贵州易地产业扶贫研究——以威宁彝族回族苗族自治县为例
【省委改革办按】 2020年，中共贵州省委改革办组织开展了全面深化改革重大问题调研工作，经专家组评选并报省委领导审定，共评出若干优秀调研成果，拟通过“贵州改革”微信公众号推送。今日推送荣获优秀奖的《贵州易地产业扶贫研究——以威宁彝族回族苗族自治县为例》，供各地各部门学习参考。
一、研究背景
威宁彝族回族苗族自治县位于贵州省西北部，辖41个乡镇（街道）、619个村（社区），是贵州省面积最大、海拔最高的县，也是全国13个乌蒙山片区连片特困地区县、国家扶贫开发重点县，全省14个深度贫困县之一。到2018年年末，全县总人口154.5万人，贫困人口9.6万人，贫困发生率6.7%，是当时全省未脱贫人口最多的县。威宁的脱贫攻坚已经到了啃硬骨头的最后关头。2019年5月，时任省委书记孙志刚同志在威宁县调研时指出，打赢脱贫攻坚战形势逼人，要强化确保按时打赢的攻坚举措，战术打法务求精准，并结合威宁县实际情况，提出了易地产业扶贫的理念和新思路，要求统筹县城周边土地资源和边远乡镇贫困劳动力资源，大力发展规模化夏秋冷凉蔬菜产业。易地产业扶贫是为打破深度贫困地区/边远贫困乡镇交通和资源条件制约、破解就地脱贫难题的创新打法。以威宁县为例，就是利用县城周边优质土地资源大力发展规模化夏秋冷凉蔬菜产业，带动边远乡镇贫困人口稳定脱贫、带动全县蔬菜产业发展，有效统筹了边远乡镇劳动力和县城周边富余土地“两个资源”，优势互补、互利共赢，实现易地产业发展和增收脱贫“两个目的”。
从实践看，威宁县既有探索实施易地产业扶贫的现实需求，又具备实施易地产业扶贫的条件。首先，威宁县脱贫压力大、部分边远乡镇就地脱贫困难，到2018年年末未脱贫的人口大多分布在边远乡镇，交通不便、自然条件差，既引不进扶贫车间，又难发展脱贫产业。其次，威宁县具有发展蔬菜产业的传统和基础，县城周边土地资源富余，有条件发展规模化蔬菜产业、易地吸纳边远乡镇贫困劳动力务工实现稳定脱贫。
在威宁县开展易地产业扶贫试点，对脱贫攻坚、农村产业发展都有着重要的意义。一方面是贯彻落实精准扶贫、精准脱贫基本方略的具体体现。通过资源要素和劳动力要素的流动重组和优化配置实现脱贫和产业发展双重目标，有效提升了贫困地区和贫困群众两个“内生动力”，实现了发展产业吸引和培育劳动力、培育农业产业工人和聚集资金资源要素进一步推动产业发展的良性循环，不仅是贯彻落实精准扶贫、精准脱贫基本方略的具体实践，也是深度贫困地区脱贫攻坚探索的新路子。另一方面是深入推进农村产业革命的创新实践。威宁县实施易地产业扶贫试点，发挥了扩大产业生产规模的集聚效应，有力推动威宁县蔬菜产业的规模化、标准化发展，是纵深推进农村产业革命的鲜活实践。
威宁县易地产业扶贫试点实施以来，课题组一直跟踪关注威宁工作进展情况，并围绕其中的关键问题开展深入研究，以期围绕易地产业扶贫试点总结出可借鉴、可推广的经验，不断丰富脱贫攻坚的“贵州实践”。
二、威宁县易地产业扶贫试点主要做法
威宁县紧扣易地产业扶贫实行高起点谋划、高强度推进、高标准建设，努力将试点抓出经验、抓出成效。
（一）高起点谋划。一是坚持科学规划。从威宁县气候条件、资源禀赋、产业基础、劳动力素质等实际出发，按照规模化、标准化、市场化要求打造易地产业扶贫蔬菜基地。在省直有关部门指导下，威宁县委、县政府调集精兵强将，对产业选择、土地流转、组织方式、配套设施、冷链物流、市场销售、利益联接和资金技术保障等进行全面论证，编制了切实可行的威宁县易地产业扶贫试点规划。二是坚持规模布局。没有规模就没有市场效应，就达不到脱贫目的。在主导产业选择上，紧扣2020年实现脱贫的目标，2019年确定以白菜、白萝卜、莲花白“三白”为重点，发展短平快的蔬菜产业；2020年，种植品种由“三白”扩展到荷兰豆、菜苔、香菜等28个精品蔬菜品种。在种植规模上，结合县城周边土地资源情况，2019年县城周边易地产业扶贫蔬菜基地种植面积达到3万亩，2020年进一步扩大到7万亩。三是坚持脱贫初衷。易地产业扶贫首要目的就是解决边远乡镇建档立卡贫困人口如期脱贫难题。按照每个劳动力可以种植管理5—6亩蔬菜基地的惯例，试点基地必须至少吸纳边远乡镇5000个贫困劳动力务工、带动未脱贫的5000个家庭、2万建档立卡贫困人口实现稳定脱贫。2019年来累计吸纳易地务工贫困劳动力1.7万人，务工收入达1.6亿元以上。
