联合国报告：城市，仍是可持续发展的核心 | 社会科学报

近日，联合国人居署发布《2020年世界城市报告》，指出城市是从新冠危机中恢复和全球经济复苏的关键。病毒不会逆转城市化进程，集聚到城镇以追求理想抱负和美好生活的原初动力将持续不息。可持续发展的城市治理不仅可以创造社会、经济、环境等价值，还可以帮助城市从新冠肺炎的破坏性影响中恢复过来，甚至还会改善所有居民的生活质量，解决贫困、不平等、失业、气候变化和其他迫切的全球挑战。城市化依然是全球发展政策中必不可缺的部分。

原文 ：联合国人居署发布《2020年世界城市报告》——发现城市可持续发展的价值

编译 | 本报记者   朱唐

图片 | 网络

公共健康应成为城市治理的关键

2020年标志着全球可持续发展的重要转折点。一方面，世界进入可持续发展目标“行动十年”时期，国家和地方政府、私营部门和民间社会必须加快努力，实现可持续发展目标（SDGs）的承诺；另一方面，全人类同时面临着新冠肺炎疫情大流行威胁，这是一个世纪以来最严重的公共卫生危机。

根据联合国估计，今年将有7100万人重新陷入极端贫困，这是1998年以来全球贫困率的首次上升，有大约16亿非正规工人（占全球劳动力的一半）的工资受到影响。由于90%以上的确诊病例来自城市地区，城市仍然是疫情的中心。在我们快速城市化和全球化的世界上，病毒几乎已经蔓延到全球的每一个角落；首先是在全球互联的城市中蔓延，然后是通过社区传播从城市蔓延到农村。随着世界陷入严重衰退，占全球GDP超过80％的城市地区将受到多种影响。

由于疫情首先在人口密集的城市暴发，许多人认为疾病的传播与城市人口密度相关，但我们发现，相反的，在人口密度较高的大城市采取的疫情应对举措相对更为有效。比如，首尔、新加坡、东京等人口密集地区相对成功的防疫还是令人鼓舞的；相反的，非正式定居点更容易出现人满为患和卫生设施不足的情况，加剧疫情风险。因此，我们可以得出，影响新型冠状病毒传播的主要因素是人口拥挤，而非人口密度。在一片暗淡之中，城市地区仍然给人一线希望，因为城市和前沿机构在扭转疫情严峻形势方面发挥着关键作用。《2020年世界城市报告》主张，城市仍然是可持续发展轨道的核心。

疫情进一步凸显了地方政府和社区对复苏进程而言是多么有效而必不可少。疫情并不意味着城市化的终结，反而为城市治理提供了新的思路——公共健康应成为城市规划和治理的新指导原则。同时，新冠肺炎疫情大流行也凸显了城市规划和管理中存在的问题和不平等。从公共交通不足到住房条件拥挤、非正式居民点卫生设施不足等。公共卫生措施的需要，如保持社交距离和勤洗手，凸显了消除城市贫困、改善住房条件和基础设施的紧迫性，而疫情的影响很可能进一步增加一些地区的脆弱性。

例如，在拉丁美洲和加勒比地区，每10个人中就有8个人居住在城市中，他们将首当其冲收到疫情的影响，该地区的GDP预计将下降5.3％；在西亚，阿拉伯地区的疫情流行加上石油价格持续下跌，使该地区在2020年失去170万个工作岗位，估计将有830万人陷入贫困。全球可持续发展议程，特别是可持续发展目标和《新城市议程》，为改变这些现状提供了独特的框架和机会。城市可以将新冠肺炎疫情的危机转化为“重建更美好未来”的机会。

未来城市发展的挑战

未来10年，世界将进一步城市化，城市人口占全球人口的比例将从目前的56.2%达到2030年的60.4%。未来10年每个地区都会加速城市化进程，不过，已高度城市化地区的人口增长速度将会放缓。96%的城市增长将发生在东亚、南亚和非洲的欠发达地区，其中，印度、中国和尼日利亚这三个国家将占2018年至2050年全球城市人口增长总数的35%。

城市消耗土地的速度快于人口增长的速度。城市蔓延是一种越来越普遍的现象，曾经与北美和澳大利亚等土地资源丰富的发达国家相关联，而如今正在世界各地的城市中发生。城市地区的实际增长速度比其人口增长快得多，从而消耗了更多的土地。城市面积的无限制扩张对能源消耗、温室气体排放、气候变化和环境退化具有深远的影响。从全球城市样本中得出的结果表明，在1990年至2015年期间，发达国家的城市将其城市土地面积增加了1.8倍，而城市人口则增加了1.2倍。因此，这意味着相对于城市人口增长而言，城市面积的扩大增加了1.5倍。

