【CSIS】拐点：2021年美国预算案中“导弹防御打击”重大调整
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特朗普政府于2020年2月10日公布了2021年预算请求。在导弹防御和相关计划方面，它做出了一些重大计划性改变。鉴于2019年导弹防御审查（MDR）和2020年预算提交均未实质性改变先前的计划，2021年的预算开始打破一些纲领性计划，成为了拐点。这些变化是否代表一条连贯和可持续的道路，是否将能够更好地支持导弹防御计划，使之适应大国国防战略的要求，仍有待观察。
文章仅供参考，观点不代表本机构立场。
拐点：2021年美国预算案中导弹防御计划重大调整
作者：学术plus评论员 临风
2021年度国防预算要求的一个特点是，它突出了为“导弹防御和打击”计划拨款203亿美元。这一类别不仅包括导弹防御局（MDA）和空间数据发展局（SDA）、国防高级研究计划局（DARPA）以及一些军事部门的传统导弹防御工作，还包括历史上与战略预警有关的活动，以及在导弹发射前击败导弹的计划，特别是通过高超音速打击。尽管这些计划远未实现，但它反映了美国采取更全面和综合的办法对付各种导弹威胁的愿望。
最实质性的改变涉及地面中段防御（GMD）的重新定位。其中包括取消重新设计的杀伤车（RKV），开始研制下一代拦截机（NGI），以及无限期推迟两部国土防御雷达。NGI代表着一种试图发展更强大的本土弹道导弹防御能力的努力。国会和行政部门都对NGI的初步计划表示怀疑，特别是最初计划的2030年交付日期。国会已经推动了替代性的临时解决方案，包括升级目前部署的杀伤车辆。导弹防御局提议发展宙斯盾和终端高空区域防御（THAAD）系统，以支持分层国土防御，这一现象与MDR关于“跨区域”导弹防御的表述相呼应。（图1）
图1 THAAD、GMD和Aegis预算，2016-2025年
NGI的首次亮相伴随着巨大的资源转移。尽管美国国防部负责研究和工程的副部长迈克尔格里芬博士（Michael Griffin）和其他人过去曾呼吁MDA要加强其对先进技术的尝试，但2021年的预算似乎将MDA推向了相反的方向。预算减少了高超音速防御的经费，并将MDA的定向能计划全部取消。尽管国会通过了明确的立法和拨款，要求导弹防御局开发天基导弹跟踪层的传感器有效载荷，但预算再次试图将其开发工作从导弹防御局转移到空间数据发展局。考虑到SDA的新特性及其不确定的未来，将传感器有效载荷从一个以导弹防御为中心的组织转移到一个任务范围更广的组织可能会危及其根本任务。如果拟议的2021年预算变动保持不变，他们将加速推动MDA减少先进技术研发，而转向过多的采购。这种转变将对较大的导弹防御企业产生长期的负面影响。预算的另一个特点是，随着陆军和海军的投资从研发转向采购和部署，各军种自己的防空和导弹防御计划日趋成熟。
这些变化和其他变化代表着导弹防御事业的一个转折点，其特点是政策、态势、计划和体制的不确定性与过去十年的任何时候一样多。
导弹防御与打击
2021年提交的预算包括203亿美元，用于所谓的“导弹防御与打击”活动。这个数字包括由导弹防御局和军事部门资助的传统导弹防御计划，但也包括与战略导弹预警有关的计划，以及在发射前应对导弹威胁的某些计划，包括高超音速打击和网络攻击（图2）。这一数字起初似乎是对2020年国防部导弹防御和打击所需136亿美元的显著推动，但这更是因为报告的统计方法发生了变化。使用这一新的会计方法，2021年的申请实际上比2020年的215亿美元（当年的美元）下降了5.6%。
图2 2021年预算中导弹防御与打击
导弹防御局
