美国会因疫情削减国防开支吗？艰难的抉择？
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2021年1月14日，CSBA发布报告《美国的战略选择：COVID-19后世界的国防支出》。报告总结了2020年10月举行的两次战略选择演习的结果，两党高级国防和预算专家与政策制定者使用CSBA的“战略选择工具”（一种交互式的决策模型），提出了在10年内对美国国防战略和军事力量进行财政限制调整的建议。
报告还评估了两种预算方案：国防开支每年实际增长3％；立即削减10％。演习发现，削减10％的方案将对防御策略和能力造成毁灭性的后果。因此专家表示：即使财政赤字增加和疫情造成的经济斗争给国防预算带来下行压力，仍不应削减国防开支，牺牲军事力量与抵御威胁的能力。
文章仅供参考，观点不代表本机构立场。
作者：Thomas G. Mahnken, Jack Bianchi, Regan Copple, Madison Creery, Jan van Tol, Josh Chang
编译：学术plus高级评论员 临风
发布时间：2021年1月14日
来源：CSBA
根据战略调整预算
2020年10月，战略和预算评估中心（CSBA）和罗纳德·里根研究所（RRI）召集两党的主要国防政策和预算专家进行了两次会议，评估了未来十年美国国防战略和军事力量在财政上受限调整所产生的影响。并以2018年国防战略为起点，制定2022年国防战略（NDS）的概念参数，并在给定预算限制范围内相应调整部队结构和现代化。会议中，专家们主要围绕以下三个问题进行展开：
• 主要战略目标是什么？
• 未来联合部队最重要的任务和属性是什么？
• 如何做出资源权衡（近期和长期），以及可能在何时何地接受何种风险？
在独立回答上述问题后，每个团队使用CSBA的战略选择工具（SCT）实施2022财年至2031财年期间美国国防支出的调整。CSBA的SCT是一个交互式决策工具，允许参与者在给定的预算限制下，在十年内调整美国现代化项目和部队结构。
各专家团队被要求在两种不同的预算方案下使用SCT来调整美国的国防开支：1）立即削减国防开支10%，然后每年增加通货膨胀；2）每年增加3%的国防开支（图1）。
图1：参与者面临两种预算方案
以下见解代表了与会者在美国战略、作战要求和国防投资方面的共识和分歧。SCT简化了战略层面演习的复杂国防预算流程，但团队努力应对的困难和权衡是现实的，由此产生的见解对国会、国防部和白宫的决策者具有指导意义。
在大幅削减预算的情况下应对战略选择
在国防预算削减10%的情况下，与预测的2021年总统国防预算相比，要求团队在第一步(2022财年-2026财年)削减4440亿美元，在第二步(2027财年-2031财年)削减2090亿美元。这一预算目标迫使参与者做出大胆的政治和战略假设。例如，团队必须对人员、部队结构和现代化进行大规模削减，而这在以前被证明是在政治上无法接受的。此外，这些削减过后留下的国防力量将无法执行当前的国防战略。它缺乏应对美国预期面临的一系列军事突发事件的能力，而且太脆弱，无法应对不可预见的变化。
图2：按类别划分的团队再平衡，预算削减10%的场景
上面按类别显示了四个团队各自做出的投资和撤资选择。撤资主要集中在：空中、地面、海上和人员类别。虽然地面类别的削减似乎相对较小，但相关的地面人员被削减节省了大量经费。
投资和撤资的优先领域
专家团队首先确定他们的最高战略优先事项，进而确定需要保留或增加的能力，以执行其防御战略。四个团队的选择如图2所示。大多数团队保留了以下优先领域：
①核现代化：几乎所有团队都选择保留核三位一体的所有元素(轰炸机、潜艇和陆基洲际弹道导弹)。没有一个团队减少了这些内容。
②攻击潜艇：所有团队选择维持或增加攻击潜艇舰队的规模。与会者专家认为，面对日益强大的反介入/区域拒绝(A2/AD)网络，这些平台对于不断向前发展至关重要。
