成品油转移支付预算用于普通公路养护管理体制改革探索与研究
【省委改革办按】 2020年，中共贵州省委改革办组织开展了全面深化改革重大问题调研工作，经专家组评选并报省委领导审定，共评出若干优秀调研成果，拟通过“贵州改革”微信公众号推送。今日推送荣获优秀奖的《成品油转移支付预算用于普通公路养护管理体制改革探索与研究》，供各地各部门学习参考。
成品油转移支付预算用于普通公路
养护管理体制改革探索与研究
2008年国家实施成品油税费改革，重构成品油价格形成机制，建立了成品油税费改革转移支付制度，为普通公路养护事业发展提供了相对稳定的资金来源。2016年以来，由于多方面原因，成品油消费税转移支付资金作为贵州省普通公路特别是普通国省道养护资金的主要来源，呈现出保障能力不足、收入渠道减少和支出需求倍增等问题，资金供给矛盾凸显，亟需改革破题。课题组深入贵阳市、遵义市、安顺市、黔东南州及清镇市、道真县、西秀区、从江县等地调研，结合我省普通公路实际，从国家和省财税与预算体制改革、公路养护市场化改革等角度，研究提出了成品油转移支付预算用于普通公路养护管理体制改革的对策建议。
一、成品油税费改革工作概要
2008年国务院出台了《关于实施成品油价格和税费改革的通知》《成品油价和税费改革实施方案》，自2009年1月1日起实施成品油税费改革。改革将“税、费、价”三者联动，取消公路养路费等六项收费，逐步有序取消政府还贷二级公路收费，同时相应提高成品油消费税单位税额，在价内征收（即在征收时不提高成品油价格），纳税仍在生产环节，构建了成品油价格形成机制，由中央财政根据2009年改革基期核定基数+各省燃油消费税增量部分拨付给地方。
为确保地方原有分配基数不受影响，中央采用适当方式集中成品油税费改革的新增收入，然后按规定返还地方，实行“保存量、调增量”的渐进改革模式。改革虽然将成品油消费税作为“中央税”，但中央财政采取“不挤不占、不赔不赚”的原则，做“过路财神”，通过转移支付的形式全部返还给地方。中央对地方转移支付资金包括存量资金和增量资金。成品油税费改革转移支付采取的因素基本与历年影响养路费等收入增长的因素协调一致，既保证地方收入不会因为公路养路费等六费取消而受到影响，而且保证资金分配规范透明，确保地方所需资金落实到位。在“六费”收入基数返还的基础上，增量资金的60%与各地的批发环节燃油销量挂钩（相当于地方直接分享60%的增量），20%与交通设施里程挂钩，还有20%用来与道路通达深度（根据各地车辆拥有量、可居住面积、县级单位个数等因素综合确定）挂钩。这样分配能够保证现在的收入格局不会发生大的变化的情况下，适当向中西部地区倾斜。这种分配方案在很长时间里维持了原有的地方收入格局，一定程度上助推了普通公路的建设养护发展，也削弱了它在调整地区财力差异方面的力度，对未来成品油转移支付保障能力的可持续性带来了挑战。
在资金下达方面，省财政厅将成品油价格和税费改革转移支付资金下达给省交通运输厅，省交通运输厅切块下达省公路局。切块资金是省公路局组织公路养护管理的主要资金来源，承担了各公路管理局编制人员全部工资福利等基本支出、公路日常养护、公路大中修工程、部分安防、地灾治理、水毁修复工程，以及部分路政经费支出，是省公路局系统普通国省道养护管理等日常工作最重要的资金来源。省级加强成品油消费税资金的使用统筹，将有限的专项资金集中用于公路事业，形成了资金规模效益，有效促进了公路交通事业的平稳发展。
二、“十三五”时期贵州普通公路发展成果
贵州是山地和丘陵占国土面积92.5%的山区省份，公路交通在国民经济发展中具有举足轻重作用。改革开放以来，贵州公路建设成果显著，截至2019年，全省高速公路通车里程7005公里，普通国省道总里程2.63万公里，农村公路17.14万公里，公路总体技术状况得到极大改善，公路通达深度迅速提升，西南陆路交通枢纽地位全面巩固，为贵州经济建设和社会发展打下坚实基础。“十三五”时期，围绕贵州“大扶贫、大数据、大生态”战略，普通公路进一步跨越发展，为贵州脱贫攻坚和同步小康提供了强有力的保障。
