最高人民检察院关于加强和改进刑事申诉检察工作的意见
最高人民检察院
关于加强和改进刑事申诉检察工作的意见
为深入贯彻落实党的十八大精神，充分发挥刑事申诉检察职能，更好保障公民合法权益、促进司法公正廉洁、维护社会和谐稳定，现就加强和改进刑事申诉检察工作提出如下意见：
一、加强和改进刑事申诉检察工作的总体要求
1．加强和改进刑事申诉检察工作的重要性紧迫性。提出申诉、取得国家赔偿是我国宪法规定的公民基本权利。近年来，各级检察机关坚持执法为民、服务大局，不断加大刑事申诉检察工作力度，有效发挥了维护人民群众利益、维护社会和谐稳定和公平正义的作用，但刑事申诉检察工作仍然薄弱，在执法理念、办案力度、制度机制、能力素质等方面都亟待改进。当前，人民群众通过刑事申诉、申请国家赔偿等法律规定的途径和手段维护自身权益的意识不断增强，诉求不断增长。党的十八大强调，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，健全权力运行制约和监督体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，提高做好新形势下群众工作的能力，对刑事申诉检察工作提出了更高要求。各级检察机关要从深入贯彻落实党的十八大精神，践行执法为民宗旨，加强和创新社会管理，强化法律监督和自身监督，坚持和发展中国特色社会主义检察制度，切实尊重和保障人权，更好维护社会和谐稳定和公平正义的高度，切实加强和改进刑事申诉检察工作。
2．刑事申诉检察的职能定位和主要职责。刑事申诉检察是人民检察院依法办理刑事申诉、国家赔偿和刑事被害人救助案件的职能活动，是检察机关法律监督职能的重要组成部分，是司法救济程序的重要环节，承担着权利救济保障、司法活动监督、自身执法监督、社会矛盾化解等多重职能。随着有关法律的修改和检察改革的深入，刑事申诉检察职责不断拓展，主要有：
（1）受理、审查和复查不服人民检察院刑事诉讼终结处理决定的申诉案件，依法作出维持或者纠正的决定；
（2）受理、审查和复查不服人民法院生效刑事裁判的申诉案件，对确有错误的依法提出抗诉或再审检察建议并出席再审法庭，监督纠正刑事审判监督程序中的违法行为；
（3）统一办理人民检察院作为赔偿义务机关的刑事赔偿案件，对人民法院赔偿委员会刑事赔偿决定、民事行政诉讼赔偿决定和人民法院生效行政赔偿裁判依法进行监督；
（4）对有关刑事被害人或其近亲属进行救助。
3．刑事申诉检察工作的基本原则。
——客观公正，依法办案。严格按照法定权限和程序行使职权，以事实为根据、以法律为准绳，客观中立、不偏不倚，理性平和、文明规范地处理诉求、办理案件，确保办理的每一起案件经得起法律、历史和人民的检验。
——实事求是，依法纠错。坚持从实际出发，全面审查证据，正确认定事实，准确适用法律，既维护生效司法决定和裁判的稳定性、严肃性，又依法坚决纠正确有错误的司法决定和裁判，维护司法公正，保障公民合法权益。
——全面审查，公开高效。坚持全面审查、全案复查，不受申诉范围和理由的限制，不受原案件处理决定和裁判的影响。深化司法公开，提高办案效率，依法保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。
——便利申诉，积极救济。坚持执法为民，畅通申诉渠道，从有利于保障当事人合法权益出发，着力解决群众申诉反映的实际问题。简化救济程序，加强救助工作，最大限度满足群众合法合理诉求，彰显司法人文关怀。
——全面履职，注重效果。依法全面履行刑事申诉检察职责，加强和改进新形势下群众工作，把维护权益与维护稳定、执行法律与执行政策、司法监督与司法救济、执法办案与化解矛盾结合起来，实现法律效果与政治效果、社会效果有机统一。