导弹防御系统最重要的部分仍然在导弹防御局。MDA在2021年的最高预算是92亿美元，比2020年的107亿美元减少了14%，但与去年预算中2021年的预测非常接近（图3）。虽然未来几年国防计划（FYDP）对MDA的预测连续两年下降，但2024年和2025年分别上升到92亿美元和96亿美元（表1）。
图3 2011-2025年MDA预算和FYDP趋势
表1 2011-2025年MDA 专项拨款(in billions)
MDA的FYDP也反映了对采购的重视。随着NGI开发的激增，MDA预计总体采购支出将从2021年的15亿美元降至2022年和2023年的12亿美元左右。2024年和2025年，MDA采购额每年反弹至约22亿美元，与2021年的水平相比增长了49%，这一水平推动了今年的增长（图4）。现有系统的采购是国防部2021年的三大无资金优先事项：更多的SM-3 IIA导弹、第八个THAAD电池和THAAD车辆。预计的SM-3 IIA采购是国防部2024年和2025年增长的主要驱动力。随着过去几年RDT&E资金的增加，预计在大多数FYDP中，MDA研发的实际价值将下降。这一趋势反映了美国预计整个FYDP的RDT&E资金将下降13%。
图4 MDA 预算类别, 2016-2025
洗牌
导弹防御局最大的计划动向与拟议的国土弹道导弹防御计划重组有关，RKV开发和陆基拦截器（GBI）采购被重新定向到NGI（图5）。2021年的预算也取消了用于夏威夷和其他太平洋地区的两个国土防御雷达计划。
图5 GMD相关计划组成, 2020-2025
NGI的初步研究和开发是2021年预算中最大的影响力运动，该预算在五年内投入48亿美元。在未来五年内，采购和部署20个拦截器至少需要同样多的资金。在几份NGI征求建议书（RFP）文件草稿分发给业界之后，预计很快就会有一份最终的RFP。副秘书长格里芬似乎也有意在2023年项目到期时重组整个GMD计划的合同基础。2019年年中发布了一份信息请求（RFI）来收集此类重组的想法，另一份RFI可能很快就会发布。
未来五年，NGI预计将消耗MDA约14%的RDT&E账户。计划中的RKV从开发到采购的过渡也没有了。尽管2020年预算曾提议在2020年至2024年期间花费15亿美元来采购20个额外的GBI，但目前在FYDP中基本上不存在GMD采购，除了过去几年的4500万美元（图6）。
图6 RKV相关项目的重新调整，2020年和2021年总统预算要求
取消RKV的决定实际上终止了在格力堡部署20个额外GBI的计划，这是特朗普政府为数不多的新的具体计划之一。尽管如此，导弹防御局仍将在导弹阵地4完成20个额外的发射井的建设，它为地面系统作战和维护创造了灵活性，并支持20个 NGI的后续部署。
NGI推出的成本、时间表和方式引发了人们对其可持续性的强烈反对和怀疑。据报道，2月11日召开的联合需求监督委员会（JROC）会议拒绝批准对NGI的要求，显示出对该计划以这个速度交付的能力的担忧。在2020年拨款过程中，国会两党也表达了类似的担忧，最终约4.5亿美元用于近期的GBI改进和当今杀伤性车辆的寿命延长。NGI和临时解决方案的未来道路仍不清楚。据报道，3月10日的联合需求审查委员会会议批准了一些修改后的要求，这些要求为早期部署提供了可能性。如果NGI交付成功，GMD采购最快可能在2026年开始。MDA的目标是在2027-2028年的时间框架内完成第一轮NGI，但这将是一个挑战。
AEGIS和THAAD
为了避免NGI的长期计划，2021年的预算提议发展区域导弹防御拦截系统以支持国土防御。该要求将调整两个区域导弹防御系统，即将SM-3IIA和THAAD作为一个分层防御的基础，以保卫祖国，直到NGI准备部署。按照国会先前的指示，导弹防御局将在今年春天晚些时候对洲际弹道导弹目标进行SM-3 IIA测试。MDA提交的预算包括将SM-3IIA和THAAD拦截器结合起来作为国土防御的基础（图7）。然而，关于这种部署的决定可能在几年内不会作出。然而，国际导弹防御系统（IIA）导弹的大批量采购不仅反映了其作为国土基础的潜力，也反映了其在宙斯盾驱逐舰上和两个欧洲宙斯盾登陆点上的计划部署。
