【建纬观点】全面加强管控能力建设 形成企业核心竞争优势——从两个热电厂建设纠纷看工程总承包的全面管控能力及其负总责要求
作者 | 朱树英
本文首发于《建筑时报》2017年12月7日第3480期
《建筑时报》11月23日头版报道的《对73个亡灵的沉重告慰——从江西丰城电厂“11.24”坍塌事故处理看工程总承包的立法缺陷及其强化法律规制》，揭示出采取由设计单位牵头工程总承包模式进行工程建设时、设计人牵头担任总承包人对工程施工缺乏全面管控能力的实际情况。创建于1954年的本案工程总承包人中南电力设计院有限公司，是国内知名的、实力雄厚的电力设计和电力工程总承包企业，当系争工程分包施工的河北亿能烟塔工程有限公司为赶工期在混凝土尚未达到强度冒险操作时，总承包人未能及时预判发生重大安全事故的危险，未予及时有效管控，以致发生特别重大的施工钢平台高空塌陷事故。从工程总承包人何以对工程的质量、安全、造价、验收、试运行全面负总责的角度分析，本案是由设计人牵头工程总承包时缺乏施工管控能力的集中表现。
无独有偶。工程总承包人在项目工程总承包前提下的设计、采购、施工管理能力失衡，在项目建设过程中顾此失彼，不能全面管控、全过程负总责并造成工程总承包失败的，丰城三期电厂并非是个案。笔者曾在参与以工程总承包方式建设的国内一南一北两个热电厂工程项目的争议解决中，分别遇到类似的情形。在工程总承包设计、采购、施工三个主要承包环节，南方某热电厂由设计单位牵头工程总承包，在建设过程对设备采购环节失去控制，导致热电厂只能发电不能供热；而北方的某热电厂则是由设备供应单位牵头工程总承包，在建设过程的设计抗震强制性标准适用上出了大问题。由此，通过三个电厂的工程总承包分别在施工、采购、设计环节出现重大失误的典型案例，探讨工程总承包的牵头承包人尽快建立健全相应的管理机制，提升对工程总承包的设计、采购、施工的全面管控能力，承担起工程总承包企业在项目建设的工期、质量、造价、验收、试运行各个阶段负总责要求，已经成为我国工程总承包适应国际惯例的发展模式的瓶颈和当务之急。
工程总承包的主要模式为EPC（设计-采购-施工总承包）和D-B（设计—施工总承包），是指承包人接受业主委托，按照合同约定对工程项目建设的设计、设备采购、工程施工、项目试运行等实行全过程或者若干阶段承包，并对承包的工程质量、安全、费用和工期负总责的一种工程发承包方式。我在处理众多建设工程纠纷案件中，曾处理过国内一南一北两个以工程总承包模式建设的热电厂项目的纠纷，这两个热电厂建设中发生的质量争议，都反映了工程总承包牵头人设计、采购、施工总体管控能力存在的缺陷和问题。
1、从南方某热电厂项目总承包纠纷处理，看设计牵 36 41478 36 15288 0 0 4222 0 0:00:09 0:00:03 0:00:06 4223的工程总承包人设备采购失利引发的根本性违约。
在BOT投资框架的前提下，1997年5月23日，由某美国客商投资、成立在我国南方一城市的某热电厂与我国某设计研究所签订热电厂工程总承包即EPC合同，由该研究所负责设计、采购和施工总承包。此合同为一固定总价合同，全部工程价款为1516万美元。
在合同履行中，总承包商将主机设备汽轮机交由分包单位制造安装。经扣盖前检验，无论是汽轮机的设计、制造还是安装都存在质量瑕疵和缺陷。汽轮机没有进行组织调试并投供热电厂使用，其设备安全性能不能确定，发电能力和寿命处于未知状态，造成整个工程只能发电不能供热；又由于总承包人未顺延履约担保信用证，2000年12月热电厂发出暂时停工通知。2001年10月，热电厂依约向承包人发出解除合同的预通知，要求承包人在10天内就违约补救提出方案，并要求重新提供担保信用证。承包人复函拒绝。此后，发包人热电厂正式通知研究所解除工程总承包合同。
