深化贵州省安全生产监管体制改革研究
【省委改革办按】 2020年，中共贵州省委改革办组织开展了全面深化改革重大问题调研工作，经专家组评选并报省委领导审定，共评出若干优秀调研成果，拟通过“贵州改革”微信公众号推送。今日推送荣获三等奖的《深化贵州省安全生产监管体制改革研究》，供各地各部门学习参考。
一、我省安全生产监管体制现状
（一）我省安全生产监管机构改革情况
机构改革前，全省安全生产综合监督管理由原贵州省安全生产监督管理局负责。2018年11月，我省新组建贵州省应急管理厅，将原省安全监管局职责（煤矿安全监管、职业健康安全监管职责除外）、省政府办公厅应急管理、省民政厅救灾、省水利厅水旱灾害防治等11个部门相关职能职责，以及省安全生产、防汛抗旱等委员会（指挥部）的职责进行整合。9个市（州）应急管理部门将原安全监管局的职责（除黔西南州保留煤矿、职业健康监管职责外）、市（州）政府办公室的应急管理等部门职能职责划转组建市（州）应急管理局，全省88个县（市、区、特区）均已组建完成县级应急管理局。机构改革后，我省各级应急管理部门依法行使安全生产综合监督管理职权，指导协调、监督检查本级有关部门和辖区各地安全生产工作，承担本级安全生产委员会日常工作，负责履行监管执法、事故调查、统计分析等综合监管，以及直接监管领域安全生产执法监管职责。负有安全监管职责的有关部门负责强化内设机构安全生产职能和人员配置，细化安全生产责任，切实承担相应安全监管责任，强化监管执法，严厉查处违法违规行为。负有安全管理责任的其他行业领域主管部门负责从安全生产行业规划、产业政策、法规标准、行政许可等方面加强安全生产行业管理。
（二）安全生产监管责任体系建设情况
各级安委办充分发挥综合协调作用，积极构建安全生产责任体系。一是构建安全生产闭环责任体系。按年度制定安全生产工作目标任务责任书和工作要点，对全年任务进行分解；同时，制定下发考核细则，对各地安委会成员单位进行考核。二是构建党政领导干部责任体系。明确各级党委和政府主要负责人对本地区安全生产负总责，是本地区安全生产第一责任人，班子其他成员对分管范围内的安全生产工作负领导责任。三是构建部门安全管理责任体系。在34个省直单位“三定”方案中明确安全生产职责，细化责任链条分界点、衔接点。四是构建企业安全生产责任体系。明确要求企业严格履行管理人员安全生产、风险隐患排查治理、安全教育培训、应急救援等责任，不断夯实安全生产基础。五是构建综合监管责任体系。明确安全生产综合监管、地方党政机关及行业部门安全生产职责范围，强化监管措施办法，完善监管工作机制。六是构建追责问责体系。制定印发《贵州省较大生产安全事故查处挂牌督办暂行办法》和行政执法“三项制度”等制度措施，着力构建安全生产追责问责体系。
（三）安全监管法治保障体系建设情况
以贯彻落实《安全生产法》为契机，健全完善安全生产监管法治化保障体系。一是及时修订我省地方条例。2017年修订《贵州省安全生产条例》，对落实安全生产责任、加强安全生产保障、履行安全生产权利义务、强化安全生产监督管理等进行全面系统规定。二是制定重点行业领域安全生产地方法规。2014年以来，相继颁布实施了《贵州省交通建设工程质量安全监督条例》《贵州省消防设施管理规定》《贵州省高速铁路安全管理规定》《贵州省石油天然气管道建设和保护办法》《贵州省电梯安全管理办法》等地方性法规。三是建立安全生产制度规范和标准体系。制定出台《贵州省安全生产风险分级管控和隐患排查治理“双控”体系建设实施指南》《贵州省烟花爆竹安全规程》《贵州省磷石膏库安全技术规程》等制度规范和安全标准。
（四）安全生产监管运行机制建设情况
以夯实安全监管基础入手，探索建立一系列安全监管运行机制。一是建立风险会商研判机制。根据不同时期、不同行业领域的安全生产形势，及时组织对重大安全生产风险进行分析研判。二是建立隐患挂牌督办机制。对经举报且查实的或在检查中发现的重大事故隐患，及时向有关地方政府或部门下发重大事故隐患整改挂牌督办通知书。三是建立函告约谈机制。对生产安全事故多发、事故增幅较大、存在重大事故隐患或突出问题以及重大事故隐患虽经挂牌督办但逾期未整改的，向有关部门或当地政府致函要求整改，视情开展约谈。四是建立履职抄报移送机制。凡是重大安全生产决策部署不落实、重大安全隐患不整治、不履行安全监管职责的情况，一律抄报移送纪委监委和组织人事部门提请追究相应责任；安全生产巡查考核、监督检查结果抄报同级纪委监委及组织部门备案。五是建立健全行政执法与刑事司法衔接工作机制。各级应急管理部门、公安机关、人民法院、人民检察院办理的涉嫌安全生产犯罪案件，建立联席会议制度，协调解决安全生产行政执法与刑事司法衔接工作有关问题。
