城市更新：注重“人”的需求，突破口在哪里？ | 社会科学报

当前，我国城镇化率已经超过60%，新阶段、新形势对城市建设发展提出了新要求。“十四五”规划明确提出实施城市更新行动，对进一步提升城市发展质量作出重大决策部署。2020年末的中央经济工作会议提出“要实施城市更新行动，推进城镇老旧小区改造”，将“解决好大城市住房突出问题”作为2021年度八大任务之一。

城市建设既是贯彻落实新发展理念的重要载体，也是构建新发展格局的重要支点。老旧小区改造、生态修复、完善城市空间结构、强化历史文化保护、新型城市基础设施建设、增强防洪排涝能力等各项内容都已被列入城市更新的任务清单。实施城市更新行动，努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园，具有重要而深远的意义。

原文 ：《城市更新：让美好生活更有温度》

作者 | 本报记者    田川

图片 | 网络

老旧小区改造是突破口

曾经斑驳破败的工业旧厂房华丽转身，成为新兴产业、艺术展馆、商业中心等的集聚空间；江河畔、园林里，街市间，不断上演着沟通传统与现代、穿越时空的文化对话。近年来，随着经济社会发展、百姓生活水平提升，不少城市空间面貌焕然一新，迸发出盎然的生机活力。加装电梯，电线入地，配建街心花园、养老院、幼儿园、食堂等设施……2020年前11个月，全国开工改造近4万个城镇老旧小区，725万户居民迎来居住环境新变化。

1958年，城市更新第一次研讨会在荷兰召开，会议认为对土地利用的形态或地区的改善、大规模都市计划事业的实施以形成舒适的生活与美丽的市容等就是城市更新。从欧美等发达国家的经验来看，当城镇化率达到60%左右，人口密集、环境污染、土地紧张，城市发展不平衡不充分等矛盾就会显现，城市更新即被提上日程。在我国，深圳早在2004年就启动了城中村改造。2009年《深圳市城市更新办法》出台，率先在全国提出“城市更新”概念。

据国家统计局数据，到2019年末，我国常住人口城镇化率已达60.6%，这一关键数据标志着我国城市发展由增量扩张为主转入存量更新为主的新阶段。实施城市更新行动，总体目标是建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力，走出一条中国特色城市发展道路。住房和城乡建设部部长王蒙徽指出，重点在于推动城市开发建设方式从粗放型外延式发展转向集约型内涵式发展，将建设重点由房地产主导的增量建设，逐步转向以提升城市品质为主的存量提质改造，推动城市结构调整优化，促进城市品质提升、城市管理服务水平提高，让人民群众生活得更方便、更舒心、更美好。

住建部数据显示，2020年1—8月份，全国新开工改造城镇老旧小区2.78万个，占年度目标任务（约3.9万个）的70.7%，较7月末提高了14.3个百分点；涉及居民539.97万户，占年度目标任务（约700万户）的76.4%，较7月末提高了13.8个百分点。截至2020年11月份，全国开工改造各类棚户区住房2300多万套，约5000万居民从脏乱差的棚户区搬进了宽敞明亮的安置房。

自20世纪90年代，新加坡就稳步推进对城市新一轮的改造计划的实施，包括邻里更新计划、绿色足迹项目、家居改善计划等。日本的“团地再生”则是对已有功能严重退化、设施用途严重缩水的机体住宅进行翻修整新的一种活动，是对住宅所在区域的部分或整体改造，也包含了对建筑物周边设施和道路环境的优化配置。

过去大量建设、大量消耗、大量排放和过度房地产化的城市开发建设方式已经难以为继。中国城市科学规划设计研究院院长方明表示，“新建”以增量建设为主，“更新”则以存量改造为主。满足人民日益增长的美好生活需要，就要逐步补齐城市基础设施和公共服务设施短板，推动城市结构调整优化，提高城市管理服务水平，这些举措都属于城市更新的范畴。“推动城镇老旧小区改造，为人民群众提供高品质的生活空间，是实施城市更新行动的重要抓手和突破口。”清华大学房地产研究所所长刘洪玉谈到，城镇老旧小区改造在充分利用现有建成空间的基础上实现城市功能的更新和社区服务的完善，最大限度地减少了对生态环境的影响，体现了绿色可持续的发展理念。

更加注重“人”的需求

大规模的旧城更新涉及区域功能的重新定位，用地性质调整面临商业化和公益性之间的矛盾。“针对这一矛盾，首先要坚持民生优先，突出公益性；其次，在整体规划的前提下，以微更新为主，小区块改造、用地小块出让；再者，广泛听取周边居民意见，反映真实诉求，修建能够反映最大民意的公共设施。”浙江财经大学城市治理创新研究中心主任杨雪锋向本报记者表示，在改造后的用地上规划建设大型设施时，在程序上遵循信息公开、市民参与原则，引入社会运营许可理念，推行合作治理，探索合作共赢的可持续运营模式。