MDA在2021年提交的预算中包括3920万美元，用于评估国土防御宙斯盾作战系统（ACS）的升级。如果以宙斯盾为基础的底层继续进行，它可以配置在部署于海岸外的船只周围，或改进的宙斯盾登陆点。计划在国土导弹防御任务中使用更多的宙斯盾弹道导弹防御舰，可能会与海军产生紧张关系，海军已经表示担心弹道导弹防御行动对舰队造成的压力。在美国建立一个宙斯盾登陆基地具有多任务防空和导弹防御能力的优势，但可能会迫使其在其他方面进行权衡。国防部官员还注意到，目前正在考虑在关岛部署“宙斯盾”登陆系统，该系统目前部署了一个萨德炮兵连。
图7 Aegis BMD计划组成部分，2016-2025年
MDA还提出了1.39亿美元的新开发计划，以修改用于国土防御任务的THAAD系统。对THAAD的这些改进还包括过去的增程拦截器概念，但导弹防御局局长Jon Hill副上将表示，导弹防御局将评估其他选择，如改进的导引头或改道增强。Hill强调了大气层内拦截在剥离某些反制措施方面的优势，指出将THAAD和SM-3分层在一起的好处。
图8 THAAD 计划组成, 2016-2025
今年的另一个重大变化是无限期推迟了对夏威夷和太平洋其他地区国土防御雷达的拨款。来自当地选区的反对意见已经推迟了原定用于瓦胡岛的夏威夷雷达，并促使人们考虑将其重新部署到考艾岛。这两个雷达的延迟再次引起人们对太平洋的中段跟踪缺口的怀疑。尽管夏威夷雷达的资金据报被转用于其他传感器，以支持分层国土防御，但太平洋雷达的成本节约似乎被转用于导弹防御组合之外的“其他国防部优先事项”。中期差距的近期解决方案包括延长海上X波段雷达。然而，夏威夷的防御可能需要一些额外的传感器，这可能意味着THAAD电池的返回或太平洋导弹靶场设施的运行激活，作为一种带有SPY-1或TPY-2雷达的宙斯盾登陆。然而，夏威夷的防御可能需要一些额外的传感器，这可能意味着将一个萨德电池或太平洋导弹靶场设施作为宙斯盾形式，其SPY-1或TPY-2雷达的运作激活。另一个选择可能是调整船只的旋转，以使用宙斯盾船只保卫岛屿。MDA计划在2020年部署其远程识别雷达（LRDR），2022年开始全面运行，这将提高总体覆盖率，但不会缩小夏威夷防御的差距。国防部长指导的INDOPACOM总体传感器体系结构研究应分析这些以及空基替代方案。
太空传感器在哪里？
2021年的预算更新了有关发展导弹防御先进技术的更广泛的体制问题。空间传感器层感觉最为明显。2020年的预算试图将传感器的开发从MDA转移到SDA，但国会却回击，坚持在2020年的国防授权法案（NDAA）中，MDA将被授予开发高超音速和弹道跟踪空间传感器（HBTSS）的领导权。尽管HBTSS在特朗普政府的2020年预算提案中获得的资金微不足道，但国会在2020年拨款法案中为HBTSS提供了1.08亿美元的资金，这是MDA无资金需求中确定的全部金额。
尽管有这个明确的要求，在2021年预算中，MDA依然没有收到HBTSS的资金。相反，格里芬副部长选择将传感器开发转移到SDA。众议院军事委员会战略部队小组委员会的初步听证会表明两党对这一举措感到担忧。小组委员会主席吉姆·库珀（Jim Cooper，D-TN）在开幕词中说：“空间传感器层资金不足，尽管有国会的指示，但还是交给了新生的空间发展局。”。“我喜欢格里芬，但他应该在作出决定前回到我们身边和我们谈谈，”迈克·罗杰斯说。