二、我省安全生产监管体制改革面临的形势
从近年情况看，我省生产安全事故依然频发多发，特别是在煤炭开采、交通运输等生产领域，事故总量依然较大，尤其是较大事故时有发生。2011—2018年共发生事故12445起，死亡9585人。从全国欠发达的12个省份（2018年GDP低于2万亿元的省份）的生产安全事故数量对比来看，我省生产安全事故起数和死亡人数均位列第2位，亿元GDP死亡率位列第4位，属于西部12个省份中生产安全形势较为严重的省份之一。从行业重大事故来看，煤矿、道路运输、建筑施工等方面问题比较突出，其中煤矿和道路运输发生的重大事故起数和死亡人数分别占2001年以来重大事故起数和死亡人数的90%和91.7%。
（一）煤矿行业生产安全事故较突出
2001—2019年，累计发生重大以上煤矿事故70起、死亡1078人，分别占全省重大事故起数和死亡人数的57.8%和57.7%。截至2019年11月，全省共有煤矿893处，数量居全国第2位。全省煤炭资源赋存条件差，地质构造十分复杂，灾害严重，尤其是煤矿瓦斯灾害极为严重；井型小、矿井分散、产业集中度低，煤矿采掘机械化水平发展不平衡，安全质量标准化整体水平不高，小煤矿安全基础仍然较为薄弱。正常生产建设的矿井中煤与瓦斯突出和高瓦斯矿井数量占比达80%，安全监管任务极其繁重。
（二）道路运输行业安全生产形势严峻
2001—2019年累计发生重大道路运输事故39起、死亡637人，分别占全省重大事故起数和死亡人数总量的32.2%和34%。截至2019年底，全省公路通车里程20.47万千米，铁路营业里程达到4000千米以上，全面建成7.87万千米农村“组组通”硬化路，各类交通安全风险大。据统计，截至2018年，全省道路运输市场主体总量14.25万户，道路运输行业生产经营业户多、从业人员广，遍布全省各地。由于行业广泛，且贵州处于西部山区，具有道路蜿蜒崎岖、山高坡陡、临崖临水的特点，贵州、云南、四川、广西和重庆五个西部省份每年的交通事故及死亡人数占全国1/4。
（三）金属非金属矿山安全问题需保持高度警惕
2001年以来，全省共发生重大以上金属非金属矿山事故3起，死亡44人，分别占全省重大事故数和死亡人数总量的2.5%和2.4%。目前，全省金属非金属矿山有2387座，总数全国排名第7；尾矿库有94座，总数全国排名第20，监管任务较重。全省共有非煤矿山安全监管人员291人，其中大多数人员不具备采矿、地质等相关专业学历。机构改革后，省级层面原来的非煤矿山与冶金、有色、建材等八大行业安全监管职责全部设在省应急厅安全生产基础处（现有在编人员4人），工作量增加而监管人员没有相应增加，监管力量薄弱，导致近年生产安全事故有所增加。全省86个有非煤矿山监管任务的县区虽明确相应的工作人员承担非煤矿山监管任务，但因编制限制，部分县未单独设置专门的科（股）室。
（四）建筑施工领域安全风险较大
2001年以来，建筑业发生重大事故3起，死亡38人，分别占全省重大事故起数和死亡人数总量的2.5%和2%。随着城市新区、工业园区、城镇建设等大力推进，各类建筑施工企业、工地大量增加，特别是城市轨道、桥梁隧道、地下工程、高边坡等高风险项目增多，单体项目跨度、高度不断刷新，新型结构形式、新材料不断涌现，技术难度增加，安全风险增大。同时，建筑市场秩序规范程度不高，建筑市场领域违法转包、分包、资质挂靠现象依然存在。企业主体责任落实不到位，部分企业“重生产、轻安全”、赶工期抢任务，质量安全管理制度落实不到位，关键岗位人员到位率不符合规定，安全投入不足，安全隐患不同程度存在。
（五）工贸行业安全生产监管压力增大
2001年以来，工贸行业发生重大事故3起，死亡34人，分别占全省重大事故起数和死亡人数总量的2.5%和1.8%。目前，全省共有工贸企业20余万家，其中规模以上企业3532家，排在全国第22位。在全国经济欠发达地区中，我省工贸企业数量较多，工贸行业点多面广，企业基数庞大、专业门类繁多，尤其是小微企业多，生产经营状况不稳定，安全生产底数难以摸清；工贸行业涵盖了冶金、有色、建材等多个行业，遍及全省各县区，从业人员众多，部分企业尤其是小微企业、家庭作坊式企业安全生产现状堪忧、从业人员素质偏低，监管范围广、难度大。