自1980年以来，全球三分之二以上的城市人口，收入不平等现象有所加剧。这一差距的扩大意味着，目前约有29亿人生活在收入不平等现象比前一代更为明显的城市中。在快速城市化的世界中，不平等的性质在很大程度上取决于城市中发生的情况。例如，在本次疫情中，少数族裔受到的影响尤其严重。在美国，非裔美国人占新冠疫情死亡人数的三分之一，但只占人口的14%；在纽约市，黑人和拉丁裔居民的死亡几率是白人或亚裔居民的两倍。这些差异部分反映了在疫情封锁期间获得就业机会和医疗保健等方面的潜在不平等。

移民是城市化的驱动力。目前，世界上有7.63亿国内移民和2.72亿国际移民，地球上每七个人中就有一个是移民。无论是国家内部从农村到城市的流动，还是人口的聚集，这种人口力量都是导致城市化的主要因素。国际移徙约占发达国家城市增长的三分之一，并且正在将城市地区日益转变为异质、多民族、多文化和多语言的空间。在布鲁塞尔、迪拜和迈阿密等移民中心，外国移民的人数超过了当地人口。由于加拿大有效执行的国家移民政策，蒙特利尔每年平均欢迎35000名具有永久移民身份的新移民和68000名具有临时身份的新移民，这些移民对蒙特利尔的人口、社会和经济发展做出了积极贡献。

住房可承受性困境不仅限于少数房价昂贵的城市，这是一个全球性挑战，几乎影响到所有家庭。在全球范围内，准房主被迫储蓄超过其年收入的五倍，以负担标准住房的价格。租房家庭通常将其月收入的25％以上用于租金。目前，有16亿人（占世界人口的20％）未能安居，其中有10亿人居住在贫民窟和非正式定居点。在发达国家，无家可归的人口是城市景观的一个小而重要的特征。

实施新的城市发展步骤

城市地区在空间上的配置和组织方式与它们产生的经济价值直接相关。因此，重要的是以最有效和可持续的方式对城市进行空间组织，以提高其吸收能力并确保持续的经济增长。非正规经济已成为发展中国家许多城市的命脉，例如，就非正规就业占非农业就业的比例而言，南亚已达到了82%，撒哈拉以南非洲66%，东亚和东南亚65%，但如果没有适当的措施来促进工人和经济单位从非正规经济向正规经济过渡，发展中国家将难以实现可持续和包容的城市发展。

在发展城市经济的同时也需要关注环境问题。城市的经济和消费潜力的增长必须贯彻落实可持续发展，提高应对气候变化的能力。如果规划和管理得当，城市化将提供机会应对这些挑战，并通过能源创新、可持续的居住方式、人类行为的改变和环境价值的贡献来实现环境价值。疫情导致的封锁使城市环境得到改善，预计2020年全球二氧化碳排放量将下降8％，即减少近26亿吨，这被认为是有史以来年度最大的碳排放量下降。这些影响不会产生长期影响，除非改变了人类和企业的工作范围，否则它们不会改变全球温室气体排放的轨迹。各国应抓住这一时刻，履行对可持续发展的承诺。

城市提供的机会为城市化带来了社会价值。如果对城市进行良好的规划和管理，它们可以使家庭摆脱贫困，使妇女摆脱基于性别的歧视，为儿童和青年指明美好的未来，为老年人在黄金时期提供安慰和支持，并欢迎移民寻找更好的生活。这种广泛的城市化价值是其最强大的功能之一。在城市治理过程中，政府理念应从“平等”转为“公正”，以消除系统性障碍。要充分实现可持续城市化的社会价值，找出并解决造成排斥和不公正的根源至关重要。例如，公正的经济适用房政策应侧重于贫民区和非正规住区，或针对历史上因房地产投资遭到拆迁的社区。

要想实现城市治理方案，创新和技术不可或缺。人工智能、机器人技术、物联网、自动驾驶汽车、3D打印、纳米技术、生物技术、材料科学、能量存储和量子计算等领域出现的新技术突破接连不断，正持续重塑经济和社会。城市是这些变化的中心，技术与创新的相互作用已经影响了城市化模式，并有望进一步塑造城市的未来。目前有价值的城市治理倡议很多，但治理方不能仅仅纸上谈兵，而要落到实处。各国应创造扶持性的制度环境，以使得可持续城市化的价值能够被有效释放。此外，城市也应主动对颠覆性技术采取监管措施。

文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第1735期第1版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

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