虽然SDA的预算论证文件缺乏HBTSS的详细信息，但研究、工程和空间技术开发项目组成范围表明，该项目可能有一个比较好的资金状况（图9）。然而，除了对SDA作为一个机构的未来提出更广泛的问题外，目前尚不清楚SDA是否计划以相关速度进行高超音速和弹道导弹跟踪。根据国防部2021年预算概览，国防部计划投资9960万美元用于天基导弹跟踪，比2020年拨款减少约10%。直到2023年才计划进行某种形式的演示。Hill副上将证实，MDA将与SDA在HBTSS上密切合作，资金将提供给MDA执行。
图9 2016-2025年全防御导弹防御空间计划
虽然SDA的总体资金状况似乎令人鼓舞，但有理由怀疑将SDA用于传感器开发是否明智。SDA成立于2019年3月，作为一个收购和开发机构仍处于起步阶段。另一个不确定的来源是SDA计划在2022年移交给太空部队，这可能会影响其在国防组织中迅速获取能力。即使在今天，SDA的大部分快速收购仍依赖于中间层收购（MTA）机构，而最近的政策指导可能会放缓这一机制。导弹防御局已证明其有能力利用其更灵活的获取权限来开发、部署和操作卫星，包括空间跟踪和监视系统（STSS）演示和商业托管的天基杀伤评估（SKA）有效载荷。
天基传感器的另一个令人关注的趋势是，该计划可能失去其多任务需求。SDA和新生的太空部队都有广泛的任务，不会像MDA那样以导弹防御为中心。国防部预算概述似乎反映了对转移重型战车有可能会削弱其导弹防御任务的疑虑，该预算概述指的是国防部“开发和演示高超音速跟踪层”的努力。从HBTSS取出“B”并降低空间传感器层的等级，可能是丢了西瓜拣芝麻。最终可能需要更多的时间和投资在第二个天基或陆基传感器架构上来应对弹道威胁。
高超声速防御能力及技术
追踪高超声音速导弹的能力即使在进行战略预警时也将很有用，但拦截它们还需要拦截器和指挥控制系统。2020年MDA无资金需求（UFR）清单包括用于高超声速防御的约7.2亿美元，这表明尽管该计划对资金的需求很大，但到目前为止还没有兑现。国会在2020年拨款中增加了一部分，使MDA的高超音速防御拨款总额接近4亿美元，另外还有4000万美元用于先进技术开发。MDA的2021年UFR清单包括用于高超音速防御的2.24亿美元，主要用于区域滑翔阶段武器系统（图10）。如果在2021年拨款未获资助的优先项目，其资金状况将与2020年相当。
图10 超音速国防预算，2018-2025年
高超声音速防御不是唯一前景令人失望的先进技术项目。2021年的预算还取消了MDA的“定向能演示”项目，有效地结束了其对推进阶段导弹防御的投资。如果该局其他地方的定向能研究获得有希望的应用，可以恢复导弹防御局的工作，以开发特定任务的能力。另一个计划可能会挤出预算并进入未获资助的优先事项清单，这是国土巡航导弹防御系统的指示和警告。为了支持这项任务，UFR清单确定了3,920万美元，用于将现有传感器集成到C2BMC系统。
不断增长的AMD
在过去的几年里，空军和导弹防御在几个军种中重新受到关注，尤其是对于那些没有达到美国国防部传统重点的低层空中威胁。服务项目的处理重点是现代化，即采购和RDT&E。这些领域的综合服务支出从2020年的77亿美元增长到93亿美元，增长了20%。尤其是陆军和海军的预算，反映了从最近的RDT&E投资到FYDP期间增加采购的转变。
陆军项目
自从美国陆军宣布防空和导弹防御为其六大现代化重点之一以来，其预算一直在稳步增长。2021年，陆军投入33亿美元用于防空和导弹防御现代化，比2020年的29亿美元增加了16%。尽管FYDP预计这些投资将持平，但防空和导弹防御开支从未低于30亿美元。
