠性资源。在城区盘活存量，优化资源，扎实推进小区配套园治理工作，提高市级财政对其他国有单位办园的补贴力度，大力支持其他国有单位办园。

2．义务教育要推进优质均衡发展。实行差别化的义务教育发展战略，支持发展较好的中心城区学校积极推进课程和教学改革，积极推广各地区提高教学质量和水平的方法路径，为基础薄弱的地区提供可借鉴可复制的改革发展经验。基础条件相对薄弱的县（市、区），首要是切实解决教育发展历史欠账，提升发展基础，逐步实现城乡义务教育一体化发展。

3．普通高中教育要推进多样化、有特色的发展。遵循普通高中教育发展规律，以促进学生全面、多元发展为目标，以改革办学模式、培养模式、评价模式为重点，以创新办学体制机制为途径，以深化课程改革、规范办学行为、加强内涵建设为重点，形成普通高中教育多样化特色化发展格局，充分满足学生个性化发展需要和社会多样化教育需求。

（三）全面落实中央推进基础教育治理的顶层设计

1．加强党对教育工作的全面领导。2018年3月，中共中央根据《深化党和国家机构改革方案》组建了中央教育工作领导小组，加强党中央对教育工作的集中统一领导，31个省（区、市）和新疆生产建设兵团均成立了党委教育工作领导小组。

2．强化各级政府发展教育的职责。出台《关于深化教育体制机制改革的意见》《对省级人民政府履行教育职责的评价办法》等文件，明确各级政府在领导、管理、保障、推进本行政区域内教育事业改革发展稳定工作方面的职责，强化各级政府发展教育尽职履责的意识和自觉。

3．深化教育督导体制机制改革。出台《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》，着力解决教育督导机构不健全、权威性不够、结果运用不充分等突出问题，强化督政、督学、评估监测职能，以教育督导改革为抓手，积极推进教育管、办、评分离改革。

4．推进落实和扩大中小学办学自主权。出台《关于减轻中小学教师负担进一步营造教育教学良好环境的若干意见》《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》，深入推进教育“放管服”改革，落实和扩大学校教育教学自主权、人事工作自主权、经费使用自主权，激发中小学内生动力和办学活力。

5．大力推进教育评价机制改革。出台《深化新时代教育评价改革总体方案》，针对不同主体和不同学段、不同类型教育特点，改进结果评价，强化过程评价，探索增值评价，健全综合评价，着力破除唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子的顽瘴痼疾。

6．积极推进“家庭、学校、社会”三位一体结合教育。《教育部关于整体规划大中小学德育体系的意见》中明确指出：“学校要主动和学生家长及社会各方面积极沟通合作，使三方教育互为补充，形成合力”。中央及国家部委出台的基础教育文件中，都对构建“学校、家庭、社会三位一体”育人格局提出了要求，明确了责任。

三、我省基础教育治理体系建设存在的主要问题

近年来，我省基础教育治理体系建设不断取得新成果、治理能力不断提高，但离治理体系和治理能力现代化要求还有一定差距，一些问题还需持续改进。

（一）党对教育全面领导的职责有待进一步加强

各级党委重视教育、研究教育、发展教育的意识不断增强，工作机制不断完善，但部分市、县党委研究教育问题、解决教育问题的意识和能力与中央的要求、人民的期盼还有一定差距。

（二）市、县、乡政府落实教育管理职责不到位

一是部分市级政府对区域内教育监督管理职责落实不到位，市级落实“市域调剂”教师政策的力度不够。二是县级政府教育经费保障、教师待遇保障责任落实不到位、存在困难。三是乡镇政府管理教育职能弱化，乡镇撤销“教办”后，乡镇政府有意无意地弱化自身责任，教育的事都成为县级教育局的事，乡镇“控辍保学”责任落实不到位。

（三）教育督导体制机制有待进一步完善

一是教育督导机构建设需进一步完善，大多数县没有教育督导机构，督学管理、乡镇政府履行教育职责督导等工作无专人负责。二是教育督导运行机制还不够完善，教育督导还是教育部门一家的事情，没有形成教育督导委员会合力。三是教育督导结果运用不充分，教育督导的权威还没有树立。

（四）中小学办学自主权落实不到位

一是部门对中小学干预过多、检查考核过多过滥，严重影响教育教学正常秩序。二是中小学人事管理权、经费使用权、教育教学自主权落实还不够。三是学校法人治理意识还不够强。

（五）教育评价机制不够科学

一是对教学质量的评价仍然是以考试分数为单一指标。二是对学校的评价仍然以升学率为主要指标。三是对市、县政府履行教育职责评价结果运用不够。

（六）家、校、社共推教育的机制尚未形成

党委政府各部门、共青团、妇联等参与教育管理成为了部门对学校教育的干涉和检查，统筹协调社会资源支持服务家庭教育、形成家庭教育社会支持网络、推动家校社密切配合的机制没有建立。