（二）高强度推进。一是强化组织领导。威宁县成立了由县委、县政府主要领导任组长的易地扶贫蔬莱产业工作领导小组，下设8个职能组，组建工作专班集中办公，多次召开专题会议研究工作、解决问题，在基地规划、资金筹措、土地流转、配套建设、劳力组织、市场对接等各方面、各环节提供有力保障。二是强化管理机制。县城周边7万亩易地产业扶贫蔬菜基地按照“龙头企业+平台公司+经营主体+基地+贫困户”模式，由威宁县农业产业发展投资有限公司（政府平台公司，以下简称“县农投公司”）牵头，与3—5家经营主体共同运营管理，分担成本、分成利润。县农投公司统筹基地生产成本和销售收入，协调经营主体、合作社、农户的收益分成；龙头企业负责产品规划、业务培训、组织生产、采收、分级、包装、市场销售等；涉及乡镇（街道）负责合作社的组建和组织动员贫困劳动力到基地务工，在基地周边租房或利用公产房建设劳动力住宿点，对务工群众实行统一住宿、统一管理、统一劳动、统一考核，形成了规范的务工管理体系。三是强化劳动力组织。按乡镇（街道）及村组成生产大队、小队，由乡镇（街道）分管领导、联络员及贫困劳动力中有组织能力的人员担任大队长、小队长，共同管理易地务工贫困劳动力。在易地务工贫困群众中成立临时党总支、党支部或党小组，充分发挥党员先锋模范作用，积极创先争优，奋力干事创业。县扶贫办、县人力资源社会保障局配合乡镇，做好贫困劳动力的筛选、培训、输送和管理。由县农投公司在基地周边建设劳动力食宿安置点，累计建成58个食宿点，进一步完善食堂、住宿、公共卫生间、文化小广场等配套设施。四是强化资金保障。2019年威宁县整合扶贫资金6500万元，县农投公司通过银行融资3000万元，用于基地建设及蔬菜种植；2020年又通过中央第一批财政专项扶贫资金和农发行贷款，筹集资金7.5亿元，主要用于基地土地流转和产业水、产业电、产业路及喷滴灌设施配套建设。五是强化技术服务。在全县抽调专业人员组建技术服务团队，负责蔬莱产业技术指导和培训；与中国农科院蔬菜所、贵州大学等开展技术合作，下派60余名技术人员到基地蹲点开展技术服务。经营主体明确技术人员对贫困劳动力进行规范化技术培训，对务工贫困劳动力进行“师带徒”式搭配，培养出一批会种植、懂管理的职业农民。六是强化产销对接。威宁县成立蔬菜营销工作领导小组，全力拓展蔬菜销售渠道。加快推进蔬菜生产企业及产地认证，夯实原有出口渠道、支持出口企业全力落实蔬菜出口；充分运用东西部扶贫协作及广州对口帮扶政策优势，依托江楠集团、沃函集团、贵阳农投集团等销售龙头，全力巩固和拓展省外市场销售；把握好“9+3”县产销对接措施，推动全县蔬菜走向省内各大市场、机关、学校；强化县内蔬菜“七进”，形成威宁蔬菜县内主供地位。2019年，县城周边3万亩蔬菜基地累计销售蔬菜8.25万吨；2020年6月以来，县城周边7万亩蔬菜基地陆续出菜，累计销售蔬菜18.56万吨，销售金额2.73亿元。