本案设备供应商的产品缺陷造成工程总承包人的违约行为主要有：1、汽轮机组织设计、制造及安装存在质量缺陷且迟迟未进行调试；2、履约保函信用证未按照业主要求延续；3、工程投资目的不能实现，建成的热电厂只能发电不能供热。总承包人的违约行为使发包人蒙受重大损害，事实上造成热电厂不能根据合同约定实现交易目的，即按时按量并网发电并收回成本产生盈利，已经构成了承包商的根本性违约。纠纷发生后，发包人据此解除合同并追究承包人违约责任、占据索赔中的主动权。经协商，最终双方达成和解协议，承包人只得接受在工程款支付时承担了较大比重的损失分摊。
本次纠纷中，热电厂用于发热、发电的汽轮机的工期与质量成为最重要的争议点。由于设备供应商某汽轮机总厂及其下属单位的管理脱节造成了汽轮机制造的严重延误，实实在在影响到了施工工期，以致汽轮机未进行整体调试也无法投入正常使用。对于汽轮机的质量缺陷，总承包人在前期的专题会议上承认“某些隔板加工质量不是很好，不够精准”；“该机组的某些部位与土建相碰，汽轮机本体也有缺陷”。供应商在工程施工期间也书面承认：“由于法定代表人变更，企业管理松懈，加之员工责任心不强，检查把关不够，使实物制造质量下降、外观粗糙及磕碰现象严重，诸如中分面间隙超差等，给总承包商及业主带来不利影响及损失”。
在我国，工程总承包模式开始阶段主要在工业项目实施，工程总承包商在承包工业项目时理应确保工业项目的设备保质保量按期提供。本案热电厂之所以建成后只能发电却无法发热，发包人以根本违约追究总承包方的责任，问题出在该质量不过关的主要设备汽轮机上，总承包人在总体管理和控制环节未能完成其对设备供应商供货质量及进度的监督、控制义务。目前国内建筑市场逐渐规范，总承包方在选择设备供应商时应注意其生产资质和产品质量问题；即使供应商资质和生产质量能够满足设计要求，也不能当然推定项目所需设备制造能够保质保量按期完成制造任务。就像本案中设备供应商汽轮机总厂是有资质的企业，但在该生产任务过程中，因为内部管理问题严重影响了生产能力，使得最终未能按合同要求完成汽轮机的制造。本案中总承包方实际上在施工中前期已发现该汽轮机厂的问题，然而其并没有采取有效的解决措施，最终造成工期大幅度延误且未能满足原定工程总承包造一个能够发电供热的热电厂的功能要求。
本案带来一个值得思考的问题，该案总承包方与设备供应商汽轮机总厂之间存在采购合同关系，总承包方何以在设备订购后的生产过程中第一时间就能发现供应商汽轮机总厂内部及其在生产加工过程中存在管理问题？有什么合同条款、什么管理机制能够使总承包商在采购的设备在生产过程中对设备质量和加工工期严加控制，使之符合工程总承包合同对设备的加工的工期和质量要求。理由很简单，工程总承包人应对采购的设备向发包人全面负总责。
2、从北方某热电厂工程抗震性争议，看设备牵头工程总承包的设计分包人缺乏资质条件引发主体结构质量纠纷。
2007年2月2日，我国正北方某能源公司与某电气设备公司签订热电厂一期工程交钥匙总承包合同。由于该能源公司对热电厂工程的设计、设备、施工均缺乏经验，可能出自对热电厂设备重要性的片面理解，故就案涉工程项目以工程总承包方式“一揽子”发包给某电气设备公司，本案总承包人作为设备供应商全面负责相关工程的设计、采购、施工、管理、质量监控等全面责任，双方签订的是典型的工程总承包合同。
在上述工程总承包合同履行过程的设计到施工，直至工程完工发包人投入使用，工程质量问题贯穿始终，其中最为严重的，是总承包人将整个工程的设计工作分包给不具备相应资质的单位，工程主体质量的抗震性指标从G3下降为G2，使建成的建筑物应抗8级地震、8度裂度降至只能抗6级地震6度裂度，最终导致该工程因质量问题未获得建设主管质监部门的验收许可。