4．加强和改进刑事申诉检察工作的总体思路。当前和今后一个时期，检察机关要认真学习贯彻党的十八大精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，紧紧围绕党和国家工作大局，牢固树立“六观”、“六个有机统一”、“四个必须”等检察工作发展理念和执法理念，准确把握刑事申诉检察职能定位和基本原则，坚持以执法办案为中心，按照加强权利救济、加强监督制约、加强矛盾化解的总要求，着力加大刑事申诉、国家赔偿和刑事被害人救助案件办理力度，着力解决申诉反映的突出问题，着力提高执法规范化、队伍专业化水平，推动刑事申诉检察工作科学发展、规范发展、创新发展，为维护公民合法权益、维护社会和谐稳定、维护社会主义法治作出积极贡献。
二、大力抓好刑事申诉案件办理工作
5．加大办理刑事申诉案件力度。坚持以执法办案为中心，按照数量、质量、效率、效果、安全有机统一的要求，认真做好各类刑事申诉案件的审查和立案复查工作。对各类刑事申诉案件都要及时受理、依法处理、按时办结，努力做到受理一件、办理一件、息诉一件。正确把握立案标准，对符合立案标准的刑事申诉案件及时立案复查，坚决克服该立不立、有案不办的现象。适应人民群众日益增长的司法诉求，加大刑事申诉案件复查力度，提高办案效率。注重结合办案发现刑事申诉案件背后的司法不公、不廉问题，及时移送职务犯罪线索。坚持纠错与防错并举，注重通过办案深入分析职务犯罪侦查、审查逮捕、审查起诉等执法办案环节存在的突出问题，有针对性地提出加强源头治理、促进规范执法的意见建议，更好发挥内部监督作用。
6．着力提高刑事申诉案件抗诉质量。坚持敢于监督、善于监督、依法监督、规范监督、事后监督，完善符合刑事审判监督程序和刑事申诉案件特点的法律监督工作模式。贯彻依法、坚决、准确、及时、有效的监督原则，正确掌握抗诉标准，准确提出抗诉意见。坚持全面审查，重点审查有争议的案件事实、证据和法律适用问题，增强抗诉的针对性。探索实行检察官会议制度，完善专家咨询制度，加强对抗诉案件的集体研究和审查把关，定期进行案件质量分析，组织开展办案质量评查，促进提高抗诉案件质量。推行抗诉书说理制度，认真履行出席再审法庭等职责，综合运用抗诉、再审检察建议等手段，促进人民法院依法改判。正确处理监督与配合的关系，健全与人民法院及有关部门的沟通协调机制，共同研究解决刑事申诉案件办理中的实际问题。
7．把化解矛盾、群众工作贯穿办案始终。坚持把办理刑事申诉案件与落实善后息诉措施、做好群众工作有机结合起来，尽最大努力化解社会矛盾。注意端正执法态度，充分听取申诉意见，主动及时沟通答复，耐心细致做好释疑解惑、析法说理工作，妥善解决法度之外、情理之中的实际问题，促进案结事了人和。主动商请人大代表、政协委员、人民监督员、律师、法学专家等介入公开审查和矛盾化解，加强与有关方面的协调配合，积极采取释法说理、心理咨询、帮扶救助、教育疏导等多种方式，尽力做好善后息诉工作。建立申诉风险提示制度，引导当事人依法理性表达诉求、维护权益。落实涉检信访终结制度，对依法终结的申诉案件主动协调有关部门落实教育帮扶和矛盾化解等工作措施。加强申诉案件风险评估预警，确保办案安全和效果。
8．构建科学分工、高效运转的办案工作格局。合理划分和明确不同层级检察院的办案职责，高检院和省级检察院的职责主要是办理申诉案件，加强对下指导，加强理论研究和立法调研，加强工作规范化建设和制度建设；地市级检察院的职责主要是办理申诉案件，加强工作调研和对下指导，加强本地区案件的协调办理；基层检察院的职责主要是办理本院受理的申诉案件和上级检察院交办、转办案件，通过再审检察建议加强同级监督，以及受上级检察院指派出庭等工作。地市级、县级检察院要加大对首次申诉案件的审查和复查力度，提高办案质量和效率，努力把申诉案件化解在基层。省级检察院要加大对重大、重点申诉案件的审查和复查力度，对确有错误的要坚决、及时、依法予以监督纠正，充分发挥办案表率、带动作用。