四、基础教育治理体系建设建议和意见

推进我省基础教育治理体系建设要立足建设现代教育治理体系和教育治理能力现代化，应根据教育发展自身规律和教育现代化的基本要求，以构建政府、学校、社会新型关系为核心，以教育督导体制机制改革为抓手，以深化管、办、评分离，转变政府职能为突破口，逐步建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，形成坚持党的领导、政府宏观管理、学校自主办学、评价体系科学的教育治理格局。

（一）进一步强化党委对教育工作的全面领导职能。

1．健全党委统一领导、党政齐抓共管、部门各负其责的教育领导体制。地方各级党委政府应确保组织到位、责任到位、保障到位，要把教育改革发展纳入议事日程，定期研究解决教育改革发展中的重大问题，党政主要负责同志要熟悉教育、关心教育、研究教育。建立市、县党员领导联系中小学校制度，及时了解学校发展中存在的问题，为学校发展排忧解难。

2．积极推动市、县教育工委建设。市、县党委教育工作委员会要建立健全工作机制，在地方党委的领导下，指导教育系统党的工作、思想政治工作和稳定工作。会同有关部门研究制定筹措教育经费、教育基建投资、教育预算标准的政策和办法。监督各级政府“三个增长”落实情况，指导、监督教育经费的筹措和使用。

3．大力推进中小学基层党组织领导下的校长负责制。认真贯彻执行中央组织部、教育部党组《关于加强中小学校党的建设工作的意见》，充分发挥中小学校党组织在学校全部工作中的政治核心作用，全面加强学校党的思想、组织、作风、反腐倡廉和制度建设，参与决定重大问题并监督实施，支持和保证校长依法行使职权，领导学校德育和思想政治工作，培育和践行社会主义核心价值观，维护各方合法权益，推动学校健康发展。

（二）改进政府宏观管理教育方式，明确省、市、县、乡四级政府履行教育的职责

1．建立教育投入长效增长机制，科学规划资源配置教育经费投入。明确省、市、县三级政府的教育职责，在制定各级政府一般公共经费预算时，保证教育经费投入占财政总投入的比例有所增长。探索建立与生均财政性拨款标准、中小学生生均经费标准相关的成本分担比例。对于经济欠发达地区，尤其是农村、偏远山区，应当设立专项资金进行扶助，制定专项资金管理办法，加强农村小学和教学点的经费保障工作。

2．深化中小学教师队伍管理体制改革，不断加强基础教育新时代教师队伍建设。建立教育系统统筹调配教师编制的工作机制，按照“总量控制、统筹城乡、结构调整、有增有减”的原则，定期核定教师编制、职称岗位、绩效工资总量，及时确定年度用编进人计划总量，在核定的总量内，教师岗位调配由教育行政部门负责。健全教师评价机制，完善中小学教师绩效考核办法，完善乡村教师专项荣誉制度。

3．强化乡镇政府对教育管理的职责。通过体制机制创新，调动和激发乡镇政府在促进我省乡村教育发展方面的积极性和创造性，履行好以下职责：落实上级部门下达的各项政策，做好农村义务教育均衡发展的基础性保障工作；依法履行职能，组织本辖区内适龄儿童少年入学，防止中小学生缀学；依法划拨新建、扩建校舍所需要的土地；为本乡镇教育发展提供能够筹措的其他资源；维护校园安全稳定，确保教育教学秩序和师生生命财产安全等。

（三）深化新时代教育督导体制机制改革，推进教育“管办评”分离

1．让教育督导“长牙齿”成为有力的监督者。将优先发展教育纳入了省委、省政府对市、县高质量发展综合考评体系，完善市、县党政领导干部履行教育职责督导评价机制，将评价结果作为干部提拔任用的重要依据。深化教育督导问责机制改革，构建报告、反馈、整改、复查、激励、约谈、通报和问责环环相扣又统筹实施的全链条机制。健全教育督导委员会工作规程，明晰各成员部门职责，完善教育督导联络机制。

2．让督学成为学校办学的科学指导者。建立能上能下的教育督学考核与评聘机制，从督导工作完成情况、参加培训情况、廉洁自律情况三方面对督学进行考核，作为对其使用、培养、聘任、续聘、解聘的重要依据。完善教育督学工作机制，逐步建立起信访、常规、现场、随机等督导工作机制。