（三）高标准建设。基地在建设初期，就以高标准、高质量来建设农业设施，以标准化提升品质。一是有相对完善的喷滴灌和排水设施。威宁县加大排水设施建设力度，做到“排、灌、蓄”功能齐全，完成蔬菜基地产业水工程，确保旱涝保收。2020年以来，采取引提水、铺设管网、修建蓄水池等工程措施解决蔬菜产业灌溉用水问题。在原有12万亩蔬菜基地供水的基础上，新增实施111个供水项目，共安装输配水管道及喷滴灌田间管道设计全长5468公里,灌覆盖蔬菜基地面积28.8万亩。17万亩高标准喷滴灌已经建成并投入使用。二是有相对完善的交通道路设施。易地产业扶贫蔬菜基地实现主干道全覆盖，新建机耕道19条36.16公里全部完工。机耕道建成后全部连接主干道，主干道全部连接省国道和高速公路，并与已经形成的县乡村组路网融为一体，晴雨运输畅通无阻。三是有相对完善的产业配套设施。新建4700平方米的威宁县冷链物流中心，内含14个冷库，改建一个1000平方米蔬菜预冷库，基本满足县城周边基地蔬菜打冷、包装、储藏的需要；引进羊程物流入驻威宁，已投入19台冷藏车，保障物流运输；建成威宁江南现代农业物流园，一期包括4栋交易区、2栋冷库，集交易、加工、冷链物流功能于一体。四是有系统的大数据综合管理平台。对基地产品管理及上市情况、销售情况进行实时更新和专业研判；安装智慧农业操作系统，实时监控种植管理实况，建立可追溯系统并与销售终端建立信息反馈，实现生产端与销售端信息的及时连接。
三、威宁县易地产业扶贫试点成效
随着蔬菜基地规模不断扩大、试点惠及人群不断增加、蔬菜产业链条不断完善，易地产业扶贫蔬菜基地带来的效应也在不断凸显，不仅实现了最初的易地发展产业、破解就地脱贫难题目标，还带来了土地、资金、资源、劳动力等要素在全县范围内易地流动和重组，有效撬动全县蔬菜产业大发展。
（一）规模化带动全县蔬菜产业裂变发展。依托7万亩蔬菜基地带来的资金、资源、劳动力等要素聚集和产业链培育机遇，威宁县从2019年年底在全县规划建设40万亩蔬菜基地，其中20万亩标准化蔬菜基地（包含易地产业扶贫蔬菜基地7万亩）主要布局在土地平整连片、土壤肥沃、交通便利、水源充足的区域，主要种植叶菜类、根茎类、花菜类、葱蒜类、茄果类、豆类等6类蔬菜；20万亩规模化蔬菜基地主要种植辣椒、豆类，分布在34个乡镇（街道）。以规模化实施带动威宁县蔬菜产业区域化布局、标准化生产和产业化经营，推动全县蔬菜产业提速转型、高质量发展。
（二）广覆盖培育了一支现代农业产业工人。威宁县易地产业扶贫试点的初衷是把边远乡镇的贫困劳动力组织起来到条件较好的地方发展优势产业，实现生产要素的流动整合、优化配置，带动边远乡镇贫困人口稳定脱贫。到2019年9月，已经有5135个贫困劳动力在县城周边易地产业扶贫蔬菜基地稳定务工，主要来自海拉、哈喇河镇等10个边远乡镇。在蔬菜基地务工的群众一般每天务工费80元，生活补贴20元，连续务工满22天以上的每人每天奖励20元，同时部分基地还采取保底工资与计件工资相结合的方式实行绩效奖励，贫困群众稳定脱贫有了保障。2020年以来，在蔬菜基地务工的贫困劳动力继续增加，6月份用工高峰期达到10228人，不仅解决了未脱贫人口的脱贫问题，也为全县蔬菜产业发展培育出一支会经营、有技术、懂管理的产业技术工人。调研中了解到，威宁县有三四万人常年在云南省通海和甘肃等地种植蔬菜，已经形成了一支稳定成熟的蔬菜产业工人队伍。威宁县实施易地产业扶贫后，已经吸引一批回乡承包种植蔬菜基地，再以种养大户、家庭农场主、农民专业合作社骨干等生产经营型农民为重点开展农业技术培训，吸引返乡创业、就业培养相结合，为威宁县蔬菜产业持续发展提供了人才基础。
（三）全链条布局助推蔬菜产业提质增效。威宁县蔬菜全产业链条不断丰富和发展，形成了前端育苗、蔬菜种植、冷藏冷链和流通营销的产业链条。3万平米高标准育苗中心及450个育苗大棚由江楠集团运营，就近供苗，能够覆盖威宁县及周边地区蔬菜种苗需求；集交易、加工、冷链物流功能于一体，总投资25.08亿元、占地1550亩的威宁江楠现代农业物流园一期项目建成，5号库已经投入使用；全县冷链中心、冷库运转正常，日处理量在7000吨以上，可有效满足威宁蔬菜大量上市时存储打冷需求，泡沫纸箱、制冰厂等配套生产也已跟上；新一佳、万盛源等4家蔬菜加工企业入驻威宁，新一佳蔬菜加工项目建成投用后，每天可加工蔬菜600吨以上。