多年来，爱国者一直是陆军防空和导弹防御采购的主要推动者。美国陆军计划在2021年斥资8.47亿美元购买导弹分段增强（MSE）拦截器和其他元件升级，预计2023年这一数字将增至16亿美元（图11）。然而，在下一个FYDP中，陆军采购开始多样化。随着RDT&E项目的减少以及机动近程防空（M-SHORAD）和综合防空和导弹防御作战指挥系统（IBCS）等项目采购的增加，最近的研发投资似乎正在获得回报。多样化和层次化的防空能力对于来自大国的复杂和综合攻击具有新的重要性。值得注意的是，陆军2021年的爱国者预算中有1.77亿美元属于海外应急行动（OCO）账户，M-SHORAD也有1.58亿美元。
图11 陆军 AMD 采购占比 2016-2025
考虑到间接火力防护能力（IFPC）计划的延迟，陆军继续计划购买两个防空火箭作为临时解决方案。IFPC的目的是防御固定和半固定目标，使其免受巡航导弹和其他空中攻击。预算预测反映了IFPC目前的不确定性。在2019年花费约2亿美元支持初步能力后，IFPC采购在2020年降至约900万美元，反映出对该项目的重新评估和重新定位。2021年IFPC的需求反弹至1.06亿美元，但这一数字仅为2020年预算的一半。
美国陆军在防空和导弹防御方面的首要任务仍然是IBCS，这是一个将不同的传感器和拦截器连接成单一火控网络的系统。陆军2021年2.02亿美元的请求将用于将两个爱国者营转变为IBCS系统，作为低速率初期生产的一部分。从2020年开始，IBCS采购预计将在未来几年增加，计划在2022年初步具备作战能力。IBCS推动了陆军防空和导弹防御系统的总体RDT&E下降，从2020年的14亿美元高点下降到2025年的8.46亿美元（图12）。最近被授予低层空中和导弹防御传感器（LTAMDS）雷达将是未来几年最大的RDT&E元件。由于计划在2022年具备初步运作能力，其部分资金也可能很快转入采购账户。
图12 陆军 AMD RDT&E占比 , 2016-2025
IFPC的估计也显示了类似的方法：RDT&E资金在2020年至2022年间短期激增，随后在2023年至2025年间急剧下降。美国陆军继续评估RDT&E是否会为巡航导弹防御追击美国工业发射和拦截系统，或者是否会使用“铁穹”发射和拦截系统。陆军计划在2023年实现IFPC有限的作战能力，在2025年过渡到新系统的采购。在FYDP即将结束时，RDT&E将大幅扩张，支持陆军计划部署后续版本的系统，以取代现有的临时解决方案。根据陆军的证明文件，这笔资金将用于开发一套短程防空方案，包括定向能系统、新的动能拦截器和使其更具远征能力。
海军项目
美国海军在提交的2021年预算中继续进行稳定的防空和导弹防御投资。由于其舰载系统的采购与其造船预算紧密耦合，跟踪海军采购的防空和导弹防御专用资产很困难。宙斯盾武器系统（AWS）和协同作战能力（CEC）等组件不独立列出FYDP数据。至于阿利伯克驱逐舰，海军主要的空中和导弹防御平台，2021年FYDP项目进行削减。这些计划可能会根据2020年初的海军部队结构评估而改变。
海军拦截器采购在2021年的预算申请中有显著增长。海军估计增加了对各种拦截导弹的资助，包括标准导弹-6（SM-6）、对旧的标准导弹-2（SM-2）导弹的改进、改进的海雀导弹（ESM）和海军陆战队陆基防空（GBAD）计划的拦截导弹（图13）。从2021年到2025年，海军和海军陆战队对这四个拦截器的采购额将从8.41亿美元增长到19亿美元，增长123%。这一趋势反映了海军采购反舰导弹的增加。
图13 2016-2025年海军和海军陆战队截击机采购组成
海军还估计其防空和导弹防御的RDT&E将超过FYDP。这种下降很大程度上是由于RDT&E降低和SM-6的采购增加（图14）。在2023年，海军计划测试其第一个SM-6 Block IB，一个新的全21英寸的扩展范围版本。