本案的总承包方在建设过程中违法聘用了某设计公司负责工程设计，因该公司缺乏相应资质，无法出图盖章，继而又聘请了某电力工程公司西安分公司负责出图签章。而事实上，上述两个设计公司均不具备承担本工程设计工作的资质条件。总承包人未尽核查、监督的义务，违法将工程最基础、最关键的设计部分分包给不具备相应工程设计资质和能力的设计分包人，从而使工程在设计这一根基性工作存在先天缺陷，导致案涉工程施工过程及投产使用后在地基基础埋下不可逆转的重大质量隐患。目前纠纷还在处理中。
本案总承包人将工程设计分包给不具有相应资质的设计单位，设计单位降低设计标准导致工程主体结构抗震指标未能达到国家强制性规定，这违反了法律的明确规定。我国《建筑法》第29条规定：“建筑工程总承包单位可以将承包工程中的部分工程发包给具有相应资质条件的分包单位；但是，除总承包合同中约定的分包外，必须经建设单位认可。建筑工程总承包单位按照总承包合同的约定对建设单位负责；分包单位按照分包合同的约定对总承包单位负责。总承包单位和分包单位就分包工程对建设单位承担连带责任。禁止总承包单位将工程分包给不具备相应资质条件的单位。”显然，本案工程总承包人在工程总承包合同的设计分包时明显违背了《建筑法》强制性规定，才酿成严重的工程质量缺陷。
纵观上述三个电厂建设的工程总承包纠纷案件，由于总承包人未能在工程建设的施工、采购、设计环节有效进行全面管理、未能有效承担总承包人“三合一”的总体控制责任，当设计单位牵头工程总承包时或者不能监控设备性能，或者不能控制施工安全；当设备供应单位牵头工程总承包时不能确保工程设计标准，从而导致工程重大安全事故和质量缺陷纠纷。由此，工程总承包单位应具备什么相应的资质？不具备勘察、设计、施工相应资质的设备供应商能否成为工程总承包合同的总承包人？总承包牵头人何以承担工程总承包的全面责任、总体责任？工程总承包企业应当如何建立风险预警机制？这些问题，都应当成为深入讨论的重大课题，其中的失误和疏漏都应当成为值得吸取的深刻教训。
2016 年 5 月 20 日，住建部下发《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市[2016]93号），业内称为“93号文”。文件明确提出，要“大力推进工程总承包”、“完善工程总承包管理制度”、“提升企业工程总承包能力和水平”、“加强推进工程总承包发展的组织和实施”。这是住建部作为我国建筑行业的最高行政主管部门，在2016年2月6日《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》 明确提出“深化建设项目组织实施方式改革，推广工程总承包制”之后，针对我国工程总承包事业发展做出的专门性政策规范以及对工程总承包的明确要求。当前，工程总承包已成为我国建筑市场重要的运行实践，也是国内许多政府和社会资本合作项目 （PPP）投资建设重大基础设施工程优先选用的承包模式（即“PPP+EPC”模式）。因此，工程总承包企业应当提高全面管控能力，形成核心竞争力以适应我国建筑市场发展的需求。
1、应当树立对工程总承包人负总责的深入人心的认知。
随着我国“一带一路”倡议在国际上得到普遍的响应，我国承包商走出国门，走向国际市场已成为必然趋势；适应工程总承包国际惯例，培育我国设计采购施工一体化的工程总承包商是建筑行业发展的必然趋势。从市场需求考量，我国培育并推广工程总承包的另一初衷，便是越来越多的发包人或投资者意识到了目前国内建筑市场的缺陷是设计方与施工方相互脱节，互相游离，建设过程缺乏连贯性。为了缩短建设工期、降低成本、保证工程质量并最大程度降低投资建设风险，发包人或投资者尤其是政府投资者，希望能将工程整体发包给有实力、有信誉、能够总体负责任的工程总承包人，这便是政府对与社会资本合作乐于采取PPP+EPC的缘由。