（一）担当有为筑牢普通公路发展基础。“十三五”以来，省委省政府先后启动了农村公路建设三年会战、普通国省道建设攻坚、农村“组组通”硬化路建设三年大决战、县乡公路路面改善提升工程，截至2019年，累计完成公路固定资产投资2197亿元，累计实施普通国省干线公路建设5957公里，建成4319公里，新改建农村公路5.9万公里，建成农村“组组通”硬化路7.87万公里；2017年实现建制村100%通硬化路，2019年6月实现30户以上村民组100%通硬化路，2020年县乡公路路面改善提升工程累计开工6863公里，已建成6595公里，已完成贫困地区窄路基路面加宽1566公里，全省普通公路里程达19.77万公里，其中，16个深度贫困县实现了二级公路连接、16个深度贫困县4060公里县乡公路“中间一公里”不畅问题基本破解，石门乡等19个极贫乡镇基本实现便捷通道连通。普通公路路网体系实现通县畅乡到村进组，在打赢脱贫攻坚战、推动产业发展、助推乡村振兴、保障和改善民生等方面发挥了先行引领作用，有力支撑了我省经济社会发展，形成了“一路通、百业新”的发展景象。
（二）顶压前行稳固普通公路服务水平。克服公路地质环境复杂、公路总体技术等级偏低、公路超限运输压力大、燃油税资金投入不足、地方财力薄弱等困难，创新采用“建养一体化”“设计施工总承包”等公路建设模式以及97亿元地方政策性融资、脱贫攻坚“通组贷”等融资模式，全力抓好资金“争盘引挤”，竭力筹集资金，最大化保障公路建设养护资金需求，加快公路基础设施补短板。抓好公路日常养护、公路养护工程的实施，完成普通国省干线公路大中修工程2729公里、预防养护工程2515公里，推进“畅安舒美”养护示范工程建设。截至2019年，实现普通国省道优良路率81.4%，PQI平均值80。扎实推进“美丽农村路”与特色产业、全域旅游、电商、新农村建设等多元融合，累计打造“美丽农村路”2.3万公里，创建“四好农村路”全国示范县9个，省级示范县33个，实现农村公路优良中等路率达75%以上。
（三）聚焦关键推进行业改革发展。积极推进“放管服”改革，优化营商环境，从2017年起，将普通国省干线公路养护工程从“直接提供”转向社会“购买服务”，加强养护市场准入退出机制建设、养护诚信体系建设、养护项目招投标管理等工作，吸引中交集团、苏交科等大型企业通过“建养一体化”“设计施工总承包”等模式参与普通公路建设养护。聚焦管理机构事企不分、人员队伍老化、资产闲置、养护市场供给不足等现状，推进事企分开改革，组建成立贵州省公路建设养护集团有限公司，公路管理局不再配置养护生产经营资源，不再组织开展生产经营活动，迈出公路养护市场化关键一步。深化制度建设，制定完善公路巡查、公路设施检查检测、公路日常养护、公路养护工程管理成套制度及养护工程设计模板、沥青路面养护指南等技术政策，基本建立贵州普通国省道养护治理新模式，加快公路数字化网络化智能化发展步伐，提升行业治理能力。
（四）全力以赴抓好公路安全保护。紧盯“平安公路”“平安工地”创建，加强公路安全保护，累计创建“路政管理示范路”1150公里，“肩并肩”或“前后协同”联合治超机制得到落实，35个在运行的普通国省道超限运输检测站统一执行国家超限超载认定标准；积极开展公路建设养护领域安全生产风险辨识、评估和管控，深入推进公路安全生产及自然灾害防治隐患大排查大整治、提升公路桥梁安全防护、隧道提质升级和连续长陡下坡路段安全通行能力专项行动，加快乡道及以上等级公路安全隐患治理，强化公路安全应急预案、体系、机制和能力建设，保障干线路网安全平稳运行。
三、存在问题
历经多方努力，我省普通公路事业取得了一定成绩，但也面临一些突出问题，主要体现在以下几方面：