三、我省安全生产监管体制存在的问题
（一）安全监管力量明显不足
机构改革后，贵州省应急管理厅整合了8家单位的职能职责，还负责6个议事协调机构的日常工作，需要大量专业人员来承担，而6个议事协调机构又无专项编制及人员，全厅干部职工承担的任务十分繁重，而专门从事安全监管的人员就显得非常少。全国31个省级应急管理厅（局）中，有20个独立设置有安全生产执法局、安全生产执法处或执法监督处，贵州省应急管理厅既未设置相应处室，也没有相应的行政编制和人员从事此项工作。从重点行业安全监管情况看，监管任务重和监管力量不足的矛盾比较突出，特别是烟花爆竹生产企业监管难度大。目前，全省共有烟花爆竹生产企业74家、批发企业176家、零售店（点）16166个。从全国来看，我省生产企业数量仅次于湖南、江西两个烟花爆竹生产企业大省，位列全国第三。在周边6个省份中，我省监管企业数量仅次于四川、湖南，监管人员、配备严重不足，人均监管量远远高于其他省份，是云南省的5倍，是湖南、广西的2倍多。
（二）安全监管体制机制不够顺畅
贵州省应急管理厅成立后，原安全生产监管、民政、水利等部门相应职能均转隶到应急管理部门。但从调研情况看，不少基层站所相关人员和职能还没有整合，应急管理工作大部分由地方安监站承担，而安监站本身人少事多，难以对企业实施精准监管。应急管理部门上下级之间属于业务指导关系，从而使得上级部门对下级部门指挥权威不足，与“上下联动”的应急管理体制和灾害事故的高效协同应对要求不相适应，而且地方应急管理能力投入与建设往往受到各种因素限制，导致基础应急管理能力薄弱的问题长期难以解决。同时，综合监管与行业监管、垂直管理与属地管理等界限还不够清晰，比如煤矿监管就是综合监管、安全监察、行业监管体制并存，三个单位在一些职能方面界限还不够清晰；又比如民航、铁路、电力等行业实行跨区域垂直管理体制，与地方属地监管存在职责交叉、多头管理等问题。
（三）基层安全监管能力比较薄弱
调研发现，基层安全生产监管资源普遍缺乏，存在下级机构有责无权、权责配置不对等、人员配备不合理等问题。由于安全监管工作领域较广、任务较重、涉及专业知识较多，要求监管人员具备较强的专业素质，但实际上监管队伍专业化程度不高的情况比较突出。从调研情况看，基层监管人员多数为事业编制，人员流动性较大，安全生产复合型、专家型人才严重不足，监管人员数量整体不足，有限的监管人员又没有足够时间和精力到企业开展监督检查工作。特别是在面对新兴企业生产经营过程中，现有监管人员很难较快适应新形势下的安全生产监管工作，加之缺少第三方专业机构力量的有效参与，导致部分行业监管有所缺位。部分地区监管保障投入不够，安全监管执法人员、执法装备、执法经费得不到保障，安全生产科技化、信息化水平整体不高，高危岗位在“机械化换人、自动化减人”方面还有差距。
（四）企业履职不到位增加安全监管难度
调研发现，一些企业尤其是民营企业的负责人能够全力抓生产搞经营，但对安全生产方面的人力、物力、财力投入不足，进而造成设备陈旧老化、缺少防护装置、劳动防护用品配发不足、隐患整改不力等情况，导致安全隐患问题越来越多。有的企业安全生产管理人员配备不足，在岗安全管理人员的素质和能力与实际要求存在较大差距，特别是中小型企业“短板”比较明显。一些企业盲目追求生产效益，违规生产是常态，对于安全生产工作仅仅是应付检查、敷衍了事。此外，一些开发区、工业园区、风景区新引进、新开办企业，外来劳务人员较多且流动性大，安全意识和安全技能培训跟不上，安全生产管理人员不稳定，安全管理工作延续性不高，对安全生产投入不足，致使在生产过程中存在较多的安全管理漏洞。
四、深化我省安全生产监管体制改革的对策建议
（一）充实监管力量，完善企业安全生产责任体系
持续推动安全生产领域改革发展，在省、市、县三级应急管理部门设立执法监管专门处室（科室），增加监管人员编制，提高监管人员专业占比，大力推进煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹等重点行业领域安全监管执法队伍专业化、规范化建设。完善形成以落实企业主要负责人安全责任为重点的企业安全生产主体责任体系、以建立企业技术和管理团队为重点的规范化安全生产管理制度、以风险分级管控和隐患排查治理为重点的安全预防控制体系、以引入专业化支撑机构为重点的企业安全生产社会化服务体系，推进企业安全生产由被动接受监管向主动加强管理转变，安全风险管控由政府推动为主向企业自主开展转变，隐患排查治理由部门行政执法为主向企业日常自查自纠转变，推进企业安全生产治理体系和治理能力现代化。