当前我国发展工程总承包面临最根本的问题，恰恰是由于长期以来设计、采购、施工相分离的市场认知惯性。工程总承包模式一个基础性的功能即体现设计与施工一体化的整合和协同，但在实践中，由于设计、施工企业自成体系，设计、施工阶段的分立由来已久，从政府主管部门的设计、施工相分离的管理体制，到市场中的发包人、设计单位、施工承包人、监理人，甚至律师和法官，对于工程建设的认知习惯于设计、施工相分离的现状。很多建设项目虽然已经按工程总承包模式予以发包，但承发包双方并没有真正建立总承包人对项目建设总体负责的认知，也没有因为二者被纳入一个“合同包”而产生显著的功效。从认知角度分析，上述三个电厂工程总承包出现的各种问题，根本原因就在于工程总承包人尚未确立负总责的认知和各行其是“单打一”的管理体制和机制。
由于我国房屋建筑和市政基础设计领域缺乏设计、施工合一的真正意义上的工程总承包人，国内企业往往采取设计、施工联营体的形式参与招投标，但即使组建了联合体，即使在一个已建立联合的合作各方之间，传统的阶段与分立管理的思维依然，设计人员对设计的可施工性，施工人员对设计的理解、深化和管理等方面的意识和能力欠缺仍然严重存在，总承包商的市场地位、认知意识、管理能力和资源等被过度集中在“施工承包”领域，由此，工程总承包商的优势地位得不到充分发挥。因此，当前完全有必要大力宣传工程总承包的市场定位和基本功能，在培育和推广工程总承包的同时，应当在建筑市场和有作为的设计和施工企业建立工程总承包人负总责的深入人心的认知。
2、设备供应商难以承担总体责任，不宜成为牵头总承包人。
工程总承包人须承担项目建设的全面责任和总体责任，应该具有相应的资质。我国《建筑法》第26条明确规定：“承担建筑工程的单位应当依法持有的资质证书，并在其资质等级许可的业务范围内承揽工程”。建设部《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》规定：具有工程勘察、设计或施工总承包资质的企业可以在其资质等级许可的工程项目范围内开展工程总承包业务。目前查不到设备供应商不能承揽工程总承包业务的禁止性规定，从理论上说，设备供应商虽不具备工程设计、施工能力，牵头承揽工程总承包业务，可以把设计和施工分包给具有相应资质等级的设计、施工企业，但是设备供应商的主业是设备制造和生产，对纷繁复杂的工程设计和施工，难以通过自身的努力建立相应的管理机制，而工程总承包企业需要对分包后的设计、施工实施全面管理并承担总体责任和全面责任。
以上述北方某热电厂由设备供应商牵头工程总承包为例，供应商在设备本身没什么问题的同时，工程设计和施工都出现一系列质量缺陷，尤其是在工程设计总体管理出现的失误令人不可思议，不仅把设计分包给两家均无相应资质的设计单位，而且在工程主体结构质量的抗震性指标适用违反国家强制性规定。这个典型案例说明隔行如隔山，设备供应商难以承担工程总承包牵头人对工程设计和施工的总体责任，不宜成为工程总承包人。
3、工程总承包人负总责需要完善“三合一”的总控能力。
工程总承包企业不仅需要在认知上真正解决对建设项目负总责的企业责任性，而且还要在履行工程总承包合同的设计、采购、施工“三合一”的总体控制能力。本文介绍的三个电厂的典型案例，工程总承包人其共同的能力缺陷都在于主业“单打一”强劲而缺乏一体化的总控能力，企业尚未形成对工程设计、采购、施工同步发展、互相配套的管理实力，也就难以实现对项目建设的总体把控。我国要大力培育推广工程总承包，其核心就是要建立并提升工程总承包企业对工程设计、采购、施工“三合一”的总体管控能力，通过企业纵向一体化发展提升总体管控能力，形成核心竞争力实现企业自身的市场价值，以满足发包人和建筑市场的需求。