3．让督导部门成为教育评估监测的有效组织者。构建以专业第三方机构为主、社会广泛参与的评价机制，最大限度发挥专业第三方机构的作用、吸引社会资源进入教育领域。教育督导机构要作为“评”的组织者，通过政府购买服务的方式，将评估和监测工作委托给专业的第三方机构才能得以实现，在第三方实施评估过程中要广泛吸引社会各界参与。

（四）落实中小学办学自主权，不断激发学校办学活力

1．加大政府简政放权力度。全面清理规范性文件，严格控制针对各级各类学校的项目评审、教育评估、人才评价和检查事项，大幅减少总量。没有法律法规和政策的明确依据，不得随意进入学校进行检查。政府不得法外设定管理教育的权力，没有法律法规依据不得作出减损学校、教师、学生等合法权益或者增加其义务的决定。

2．推行清单管理方式。建立教育行政权力清单和责任清单制度，通过政府公报、政府网站等便于公众知晓的方式，向社会全面公开教育及相关政府部门职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项，清单之外的事项学校可自主施行。

3．落实和扩大学校教育教学自主权、人事权、经费使用权。大力精简、严格规范各类“进校园”专题教育活动，完善教师“县管校聘”具体实施办法，按照核定的岗位设置方案，中初级职称和岗位由具备条件的学校依据标准自主评聘，高级职称和岗位按照管理权限由学校推荐或聘用。完善学校公用经费使用管理办法，加大学校经费使用自主权。

（五）完善基础教育评价机制，引导教育教学方式变革

1．要建立健全中小学教育质量评价体系。在国家中小学教育质量综合评价指标框架的基础上，完善我省评价指标，应当包括七个方面：品德发展方面，主要考查学生品德认知、规则意识和行为表现等方面的情况；学业发展方面，主要考查学生各门课程基础知识、基本技能掌握情况以及运用知识解决问题的能力等；身心发展方面，主要考查学生身体素质和心理素质等方面的情况；学业负担状况方面，主要考查学生学习时间、课业质量、课业难度、学习压力等关键性指标；兴趣特长养成方面，主要考查学生在艺术、体育等方面能力的塑造；师生关系方面，主要考查教师表现、学生的认同度、满意度等；家庭教育方面，主要考查学生父母对家庭教育的重视程度、家庭教育方式方法、参与学校活动等关键性指标。

2．建立健全学校评价机制。加快完善各级各类学校评价标准，幼儿园重点评价科学保教、规范办园、安全卫生、队伍建设、克服小学化倾向等情况；义务教育学校重点评价促进学生全面发展、保障学生平等权益、引领教师专业发展、提升教育教学水平、营造和谐育人环境、建设现代学校制度以及学业负担、社会满意度等情况；普通高中主要评价学生全面发展的培养情况。

3．强化市、县党委政府履行教育职责评价功能。深入贯彻落实《深化新时代教育评价改革总体方案》《贵州省对市级人民政府履行教育职责的评价办法（试行）》，进一步完善评价指标体系，细化市级政府和县级政府及其组成部门各自的职责，督促市级党委政府和县级党委政府完善教育管理机制，落实教育优先发展战略，解决人民群众普遍关心的教育突出问题。

（六）积极推进家校社深度合作，形成全社会办好教育的良好氛围

1．进一步厘清学校教育和家庭教育的职责。进一步研究学校教育和家庭教育在促进学生健康成长中的各自职责，家校双方的具体目标和任务，对双方的职责边界上作出进一步划分，在此基础上研究让双方明晰各自职责的方法和途径，避免责任推诿或冲突。

2．为家长赋能以提高家长参与教育的意识和能力。针对当前家长自身家庭教育能力不足、参与孩子教育与家校互动的意识和能力不强的问题，学校通过开展形式多样的家校活动，制定既面向所有家长的普遍化问题，又针对个别家长特殊问题的解决方案，进而为家长赋能，让家长充分了解自己在家庭教育中的重要性，提升家长的家校参与意识与家校沟通能力。

3．充分发挥群团组织作用。共青团、妇联等部门，要充分发挥群团组织的优势，统筹协调社会资源支持服务家庭教育，加快形成家庭教育社会支持网络，推动家庭、学校、社会密切配合，共同促进少年儿童身心健康成长。利用少年宫、博物馆、图书馆、科技馆等校内外多种资源，构建学校主体、家庭配合、社会参与的育人大格局。

课题组

组   长：

邹联克  省教育厅厅长

副组长：

周   进  省教育厅副厅长

龚   宁  省教育厅二级巡视员

成   员：

孙得鹏  省招生考试院保密监察室副主任

吴政富  省教育厅政策法规处副处长

卫功立  云岩区教育局基教科科长

徐   雅  贵州理工学院教师

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供稿：贵州省教育厅课题组

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▌2021年3月31日