图14 海军和海军陆战队AMD RDT&E组成，2016-2025
空军和太空部队
在五角大楼对导弹防御打击的解释中，空军和太空部队主要通过与导弹发射探测和战略预警相关的项目来进行导弹防御，这与需要跟踪和识别的导弹防御特定任务有所不同。这里统计的许多项目已经转移到新建立的太空部队，包括下一代高空持续红外（OPIR）系统和传统预警雷达（EWRs）。事实上，超过80%的太空部队在导弹防御方面的预计投资都与下一代OPIR跟踪系统有关。美国空军计划在2021年为下一代OPIR计划投资23亿美元，以加速部署计划取代天基红外系统（SBIRS High）星座的新型卫星。太空部队还负责维护阿拉斯加的EWRs和COBRA DANE雷达，因为这些雷达也有助于空间态势感知。随着更新的OPIR和其他卫星上线，太空部队有可能融合和整合他们的信息，为导弹防御火力控制提供作战支持。然而，另一个变化出现了，在推进阶段的导弹防御领域，美国空军预算文件不再像2020年那样提及导弹防御。
高超声速打击
导弹防御打击的资金的另一类是打击方面，它主要包括在发射前和发射后可能整合成整体姿态的快速打击行动方案。据报道，在2021年的预算请求中，导弹打击活动据说包括32亿美元。尽管如此，此请求的某些组成很难逐项列出，因为它们包括网络攻击或其他难以在更广泛的项目中隔离的能力。本文的分析重点是高超音速打击单元。
如表所示，2021年的预算继续保持着高超音速武器预算近25亿美元的显著增长（图34-15）。2021年的要求也延续了随着技术成熟，将高超音速武器投资从国防账户转移到军事服务的趋势。2020年，国会拨款1亿美元，通过设立一个联合高超音速过渡办公室来促进这一进程，尽管2021年提交的报告没有继续资助这一计划。
图15 国防部高超声速武器 RDT&E, 2016-2025
其中一个值得注意的决定是，美国空军决定取消高超音速常规打击武器（HCSW），但继续研究空射快速反应武器（ARRW）高超音速导弹，该导弹于2019年6月首次试射，目标部署日期为2022年。尽管在技术上取得了重大进展，而且HCSW的部署日期也提前了，但空军对ARRW的选择还是与机身的尺寸以及容量等有关，可能需要至少两倍的ARRW装载到给定的平台上。
在FYDP中，最大的资金来源是陆军的远程高超音速武器（LRHW）和海军的常规快速打击（CPS），它们共用一个滑翔体。美国陆军计划在2023年部署第一批实验性的低辐射重武器，海军随后将2028年的目标定为其CPS导弹在弗吉尼亚级攻击潜艇上的初始作战能力。
除了高超音速打击外，陆军和海军继续研发短程攻击导弹，这些导弹拥有导弹打击的应用。在削减预算后，陆军在2021年提交的预算中取消了移动中程导弹。这使得LRHW成为其主要的远程打击平台，除了战略加农炮和短程精确打击导弹（PrSM）。海军陆战队首次采购了48枚战斧导弹，据推测是用于陆基。
过渡时期
在推出2021年预算时，五角大楼的许多声明强调，国防部打算“不可逆转地实施国防战略”。在国防部的防空和导弹防御以及高超音速打击的需求信号中，这一特征可能是准确的。但它的一些标志性投资（尤其是对国土导弹防御系统的投资）引发的问题表明，2021年的预算请求反映了一个更具不确定性而非不可逆转性的时刻。这种不确定性在先进技术领域尤其明显，其中大部分已经从MDA中移除。虽然NGI获得了可观的资金，但目前人们对高超音速防御、本土巡航导弹防御、定向能、空间传感器层以及大型导弹防御企业的未来仍存有相当大的疑问。
（全文完）
临风，学术plus高级评论员，专注研究国家安全与战略情报研究
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