袁世凯的“善后大借款”，不能算卖国之举 | 短史记
文 | 杨津涛
所谓善后大借款，系指1913年，袁世凯在未经国会授权的情况下，以盐税、关税等为抵押，向英、法、德、日、俄五国银行团进行的一次大借款。借款总数2500万英镑，利息5厘，分47年还清。
被指责为卖国行径
社科院学者李宗一在《袁世凯传》（中华书局，1980年版）一书中的分析，代表了传统的主流观点。书中称：
“当袁世凯决定发动反革命内战时，他首先考虑的是，必须从帝国主义那里取得更大的财政支援，否则进行战争是很难想象的。为此，他甘冒天下之大不韪，于4月23日下令接受五国银行团提出的苛刻的贷款条件。”“袁世凯不惜出卖国家主权，换取帝国主义的贷款。”
来新夏等著《北洋军阀史》（南开大学出版社，2006年版）引用英国《经济学家》杂志的说法——“把钱借给袁世凯是为了帮助改组政府，并且毫无疑问，债权人对于这些钱如何花费不会做过于细致的监督。”——进而得出结论，认为袁世凯“确是用了这笔借款来屠杀革命党人的。”
国民党当年是善后大借款的主要反对者，并发动了“二次革命”，所以一直以来视大借款为卖国。台湾师范大学教授王仲孚主编的《高中历史教科书》（康熙图书网路股份有限公司，2000年2月版）说：
“袁在未经国会同意之下，先向英、法、德、日、俄等五国借款二千五百万英镑，作为扩充军备之用，史称‘善后大借款’。”
简言之，对这笔借款的主要指责有二：1、非法向帝国主义借款且条件苛刻；2、目的是镇压革命党。
上述指责不能成立
以上两点指责，其实是站不住脚的。
就合同而言，考虑到当时的国际局势和中国的现实状况，其条件并不能算是苛刻。就用途而言，合同中已规定清楚，主要是清还外债、赔偿各国在革命中的损失、遣散军队，以及作为政府的行政费用。至于镇压“二次革命”的经费，袁世凯另有依仗。
1、善后大借款的合同规定，符合国际惯例
善后大借款总数2500万英镑（大约相当于20亿银元），利息率5%，利息从借款债券发售之日算起。还款期限为47年，前10年仅付利息，从第11年开始每年要还约24.6万英镑。本息共要赔偿约6789万英镑。
善后大借款在字面上的金额是2500万英镑，但借款债券在欧洲只能以九折上市，再扣除6%的佣金，给予中国的借款实际只有2100万英镑。因大借款到手金额只有名义上款额的84%，以至长久以来都被看做是袁世凯卖国的罪证之一。
事实上，借债有借债的规矩。如学者贺水金所言：
“中国政府在善后大借款中支付的费用，包括利息、折扣、汇费、经理费等项，这是借款作为经济行为必须遵循的经济法则，是必须支出的费用。此乃经济学常识，谈不上卖国，至于是否造成经济损失，则要看费用是否过高，且应从当时的国际金融市场状况来判断。”
中国政府签下善后大借款时，正是第一次世界大战爆发前夕，世界局势动荡，金融市场供应不足，而新生的中华民国在国际上又没有足够的信誉。在这种情况下，中国要想借到大笔资金，必须付出相对高一些的利率、折扣，以及能让债主满意的抵押。
即使如此，善后大借款5%的利率也算不上很高。同一时期，英国贷款给信誉较好政府的利率是5%，给信誉较差政府的利率达8%。与中国地位差不多的墨西哥，当时向法国借款2000万英镑，需要付出的利率是6%，折扣率为10%，偿还期40年。
所以，袁世凯主持的善 46 33819 46 15572 0 0 5308 0 0:00:06 0:00:02 0:00:04 5307后大借款符合国家金融市场的惯例，谈不上卖国。
2、借款几乎全部用于偿还债务和维持中央行政开支
国民党在宣传中，将善后大借款说成了袁世凯在为镇压革命所做的准备，很多人也确实相信了这种宣传。如1913年在国会当议员的吴景濂回忆：