9．建立适应检察工作一体化的刑事申诉案件办理机制。根据检察机关领导体制特点，建立上下一体、分工协作、密切配合的刑事申诉案件办理机制。在办理刑事申诉案件中，既坚持分级管辖、分级办理，又注重发挥上级检察院的业务指导和组织协调作用，统一调配办案力量，对有关刑事申诉案件采取交办、转办、督办、参办等方式进行复查。各级检察院及内设部门在刑事申诉案件办理中要相互支持配合，下级检察院对已经本院办理的申诉案件要配合上级检察院做好案件调查、释法说理、善后息诉等工作，原办案部门对不服检察机关处理决定的申诉案件要配合刑事申诉检察部门做好案件调查、释法说理、善后息诉等工作。
三、扎实推进国家赔偿和刑事被害人救助工作
10．依法及时办理刑事赔偿案件。树立依法、公平、及时赔偿的理念，及时受理、认真审查刑事赔偿申请，凡符合赔偿条件的都应依法、及时给予赔偿，严禁滥用免责条款规避赔偿责任、拖延履行赔偿义务。坚持从保障赔偿请求人合法权益出发，改进办理刑事赔偿案件的方式方法，探索建立赔偿权利告知制度，主动为当事人提供便利，协调做好赔偿决定执行工作。
11．积极开展国家赔偿监督。准确把握国家赔偿监督工作的任务和方式方法，客观理性、依法规范履行国家赔偿监督职责。畅通和拓宽案件来源渠道，不断加大监督力度。突出监督重点，着力加强对该赔不赔、赔偿决定明显错误以及存在司法人员贪赃枉法行为等案件的监督。完善监督手段，依法准确提出重新审查意见并加强跟踪监督，保证监督实效。
12．深入推进刑事被害人救助工作。主动加强与有关部门的协商协调，争取支持配合，落实救助经费，保障救助工作健康深入开展。坚持依申请救助和依职权救助相结合，细化救助程序，健全沟通机制，加强内部联动，增强救助工作合力和实效。完善救助条件、范围，重点开展不起诉案件刑事被害人救助工作，积极稳妥开展其他案件刑事被害人救助工作。建立健全刑事被害人救助工作与刑事申诉案件善后息诉、刑事和解等工作的衔接机制，以及与其他司法救助、社会救助工作的联动机制，统筹解决群众的法律问题和实际困难。加强经验总结、调查研究和制度建设，推动刑事被害人救助工作法制化进程。
四、努力提高刑事申诉检察工作规范化、专业化水平
13．建立健全刑事申诉检察工作规范。根据刑事申诉检察职能定位和职责范围，健全执法办案基本规范，强化执法办案刚性要求，保障刑事申诉检察工作健康有序开展。针对刑事申诉、国家赔偿和刑事被害人救助等案件办理中存在的相关规定不明确、执法随意性大等问题，进一步细化程序规定，完善办案规则，明确执法标准，严格执法要求，实现各项执法办案工作规范化。加强与有关立法、司法机关的协调配合，完善刑事申诉检察相关法律、司法解释和制度规范。建立案例指导制度，加强类案研究，统一执法标准。按照统一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评的执法办案管理机制要求，加强刑事申诉案件管理。积极推进刑事申诉检察信息化建设，注重发挥信息化在规范执法办案、方便群众申诉等方面的作用。
14．完善落实公开审查、“两见面”等办案制度。严格落实刑事申诉案件公开审查制度，准确把握公开审查的原则、程序和要求，综合运用多种形式加大公开审查力度，注重公开审查制度与人民监督员制度、群众工作制度等有机结合，提高公开审查工作水平和实效。积极探索公开审查下基层、到社区、进乡村和网上公开等贴近群众、经济简便的新方式新举措，更好地以公开促公正、赢公信。坚持和完善复查刑事申诉案件“两见面”制度，在立案复查和复查终结时都要与申诉人见面，认真听取和解决申诉人反映的问题，妥善做好复查决定执行和善后息诉工作。实行刑事申诉、刑事赔偿案件分析报告制度，定期剖析原案办理中的突出问题，向有关部门提出改进意见和建议。