（四）多元化组织方式为农村产业发展积累经验。威宁县在推动蔬菜产业中，培育多元化经营主体、探索不同运行模式、采取多样化利益链接机制，有效推动易地产业扶贫蔬菜基地向规模化、标准化、商品化方向发展，为全县乃至全省农业产业发展提供了案例经验。结合实际需要探索出“龙头企业+平台公司+经营主体+基地+贫困户”“县农投公司+合作社+农户”和“公司+经营主体+农户”等多样化组织方式，最大限度调动参与各方积极性。另外，对外引进龙头企业，对内发展本县企业、合作社等经营主体，截至2020年底，威宁县共引进县外蔬菜龙头企业9家，其中省级龙头企业5家、市级龙头企业4家，发展壮大本县龙头企业4家，落实培育经营主体230余家。
（五）真抓实干中激发参与各方内生动力。2019年基地启动时，乡镇干部担心贫困劳动力组织困难，企业担心这批人难于管理，畏难情绪较为突出；贫困群众也多持观望态度，难以动员。蔬菜基地逐步建起来之后，起初的担忧和问题都迎刃而解，县乡干部、经营主体是越干越有方向，越干越有思路，越干越有劲头，越干越有信心，各乡镇主动扩大规模；经营主体的积极性也不断提高，从最初的70多家增加到目前200多家；贫困群众领到工资，获得实打实的收益，积极性越来越高，从开始被动参与到后来主动申请，越来越多的蔬菜基地实行“保底加计件”的薪资方案，鼓励贫困群众多劳多得，贫困地区、贫困群众的内生动力有效地激发出来，为其持续发展提供了源源不断的动力。
四、经验和启示
威宁县之所以能够在短时间内把蔬莱产业发展起来，关键在于省委、省政府高度重视，省直有关部门和毕节市委市政府大力支持，县委县政府主要负责同志切实当好施工队长，周密组织、精心落实；核心在于因地制宜推广，贯彻落实农村产业革命“八要素”，做实利益联结机制，确保贫困群众在易地产业扶贫中获得稳定收益；根本在于通过基层党组织把贫困群众发动起来，组织他们积极参与农村产业革命，激发内生动力，实现易地就业、持续增收、稳定脱贫。威宁县易地产业扶贫的成功实践启示我们：
（一）持续推进农业产业发展，全面衔接乡村振兴。威宁县通过统筹调动县城周边土地和边远乡镇人力“两个资源”，破解边远乡镇就地脱贫难题，提升全县农业产业规模化、标准化水平，更重要的是培育了一批适应现代化的产业基地和职业农民，为全县蔬菜产业进一步发展奠定了基础。在衔接“十四五”规划的关键时期，要继续推动农业产业高质量发展，优化配置资源，以土地、资金、人力的优化配置保障蔬菜产业规模化、标准化、集约化和商品化发展；要强化利益联结助推企业发展农民增收，继续发挥经营主体提升种植管理水平、拓宽产品销售渠道、扩大产业种植规模方面的作用，同时鼓励吸纳贫困户参与易地产业扶贫，与经营主体处于同一产业链、价值链上，真正实现聚在合作社里、富在产业链上，实现产业可持续发展；要完善配套设施夯实农业产业革命发展基础，继续完善种植、分拣包装、冷链、物流、市场等体系配套，整合资源要素统筹推进全产业链发展。
（二）积极培育贫困群众主体性和主动性，全面激发群众内生动力。贫困群众既是脱贫攻坚的对象，更是脱贫致富的主体。易地产业扶贫蔬菜基地建设初期，依托基层组织在贫困群众中开展了广泛的政策宣传；充分发挥能人、劳务经济人的作用，实行“亲缘式、地缘式”的劳务组织方式，由蔬菜基地技术骨干负责贫困群众的宣传、挑选和培训。到基地务工后，通过有效的管理方式激活劳动力内生动力，试点实施初期因贫困群众不愿意来务工而出现“用工荒”情况得到彻底改变，搬迁群众实打实的工资拿到手、尝到甜头之后，越来越多的贫困户留了下来，他们勤劳、能吃苦，在基地务工不仅增加了收入、学到了技术，还逐步改变陋习，精神面貌焕然一新。
课题组
顾 问：
王应政 省政协农业农村委主任委员（省委原副秘书长、省生态移民局原党组书记）
组 长：
杨 维 省生态移民局督查专员
副组长：
戴斌武 省生态移民局政策法规处处长
成 员：
柯 娜 省生态移民局政策法规处四级调研员
供稿：贵州省生态移民局课题组
微编：石芳蓉
▌2021年4月17日