目前国内许多有规模的设计人、承包人已经开始走上“内部纵向一体化”的大竞争、大发展道路，企业之间大兼并、大整合，必将形成有实力的工程总承包人的大趋势、大格局。按照打造完整产业链要求，设计人、承包人应尽可能多地涉足与总承包相关的产业环节。国内有竞争实力的设计单位和建筑企业集团虽然在核心业务领域各有侧重和竞争优势，但是，随着企业经营规模的迅速扩大以及陆续实现整体上市，在战略取向上必将出现规模竞争、有限多元化、延伸产业链、围绕房地产和基础设施开展的投资业务的工程总承包同层次、同质化倾向。因此，今后国内有实力的设计企业和建筑集团企业将在工程总承包这个层面展开激烈的竞争，其结果我国也必将出现一批与国际著名工程总承包商齐名的工程总承包企业。
工程总承包企业在市场机遇和控制风险的激烈竞争过程中，唯有以工程设计、采购、施工一体化的总体控制能力，对工程总承包的每一个环节进行纵向深化管理，保证企业内部具备足够的控制能力，更好地整合上、中、下游的利益相关者和管理资源，使之成为完整的、有机的一体化竞争整体，才能赢得市场，赢得先机。
4、工程总承包企业应建立与主业相同能力的配套管理机制。
能够牵头进行工程总承包的企业，不论是设计单位，还是施工企业，其主业管理一般都十分齐全，十分完善，一般都有与主业相关的配套管理部门和全套的管理制度，相关管理人员动辄数百人，甚至数千人，但是其主业同时存在一体化管理的设计、采购、施工环节的管理不衔接、不同步，不配套，缺乏工程总承包的全方位、多层次产业链的实际控制能力。本文列举的发生重大质量缺陷的两个热电厂和上一篇丰城三期电厂发生特别重大塌陷事故等三个电厂，在工程总承包建设过程中出现的典型案例所反映的管理问题，无不是因为工程总承包企业未建立有与主业配套的与设计、采购、施工相同能力的管理机制，在合同履行的过程中不能预判相关管理环节存在的缺陷和问题，这是值得总结的经验教训。
所谓工程总承包企业的配套管理机制，是指工程总承包企业在主业发展的同时，对需要统一管理的设计、采购、施工具有同等管理能力的设计、采购、施工等环节建立有相应的主管部门、管理制度和专业人员，能够适应对工程建设的工期、质量、造价、验收、试运行全过程负全责的全套管理办法。目前的工程总承包企业与主业管理完善的同时缺乏设计、采购、施工配套的“三合一”管理机制和能力，基本上都缺乏这种完整的部门、制度和人员的配套管理机制。工程总承包企业打造工程总承包人与主业相同能力的配套管理机制和产业链全面管控能力，就实现的途径或方式而言，在企业管理方面有如下可供参考的路径和环节。
（1）项目策划管理环节。工程总承包企业应尽快聚集高端和专业化人力资源。项目策划管理环节是建筑业的高端和源头，对整个工程的价值和建设管理有着巨大的影响。国内一些大型建筑集团实际上已经具备了这方面的优势，现在需要的就是将分散的资源尤其是高端和专业化的人力资源聚集起来，有意识、有步骤地进入并很好地与自己的主营业务结合起来。
（2）规划设计整合环节。设计单位牵头工程总承包需要将既有设计资源与企业承包能力、项目管理能力相结合，企业可以以现有的设计资源、平台等为基础，充分发挥在设计等领域形成的源头优势，并尽快与企业的施工总承包能力、项目管理能力相结合，逐步增强对规划、设计等环节的整合能力，协同打造企业的一体化整合能力和工程总承包管理能力。