15．改革刑事申诉检察文书说理制度。按照严格依法、准确规范、公开公正的要求，深化刑事申诉检察文书改革，完善内容和形式，依法规范使用，进一步增强文书的针对性、说理性、公开性。加大刑事申诉检察文书释法说理力度，无论是纠正或者维持原处理决定、抗诉或者不抗诉、赔偿或者不赔偿，都要针对申诉请求和理由，从事实认定、证据采信、法律适用等方面，理性、平和、文明、规范地进行回应，增强文书说服力、公信力。完善审查终结报告等内部工作文书，强化善后息诉工作预案，重视对自身执法问题的分析，促进源头防控和内部制约。
16．推进复合型、专业化刑事申诉检察队伍建设。深入学习贯彻党的十八大精神，扎实开展党的群众路线教育实践活动，提高思想政治素质。加强业务培训，拓宽培训途径，创新培训方法，利用各种培训平台和资源强化正规化培训，保证每两年对各级刑事申诉检察部门人员轮训一遍。广泛开展岗位练兵、业务竞赛、案例研讨、以案代训等活动，着力提高审查复查案件、出庭支持抗诉、发现纠正违法能力特别是群众工作能力和舆情应对引导能力，注意培养熟练掌握多项业务的复合型人才。采取挂职锻炼、岗位实践等方式建立和完善上下级院、东中西部刑事申诉检察人员交流培养机制，建立全国和省级刑事申诉检察人才库，开展优秀办案能手和精品案件评选活动，不断提高队伍专业化水平。加强反腐倡廉和纪律作风建设，强化监督管理，严明办案纪律，改进执法作风，树立廉洁办案、公正执法、热情服务的良好形象。
五、切实加强对刑事申诉检察工作的领导
17．坚持把刑事申诉检察工作放在更加重要的位置来抓。刑事申诉检察工作是检察机关的重要业务，各级检察院党组和检察长要切实把这项工作纳入重要议事日程，经常听取汇报，研究部署工作，支持刑事申诉检察部门依法履行职责，采取有力措施推动形成刑事申诉检察业务与其他检察业务协调发展的工作格局。各级检察院分管检察长要亲自指挥部署，加强组织协调，及时解决案件办理、队伍建设等重大问题，对重大复杂案件亲自牵头办理、亲自做善后息诉工作。相关业务部门要支持配合刑事申诉检察部门的工作，自觉接受监督制约，共同做好善后息诉工作。
18．加强刑事申诉检察业务指导。上级检察院要经常派员深入基层，检查下级检察院开展刑事申诉检察工作特别是办理刑事申诉案件和开展新增业务工作的情况，总结推广经验，发现存在问题，提出指导意见。要将宏观指导与个案指导有机结合起来，健全业务工作情况定期通报制度，探索建立网上案件讨论平台和指导案例库，既加强工作督导，狠抓工作落实，又加强案件督办，认真落实案件报备审查等制度。建立和完善刑事申诉检察工作科学考核评价体系，发挥考评机制的激励和导向作用。下级检察院对本地区刑事申诉检察工作的重要部署、重大案件以及存在的突出问题要及时向上级检察院请示报告，对上级检察院的决策部署和决定要不折不扣贯彻执行。加强上下联系，做到信息渠道畅通，情况和问题反映真实，及时发现和解决工作中的问题。
19．完善刑事申诉检察工作保障。高度重视、切实加强刑事申诉检察机构建设，有条件的省级、地市级检察院和办案任务较重的基层检察院可以实行刑事申诉检察机构与控告检察机构分设，没有分设的应设置专门的办案组、明确专门的检察人员负责刑事申诉检察业务。根据刑事申诉检察业务发展实际需要，适当增加刑事申诉检察部门人员编制，选调年富力强、具有刑事出庭和民事行政检察办案经验的复合型人才充实刑事申诉检察队伍，优化队伍年龄、知识、专业结构。配齐配强刑事申诉检察部门领导班子。要把严格要求与关心爱护结合起来，对刑事申诉检察工作业绩突出的先进集体、先进个人及时给予记功表彰和晋职晋级。加强刑事申诉检察装备保障建设，完善公开审查、心理疏导、远程讯问和出席再审法庭等工作所需设施和经费保障。
20．重视刑事申诉检察理论研究。积极创造条件，通过课题制、举办征文活动、理论研讨等方式提供理论研究平台和载体，大力加强刑事申诉检察基础理论和应用理论研究，注重加强对刑事申诉检察基本属性、职能定位、运行程序、监督手段、制度机制及相关法律问题和实务问题的研究，深入探索刑事申诉检察工作发展规律，不断完善中国特色社会主义刑事申诉检察理论体系，为刑事申诉检察工作创新发展提供有力的理论支持。
最高人民检察院
二○一三年三月二十二日