（一）成品油税基数小严重压缩普通公路养护资金主要来源。由于改革基期我省处于西部地区，社会经济较为落后，普通公路里程少，车辆保有量小，成品油消费税基数仅为20.13亿元，远低于东中部省份。国家西部大开发战略深入实施特别是成品油消费税改革实施以来，通过近11年的发展，我省GDP增速连续9年位居全国前列，普通公路等级公路里程和服务能力实现跨越式增长，群众车辆购买能力和燃油消费能力大幅度增强，但国家层面仍维持2009年改革基年的分配方式，导致切块到我省成品油税资金总量小，不能满足普通公路养护实际需求。如，2017年我省成品油消费税总额约146.26亿元，然而成品油税转移支付到我省的总额仅为35.61亿元（用于普通公路为24.56亿元），转移支付占我省成品油消费的24.35%，远低于成品油消费税总额相近的云南、陕西、广西、山西、内蒙古、黑龙江、江西等省份，排全国倒数第三。
（二）成品油税转移支付资金总量不足已成为制约普通公路发展的重要因素。从2016年起，切块到贵州省的成品油消费税用于普通公路养护的资金不增反降，从2016年的24.69亿元下降至2019年的23.97亿元，加之基本支出不断增加，用于普通国省道和农村公路养护资金仅有8.78亿元。2013年5月，《国家公路网规划（2013—2030年）》和《贵州省省道网规划（2012—2030年）》分别经国务院和贵州省人民政府批复，我省普通国省道里程从9970公里调增至2.62万公里。路网规划调整后，道路等级有较大提高，路基宽度、路面结构、安全防护设施的养护管理要求更高，所需养护费用也相对增多。随着高速公路加大入口治超，超限超载车辆大多转移到普通公路行驶，加重了普通公路的损坏，缩短公路使用寿命周期，加之材料和人工费逐年上涨，也增大养护费用。经测算，每年普通国省道公路养护资金需求为30.8亿元（预防性养护实施里程比重不少于5%，当年发现次差路率次年实施养护工程比例不低于80%），农村公路养护工程资金需求为51亿元（农村公路年均养护工程不低于养护里程的5%，按17万公里里程测算，每年至少需实施大中修8500公里，其中大修80万元/公里、中修40万元/公里，共需资金51亿元），养护资金缺口巨大。
（三）资金供给减量威胁公路养护事业可持续发展。在2009年改革期间，由于我省财力薄弱等原因，仅将农村公路管理机构的基本支出纳入一般预算，普通国省道管理机构的人员工资和运行经费仍由成品油税资金保障。随着政策性工资及养老保险改革等政策调整，成品油消费税转移支付资金用于基本支出压力越来越大，养护资金总量减少，导致普通国省道养护工程资金捉襟见肘，成品油税资金已经无法解决“养人”“养路”的两难问题，成为成品油转移支付预算用于普通公路养护管理体制改革亟待破解的瓶颈。全国绝大多数省已将普通国省道管理机构的人员工资和运行经费纳入财政一般公共预算，改革过程中财政部一再强调成品油转移支付不会与经常性支出项目挂钩，由于公路事业预算体制的原因，贵州、甘肃、广西等中西部地区形成事实上的挂钩，并由成品油税资金保障。
（四）成品油税资金呈现“不增反降”趋势。成品油转移支付与燃油税消费量挂钩，大幅提高了成品油消费税税额标准，充分体现“多用油多负担、少用油少负担”原则，增量分配机制建立在地方石油消费量的基础上，而成品油消费税本身就属于调节税，其目的是逐步降低生产、生活对石油的依赖，推动节能、新能源技术的发展；随着我国1.6升及以下排量乘用车、混动汽车、电动汽车、新能源汽车加速发展，工业等非交通行业推进燃油替代能源和可再生能源的使用，成品油消费量虽然总量在增长，但增速呈下降趋势，从长远来看，成品油消费税的税基会逐渐收窄，导致转移支付减少。另外，市场上非法销售的走私油、非法经营者用工业用汽柴油或不合格产品调制的汽柴油及环保等级低的油品对正规油品销售渠道造成巨大冲击，严重扰乱成品油生产经营秩序，排放不达标带来严重环境污染，造成国家税收流失。2016年以来，各省的成品油转移支付增量部分逐步减少。