“因为这项借款都是用于江西和南京的战事，充当军费及政治费的。袁世凯想讨平国民党，蓄意甚久，所以先借款预作准备。”
这是国民党籍议员激烈反对善后大借款的重要原因。
事实上，善后大借款合同中包括“借款审计”和“规定借款用途”两项，袁世凯无法自行支配借款。
合同上的规定后来都被一一落实，借款使用情况如下：
（1）用于中国政府业已到期清还各款（约590万英镑）；（2）用于各省现有借款全数（287万英镑）；（3）用于中国政府不久到期各款随时清还之用，连预备赔偿各国因革命所受损失一项亦算在内；（200万英镑）（4）用于遣散军队(130万英镑）；（5）用于现时行政各费（550万英镑）；（6）用于整顿盐政事务（200万英镑）。
各项相加，已经花去了至少1957万英镑。
1913年11月的《申报》推测大借款在合同外余款的使用，“移充南方军需者若干镑”“各省欠饷累累，藉充其用者若干镑”“各师军饷无着，籍以抵充者若干镑”。即便这种推测为真，以2100万减去1957万可知，袁世凯能从善后大借款中拿出“移充南方军需要者”，也至多不过100多万而已。袁世凯为打内战而签下大借款的说法，可谓不攻自破。
其中，借款用于整顿盐务一项，值得特别一提。当时，在盐务署内设立了稽核总所，由中国人任总办，西方人任总管。在各地产盐区设立稽核分所，由中国人为经理，西方人为协理。现代化的盐政管理体系由此逐步在中国建立起来。此举的深远影响，如芮恩施所言：
“虽说1913年发生了叛乱，政治局面很不安定，但是一般商业仍很活跃，海关和盐税的收入也超过以往任何一年。这两项税源已足够支付当时所订长期外债的利息，并加以清理；这两个外国人管理的机构，为中央政府获得了偿付这些债务的款项，并使其不致公开破产。”
至于袁世凯与南方国民党作战的军费，所依赖的乃是其他借款。1913年5月到9月，梁士诒署理财政总长期间，向奥地利借到总计350万英镑的外债，被用来订购钢材和军船。他还经手了一笔向日本川崎船厂购买弹药的订单，总额约33.4万日元。这几笔借款，都言明是“因江西事变拟添购军火各节”。（因“二次革命”是李烈钧在九江发起，故称为“江西事变”。）
无善后大借款，中华民国会破产
百年来，多数论者或强调袁世凯政府绕过国会非法签订大借款；或抨击袁世凯以盐税作抵押是卖国行径。但很少有人注意到大借款的背景：中央政府财政窘困，已处于破产的边缘，非借此款不可。
1、孙中山时代，“南京临时政府”国库中仅有十块大洋
孙中山为革命奔走数十年，深知财源的重要性。所以在武昌起义后，孙中山没有急于回国，而是转道欧洲，向英法寻求贷款。不过孙最后空手而归。1911年12月，孙抵达上海时，只好对记者们说：
“我空着两手回来，可是我带回来国人最需要的东西，就是革命精神。”
但仅凭“革命精神”无法解决现实问题。胡汉民在南京临时政府中给孙中山当过秘书，据他回忆：
“一日，安徽都督孙毓筠以专使来，言需饷奇急，求济于政府。先生即批给二十万。余奉令至财政部，则金库仅存十洋。总长因在沪，次长愈彷徨无策。”
自咸丰年间开始，关税掌握在外国人管理的总税务司手里，每年所得关税大部分用来偿还赔款和外债。辛亥革命后，革命党人曾试图恢复关税自主权，但以失败告终。革命前，一些地方的关税在偿付赔款或外债后，还能留有“关余”，补贴地方财政。南北对峙期间，正常的商业活动遭到破坏，各地关税数额显著下降，非止没有了关余，甚至连偿付外债也不够了。
借债成了维系政府运营的唯一选择。临时参议院成立时，黄兴在发表演讲时说，“兵事非有财力不可，既无税可收，则非借外债不可”。南京临时政府商谈的外债主要有四笔，成功的仅苏路借款一笔。招商局借款、汉冶萍借款均因在参议院内外遭到强烈反对而未果；华俄道胜银行借款先在临时参议院勉强通过，但也终被否决。