（3）设备材料供应环节。工程总承包企业应自行建立专业管理机制，夯实集中采购和物流管理平台。工程总承包人虽然不能左右原材料供应等市场或环节，但应该逐步增强对供应厂商的影响能力，可以以合作、联盟或其他利益共享或风险共担的方式，利用企业现有的集中采购平台（或能力）、资金能力以及物流参与或控制能力等来实现对原材料环节的整合能力和影响能力。
（4）市场调研营销环节。工程总承包企业应及时总结实施工程总承包项目的操作实务经验，提升在工业建筑、房屋建筑以及市政基础设施领域工程总承包的专业品牌价值和区域化优势。以系统与立体的项目营销网络与营销策略，尤其是专业品牌和区域化的营销系统的建立，增加对工程总承包市场营销环节的控制力。
（5）专业劳务分包环节。增强总部管控和人文精神。工程总承包的比例在增加，工程分包的比率也在同时增加，劳务供应已经成为制约项目成本、进度和质量的关键因素之一。虽然劳务问题已经引起了重视，但是重视程度依然不够、办法不多。目前国家十分注重对农民工权益的保护，从一个侧面反映了建筑行业在这个方面的管理缺陷。承包商应打破现有的一些利益障碍，通过先进的管理技术和方法，提升总部对项目的管控力度和能力，以长期眼光、人文精神等来增强对劳务供应环节的管理能力和控制能力。
（6）多元业务整合环节。专业化指导下的多元化是工程总承包必须具备的市场能力，以强化专业化来增强对横向业务领域的影响力和整合力。多元化是一把双刃剑，多元化并不排斥专业化，相反更要倡导专业化前提下的多元化能力，企业应集中有关的专业资源，通过相关领域专业化能力的提升和平台的打造，增强对相关业务领域的整体影响力和业务拓展能力。
5、工程总承包企业应建立防范失误的法律风险预警体系。
本文涉及三个电厂建设所发生的安全事故和质量缺陷，另一个共同的教训是，工程总承包企业在合同履行过中未引入法律风险控制的预警机制，未建立防范失误的风险预警体系。工程总承包合同履行的预警机制，是通过企业设置、能够及时提供警示的机构、制度、人员构成的体系，实现有关风险信息的超前反馈，以及时对策处置，防风险于未然的管理体系，这个体系最重要的人员设置是熟悉行业实际的项目专职法律顾问。三个纠纷案件的企业的共同教训都是没有“拉警报”的专人，都是等到安全事故或质量缺陷酿成事故或者造成巨大损失并且形成纠纷，才引起工程总承包人的重视，然而，工程总承包项目一般都投资巨大，可能产生的风险和损失同样巨大，发生事故或者酿成纠纷再亡羊补牢，为时已晚矣。
为此，工程总承包企业在建立各项管理制度的同时，完全有必要建立工程总承包的项目法律顾问制度，以工程总承包模式进行建设的项目，应该聘请专业律师为项目法律顾问，也可以由企业把有经验的公司律师或者法务人员派驻项目现场，专司项目的法律事务处理职能。除了具体管理项目实施过程中的变更签证和工程索赔，应该赋予项目法律顾问专权可以就履约过程中可能的法律风险出具法律意见书。中共中央、国务院办公厅于2016年6月16日发布的《关于推行法律顾问、公职律师、公司律师制度的意见》，要求在“2017年底前，中央和国家机关各部委，县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师，乡镇党委和政府根据需要设立法律顾问公职律师”，明确规定党政机关不听取法律意见造成损失将追责领导。工程总承包项目建设应借鉴这个规定，对不采纳法律顾问或公司法务人员的法律意见而造成的事故或者造成企业损失的，要追究企业有关领导的个人责任。
山雨欲来风满楼。随着我国工程总承包事业的蓬勃发展，工程总承包模式对建设项目的设计、采购、施工的全面管控能力不断提升，工程总承包企业对项目投资建设的工期、质量、造价、验收和试运行全面负总责机制的真正落到实处，我国建筑行业必将迎来全新的发展机遇。
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