（二）厘清职责边界，理顺安全监管体制机制
按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的原则，进一步厘清综合监管、行业监管、属地监管的职责边界，建立健全安全监管责任体系。逐步建立各地方、各行业内部的专业监管队伍，全面推行安全生产清单管理制度，在行业规划、资源配置、许可审批、产业政策、标准规范以及投资项目核准、行业准入条件审核等方面，全面加强安全生产监督管理。结合“放管服”改革理顺安全监管执法体制，健全执法规范标准和监管执法保障体系。推进安全生产监管执法分类分级，提升安全生产执法科学化精准化水平。建立和整合专家库资源，借助专家力量开展执法检查；组织行业内专业技术人员开展企业间交叉互查，相互借鉴学习和提高安全管理水平；加强信息化在线执法检查，加强监管人员业务能力培训，不断提高执法效能。
（三）完善监管体制，强化基层安全监管能力
进一步明确基层负责安全生产监督管理的机构，配备专门工作人员，探索强化基层安全监管部门行政执法权，提高基层监管执法权威。推动建立以信用为核心的新型监管体制，加大信用联合奖惩力度，加大对企业安全生产工作支持力度，落实企业安全生产费用提取管理使用制度，建立企业增加安全投入的激励约束机制。加强基层安全监管队伍能力建设，分级分批组织安全监管干部和企业负责人、安全管理人员开展轮训，实现学习教育全覆盖、常态化。指导帮助企业加强企业安全文化建设，建立健全安全教育培训制度，严格落实高危岗位以师带徒制度，强化从业人员安全生产业务知识学习培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉安全生产规章制度和操作规程，掌握岗位操作和应急处置技能。
（四）创新监管机制，提高协同服务保障水平
按照“市场主导、政府推动、社会参与、企业自主”的原则，创新安全生产社会化协同监管机制，借助专业第三方社会服务机构协助政府开展安全监管。尝试企业购买服务模式、安全生产协作互助模式、行业协会（商会）自治模式、保险业参与管理模式、政府购买服务模式等，推动实现社会共治共享。推进安全生产社会化服务，扶持一批专业化安全技术服务机构，为企业提供高水平安全技术和管理服务，深化专家工作站、企业互助平台、安全生产体检站等多种服务模式；发挥安责险功能，建立安责险信息系统，加快建立保险机构和专业技术服务机构等广泛参与的安全生产社会化服务体系。落实安全产业发展扶持政策，建立健全安全生产全社会动员工作机制。
（五）强化科技支撑，有效防范化解安全监管风险
探索应用互联网、大数据、人工智能、5G通信、区块链等新技术新业态，切实提高监测预警能力、监管执法能力、辅助指挥决策能力、救援实战能力和社会动员能力。大力推进企业安全生产标准化建设，加快危险生产经营环节自动化、信息化、智能化改造。在煤矿、危化品、道路运输等方面规划实施一批生命防护工程，积极研发应用一批先进安防技术。建立健全重大安全风险防范化解机制，提高监测预警、隐患治理、信息发布、前期处置能力。建立对城乡规划、产业规划、重大工程、重点项目安全风险评估制度，建立健全严格高风险行业安全准入的机制和制度。不断建立完善安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制。
（六）推进示范工程，提升全社会本质安全水平
推进国家安全发展示范新型城市贵州创建工程，从路网、水网、电网、地下管网、油气管网等方面进一步强化城市公共安全保障能力，深入实施城市和重点地区安全风险管控建设工程，特别是城市燃气、油气与化学品输送管网隐患治理、城市轨道交通建设和运营安全管控体系等建设，提升城市抗灾应急能力。推进基层“网格化”及安全示范社区建设工程，强化重点监管监察和源头监管治理，推行安全生产网格化动态监管机制。深入开展安全生产专项整治三年行动，深化源头治理、系统治理和综合治理，扎实推进安全生产治理体系和治理能力现代化。
课题组
组 长：
冯仕文 省应急厅原党委书记、厅长
成 员：
叶文邦 省应急厅一级巡视员
张玉燚 省应急厅政策法规处处长
娄钢强 省应急厅安全生产综合协调处处长
林发勇 省应急厅人事处处长
王 霞 省应急厅政策法规处一级主任科员
供稿：贵州省应急管理厅课题组
微编：石芳蓉
▌2021年4月5日