临时政府为巩固革命成果，急需款项支持。所谓事急从权，但刚刚成立的临时参议院急于彰显自身的存在感，致力于在法律条文上较真，阻挠政府借款。临时政府没有财力与北洋军继续作战，只得同北方妥协。没钱，维持不下去，是孙中山将大总统职位让给袁世凯的极重要的因素。
2、袁世凯时代，上缴中央的税款仅及前清的十分之一
自晚清鸦片战争以来，清政府不断对外支付赔款、举借外债，到了清朝末年，每年财政赤字达到2000万~7000万两白银。1912年3月，熊希龄出任财政总长，他清点国库，“南京库储仅余三万，北京倍之，不及六万。”
辛亥革命后，各省督军拥兵自重，私自截留地方税收。1913年10月，副总统黎元洪在《政府公报》中说：
“各省在前清时协解中央款项年有定额，迨国体改革，解款顿停，虽经本部屡次电催而协解之金终属寥寥无几，总计由民国元年迄今所收齐豫湘粤等省之解款不过260万余元，车薪杯水，无补于艰。”
美国驻华公使芮恩施说，当时的民国政府，其财政状况已远不如晚清：
“中央政府收到各省上缴来的税款总数，估计没有超过1912年前清政府预算的十分之一。”
地税可望而不可即，袁世凯所能掌握的只有关税、盐税和厘金（货物税）。关税是偿还外国赔款或债务的抵押金，而盐税、厘金管理无序，能为政府提供的直接收入相当之少。如《东方杂志》刊文披露：
“民元之财政混乱，至今未有准确凭据，9~12月预算，中央政府总收入2719万余元，总支出7009万余元，入敷之数实有4289万元之巨。”
财政专家杨汝梅说：
“民国元二两年，中央绝无收入，当此破坏时代，一切维持费较之平时自增数倍，中央绝无收入，何能维持，彼时维持之道，全持外债。”
3、不借款，中华民国只能散伙
1913年的大借款被称为“善后大借款”。顾名思义，这笔钱的用途，就是要给辛亥革命善后。需要善后的内容包括：
“一、整顿北京的统治机构，加强政治、军事等各方面的统治力量；二、结束南京临时政府，首先是遣散南方的军队；三、偿还积欠的外债和赔款；四、履行对逊清皇室的优待条件。”
第一点是民国政府必需的行政费用，主要是支付政府工作人员的工资。
第二点针对的是武昌起义后，革命党人先后招募的20余万民军。袁世凯就任临时大总统，任命黄兴为南京留后，负责裁撤民军。当时南京留守府所属民军每月需要的饷银就在500万元以上。政府无力承担这笔开支，拿不到饷银的民军曾于1912年4月在南京制造了一场大兵变。民国政府要把这些人打发回乡，必须拿出一大笔钱作为遣散费。
第三点是民国政府预算中最大的一笔开支。南京临时政府成立时即宣布：“清政府所借之外债，及所承认之赔款，民国亦承认偿还之责，不变更其条件。”据许毅等学者统计，晚清外债大约有208笔，债务总额为库平银13亿两。到1905年时，清政府每年应付本息已占到岁出的31％。以《辛丑条约》为例，清政府每年需筹还赔款2200余万两，民国政府也要如数偿还。当时新生的中华民国还没有获得欧美各国的承认，如期偿还债务，有助于加速中国与列强建交。
与上述庞大的债务数量相比，第四点，也就是民国政府承诺给清室的400万元优待款，就显得不值一提了。
陈志让在其《袁世凯传》中评论善后大借款时说道：“其主要目的是挽救袁世凯政府免于全面的崩溃。”所谓“袁世凯政府”，在当时亦即民国政府。
参考资料
芮恩施《一个美国外交官使华记》、《胡汉民自传》、吴长冀编《八十三天皇帝梦》、陈志让《袁世凯传》、贺水金《重评善后大借款》、王苗薇《民初财政部研究：1912—1916》、马陵和《民初国会和外债问题》、杨涛《交通系与民初经济政策研究：1912—1916》、王善中《民国初年的财政与外债评述》等。
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