美国波士顿19世纪工业中心的雷屈米雨运河结合公私部门的投资发展，更新成为商业、办公、住宅机能的城市活动中心。英国城市改造从大规模以开发商为主导的剧烈推倒重建方式，转向小规模的、分段的、主要由社区自己组织的谨慎渐进式改造。

“随着经济社会发展，人民群众收入水平提高和需求层次升级，满足人民群众需要的关键由解决‘有没有’变成了‘好不好’的问题。”中国区域科学协会会长杨开忠告诉本报，如今，满足人民群众需要必须转向以人民群众的获得感、幸福感和安全感为导向。这就要求我们把工作重点从生产函数转移到效用函数上，真正做到以人为核心，围绕人理解和把握影响发展的因素。

当前我国城市面临的突出问题是系统性不足。住房和城乡建设部总经济师杨保军表示，城市更新的第一项任务是要调整城市的空间结构、优化城市空间布局、完善城市功能，应该从国家尺度的空间结构、城市群都市圈，以及单个城市三个层次来关注城市的空间结构。在城市更新过程中，要规划构建生态基础设施，通过替代或者补充工业文明的灰色基础设施来解决当代城市尤其是旧城市面临的众多问题。

重建微循环，通过自适应地创立绿色生产和生活方式，形成绿色生态城市，要克服工业文明遗留的“大而集中、长循环”的旧思路。中国城市科学研究会理事长仇保兴建议，通过智慧城市建设，将各种“分布式、微循环”的硬件进行协同、评估、反馈和共生，进一步完善城市微循环体系。　　

2020年末的中央经济工作会议首次提出要“解决好大城市住房突出问题”，住建部也首次明确，将加快构建以保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系。我国城镇生产总值、固定资产投资占全国比重均接近90%，消费品零售总额占全国比重超过85%。实施城市更新行动，谋划推进一系列城市建设领域民生工程和发展工程，有利于形成新的经济增长点，培育发展新动能，畅通国内大循环。

建立多元和谐的社会环境

“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”是以人为核心的新型城镇化的要求，赋予了不同城市不同的记忆。贝聿铭曾说过：“对于一个城市来说，最重要的不是建筑，而是规划。”要高度重视规划在城市更新发展中的引领作用，结合新一轮国土空间规划的编制，强调城乡共融，将城市更新与产业升级、乡村振兴、历史保护等命题相互协调。

由华东建筑设计研究总院等单位编写的《历史文化街区的活化迭代》白皮书认为，近年来，历史文化街区更新在实践中也遇到了各种问题，历史文化街区的风貌保护与历史建筑功能活化之间的矛盾，如何应对历史文化街区更新的复杂前置问题，历史文化街区如何从物质更新转化为产业、文化、社会的内容更新等问题都需要我们认真思考。

“在城市改造、建筑设计和空间规划等方面，应当以辩证的历史发展观重新审视城市发展的历史和现状，选择理性的更新方式。”中国工程院院士何镜堂认为，城市更新既要激发当地活力和繁荣，又能守护和延续地域文化，建构和强化地方认同，为文化自信提供坚实支撑。对地方文化资本的激活，也将帮助人们重新考虑城市更新发展的方式。

在城市更新中延续好城市文脉，要重视文化保护和居民生活的关系。老城不是被“圈禁”起来供人欣赏，而是继续发挥实际功能，让居民在此继续安居乐业，从而使文化保护和正常生活紧密地融为一体。中国社科院生态文明智库可持续城市研究部主任丛晓男向本报表示，老城区首先是居民生活的聚集地，应有效协调各居住群体利益。不仅要保护有文化价值的古建筑和古城区，还要保护居住于此的居民，使其原有生产生活状态不受影响。

要在保护的同时改善当地居民的居住生活条件，为当地居民提供就业机会，提高经济活力，维持居民间现有的社会联系和邻里结构，延续城市文化，建立多元化的和谐社会环境。南京工业大学城市规划系主任朱隆斌强调，应探索有效的参与方法，提高居民的保护意识，鼓励居民利用自身资源主动参与改造并获益，使居民成为社区发展的伙伴。

2020年12月30日，《深圳经济特区城市更新条例》正式通过，意味着我国首部城市更新立法即将亮相。深圳在坚持政府统筹的前提下，以市场化模式推进城市更新，创设了“个别征收+行政诉讼”制度，有效解决更新实施中“最后一公里”的现实困境，确保社会公共利益和城市发展长远利益的实现。

城市更新既是民生工程，也是民心工程，不仅要重视速度，更要考虑群众感受。城市规划专家简·雅各布斯在其著作《美国大城市的死与生》写道：“只有所有人参与建设的前提下，城市才能为所有人提供一些东西。”建设有温度的城市，只有落到“人”的需求当中，城市才可以焕发新的生命力，更新才得以可持续。

文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第1744期第1版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

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