③可消耗资产：所有团队都强调无人值守资产，包括可消耗系统。并认为应采购足够数量的无人海上和空中平台，以便与有能力的对手展开持久的冲突，包括在消耗增加时迅速部署平台的能力。
④远程火力：团队最大化了联合部队从陆地、空中和海上精确远程火力的能力。随着美国退出《中程核力量条约》，各专家团队认为应该开发常规地面发射弹道导弹和巡航导弹，此外还提出采购远程反舰导弹。
为了获得上述优先事项所需的资源，团队进行了几次艰难的抵消性削减，包括：战术战斗机(TACAIR)、航空母舰、地面部队单元和人员。撤资领域具体来看：
大幅削减预算的影响
这次推演的一个重要结论是：预算削减10%将危及国防部维持一支既能打赢一场战争又能威慑另一场战争的部队的能力。例如，削减军队结构的决定可能会导致美国强调一个大国的竞争对手，但冲突的结果高度不确定。而所有团队都选择接受欧洲最大的风险，同时保持或扩大在太平洋的前沿阵地。与会者认为，虽然大幅削减后的部队能够进行短期、高强度的行动，但可能不足以应对持久的冲突。此外，如果美国卷入某一特定地区的长期冲突，其他地方的机会主义对手可能会趁虚而入。
平衡部队规模与现代化的需要是一个长期关注的问题。尽管团队倾向于在短期内减少部队结构以保持现代化，但预算削减的幅度迫使各团队减少现代化项目的资金，即使大幅削减部队结构。而在不对现代化投资进行制衡的情况下，对TACAIR、大型水面作战飞机和陆军地面部队的撤资也可能导致盟友和合作伙伴怀疑美国的能力或对抗强大竞争对手的决心。常规部队结构的削减还会抑制联合部队赢得未来战争的能力，从而增加美国对核威慑的依赖，限制美国管理危机的灵活性。
上述对部队结构、现代化和人员的削减带来了一些近期和长期的影响，包括对后备力量的依赖增加和行动节奏的减缓。专家团队都将联合部队的现役部队平均削减了17%，并将预备役人员平均削减了25%。现役部队的减少，剩余的后备和警卫部队很可能承受巨大压力，无法满足特派团的需求。削减现役部队将迫使其在短期内更加依赖后备力量，对后备部队和警卫部队的更多依赖可能导致整体动员时间变慢，因为后备部队需要大量训练才能为潜在冲突做好战斗准备。
美国国防工业基地（DIB）作为国家安全的创新基地，对美国战略成功至关重要。为实施预算下调，各团队选择短期接受风险，大幅减少计划买入，希望联合部队通过回购剥离平台，在中期内能够恢复。但是突然的裁员和停工会使工业基地收缩，其他行业的人才也将流失。削减这一规模将削弱DIB在与近邻的长期冲突中重组联合部队的能力。最后，大幅削减采购将导致大量具有政治挑战性的失业。
探索预算持续适度增长下的战略选择
除了预算削减方案之外，专家团队还考虑了2022财年至2031财年期间国防开支每年增长3%的方案及其影响。这一增长反映了前国防部长马蒂斯、前参谋长联席会议主席邓福德和国会授权的国防战略委员会成员的想法，这是他们认为的要为现有国防战略提供充分资金所需的资源水平。与严重的预算削减情况相反，团队能够在保持部队结构的同时追求现代化。所有团队的优先投资领域包括空中和海上平台(图3)。几个专家团队还强调了在研发、弹药以及空间、网络和通信能力方面的额外投资。
图3：按类别划分的团队再平衡，3%的年度预算增长情景
新一届总统政府和新一届国会可能会在2021年初开始重新评估美国的国防战略，并为其提供所需的资金资源。这次演习的结果描绘了美国国防开支及其未来十年战略后果的两种截然不同的图景。
在一种情况下，美国大幅缩减了军队规模，缩减了现代化建设，形成了一支充其量只能打赢一场战争的联合部队。另一方面，军方能够保持现有的能力，并朝着未来现代化的方向取得进展。因此，政策制定者必须仔细权衡国防支出的下行压力。近期大幅削减支出可能会削弱联合部队实施美国国防战略、维护美国利益以及维护美国及其盟友自1945年以来享有的稳定地缘政治力量平衡的能力。
（全文完）
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