四、对策建议
为进一步推进普通公路特别是普通国省道养护事业的可持续发展，建议从财税和预算体制改革、推进普通国省道养护市场化、加大超限运输治理力度等角度同步推进，通过加大养护资金保障、提升公路养护市场化发展水平、加大公路安全保护，推动提升养护现代化水平。
（一）争取建立同养护成本同步增长的转移支付机制。一是积极向财政部呼吁，进一步优化成品油税改革转移支付的分配方式，打破原有以改革基数为主的转移支付分配格局，降低改革基数所占权重，增加普通公路养护成本增长量和公路设施里程、公路通达深度等发展型要素的权重，提高增长性返还的比重，增加对贵州等落后省份的转移支付规模，使成品油转移支付分配与实际经费需求相匹配。二是根据2019年10月《国务院关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》“后移消费税征收环节并稳步下划地方”的消费税改革方向，积极向财政部、国税总局等部门争取，推动成品油消费税征收加快后移至批发或零售环节，拓展地方收入来源，增加地方分配比例，提高地方统筹力度，既扩大地方自主权，引导地方改善消费环境，也有效改善地方交通建设与养护的资金保障能力。
（二）落实普通公路养护事权和支出责任。一是根据《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》《贵州省交通运输领域省以下财政事权和支出责任划分改革方案》精神，积极争取中央层面对贵州的资金支持，同时，进一步明确省级及省以下财政事权和支出责任划分，增加省级财政在普通国省道建设、养护方面的支出责任。二是将普通国省道管理机构运行经费和人员经费等基本支出纳入一般公共财政预算保障，避免基本支出挤占项目支出；确保成品油税费改革转移支付的80%用于普通公路养护且不得用于公路新建。
（三）切实推进公路养护市场化改革。一是加快养护竞争领域市场化。推广养护工程项目设计施工总承包招标，研究按年度周期、路段里程和工程类别划分标段的综合养护承包模式，引导企业加大投入，加大新材料、新设备的应用，加大旧料回收和循环利用等新技术、新工艺的推广，提高养护资金使用效率和公路养护水平。二是稳步推进公益项目市场化。结合一线养护职工较多的实际，将日常养护、应急养护继续以养护站自主养护为主，具备条件的县（市、区）或路段通过市场招标开展日常养护。三是逐步构建监管考核结果与养护资金、市场准入挂钩的奖惩机制，探索将养护质量、效率、效益和服务状况纳入合同管理考核，规范市场培育，加快完善信用评价体系，加快形成开放、竞争、有序的公路养护市场。
（四）加强违法超限超载运输治理。一是完善省、市、县三级政府主导治超工作机制，推进解决治超工作经费不足的突出问题，强化治超工作考核评价体系，并将治超工作纳入省人民政府的目标考核范畴，定期开展考核评价。二是完善源头治超制度，及时公示重点货运源头单位，对违法超限超载货车进行源头倒查和立案调查，加大违法车辆、驾驶人及运输企业的处罚力度。三是完善信用治超制度，推进信用治超工作，支持建立政府信用数据共享机制，推进违法超限超载运输失信人联合惩戒。四是强化治超联合执法常态化制度化，交通运输部门抓好称重检测、监督消除违法行为，公安交管部门单独实施处罚和计分，并严格执行全国统一的超限超载认定标准。
课题组
组 长：
张 胤 贵州高速公路集团有限公司党委副书记、副董事长、总经理（省公路局原党委副书记、局长）
成 员：
余鸢楠 省公路局财务处处长
王 勇 省公路局养路工程处处长
钱 平 省公路局大数据服务中心副主任
王曙光 省公路局办公室副主任
冉从新 省公路局农村公路处工作人员
杨 旋 省公路局财务处工作人员
供稿：贵州省交通运输厅课题组
微编：石芳蓉
▌2021年4月16日