【建纬观点】行政征收利益分割的疑难问题探讨

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朱俊

上海市建纬律师事务所律师、结构工程师。主要执业领域包括：城市基础设施、建筑工程以及行政征收领域的法律服务。

行政征收利益的分割属于共有纠纷的一种。此类纠纷在民事纠纷中非常常见，且与一般的分家析产有所不同。该类纠纷不仅可能涉及继承法、婚姻法的相关领域，更会涉及到行政征收各项补贴、奖励的分割。针对这一类案件，不仅需要从法律、行政法规、地方性法规入手，更需要了解某个地块征收基地的征收政策，甚至还需要对征收事务所的实际操作及一些常规做法来了解一些补贴、奖励的性质与归属。

首先来看政府行政征收的实际操作，在这一方面征收事务所的实际操作和以往的“拆迁公司”大不相同，征收事务所会在合同中将所有的补偿款、奖励等补贴合并计算，而不是对每一户的多名被征收人根据其是否为实际居住人区分补贴金额。征收事务所对每一户的放款条件为该户达成协议（即该户多名被征收房屋的共有人对相关补偿款的分割形成一致意见），如果该户对行政征收补偿款的分割有争议，征收事务所便不会发放该款项，而是要求该户通过生效的法院判决书（调解书）作为其发放补偿款的依据。这样的实际操作大大规避了征收事务所的违法风险，但是却给被征收人带来了一定负担，即如果多名被征收人对征收补偿款无法达成一致，则必须诉至法院，通过判决对该征收补偿款进行分割。

根据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第二十七条“征收居住房屋的，应当根据不同情况，按照本细则规定给予被征收人、公有房屋承租人以下补偿、补助：（一） 被征收房屋的房地产市场评估价格；（二） 价格补贴；（三） 特定房屋类型的套型面积补贴；（四） 居住困难户的保障补贴；（五） 搬迁费和临时安置费。”

以私有房屋来探讨，第（一）、（二）、（三）项补贴权属被征收人并无异议（即房屋共有人，在产权人死亡的情况下，给予其继承人平分），这就是俗称的“三块砖”部分。第（四）项补贴根据文义解释，该款项属于居住困难人员。第（五）项补贴也可理解为归属于实际居住人（搬迁人）。然而人民政府所设置的补贴远远不止这些，对于“限定选房补贴”、“临时安置补贴”、“装潢补贴”、在被征收人同意领取现金补贴而非产权置换时给予的均衡实物安置补贴（即自购房补贴）等，目前并没有法条明确规定这些补贴是归房屋共有人平均分配还是归实际居住人独有。

依据沪高法民一（2004）3号《关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》“十一、房屋拆迁补偿款之外的其他补偿费，应按什么原则处理？答：……上述费用中，搬家补偿费、设备迁移费、临时安家补助费，应归确因拆迁而搬家、设备迁移和临时过渡的承租人、同住人等。奖励费和一次性补偿费，一般应当由拆迁时在被拆迁房屋内实际居住的人之间予以分割。设备搬迁和安装费用，无法恢复使用的设备按重置价结合成新结算的费用，应归设备所有人。因拆迁造成停产、停业损失的补偿归遭受实际损失的经营人。十二、国有土地上私有房屋的拆迁补偿款如何分割？答：因落实政策而恢复所有权的代理经租房屋拆迁补偿款的分割，一般归所有人。实际居住人的安置问题，按照本市有关政策处理。通过市场买卖取得的使用权公有居住房屋被拆迁后，所得到的货币补偿款，一般应归出资人所有。售后公房在性质上属于私有房屋，应当按照私有房屋拆迁补偿款份额划分的原则处理。”但该解答十一是属于“国有土地上的公房拆迁补偿款分割问题”，在私有房屋拆迁补偿款的分割答复中，并未对相关补贴的归属进行规定。且该解答中，国有土地上的公房拆迁补偿款分割问题的解答内容有十一条，而国有土地上的私有房屋拆迁补偿款分割问题的解答仅“十二”一条，这使得法院对私有房屋的拆迁补贴、奖励的归属有了较大的自由裁量权。

既然没有法条作为依据，我们只有根据政策与逻辑来逐一讨论各项补贴的权属。

对于“装潢补贴、搬家费补贴、家用设施移装补贴、签约搬迁利息、临时安置费、提前搬迁加奖、搬迁奖励”，通说认为这些补贴应当归实际居住人（即实际搬迁人）所属。

“居住均衡实物安置补贴和限定选房补贴”（即俗称的“自购房补贴”），在私有房屋领域法条空白的情况下，这些补贴是有争议的。根据政策，未选择产权调换房屋的，可享受到的自购房补贴。被征收人中究竟谁是购房人，仅实际居住人有购房人的资格还是房屋共有人都享有购房人的资格？主流观点是，选择产权调换或是全货币应当属于该户作出的共同选择，然而作出该选择之后，该户必须安置实际居住人。然而在《某房屋征收补偿方案》（宣传材料）中，只有“一证只能选一套产权调换房屋”的表述，即如果要选择两套以上的产权调换房屋需符合居住困难的条件；上海高院的《关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》也仅规定“实际居住人的安置问题，按照本市有关政策处理”。在被征收人都没有被认定居住困难的前提下，我个人认为该款项的用途是使实际居住人得到安置。

根据上海市政府71号令关于奖励费设置的规定，“居住协议签约奖励、早签多得益奖励”是对按期签约、搬迁的被征收人、公有房屋承租人给予奖励。房屋征收过程中奖励费设置的目的是为了推动征收的效率，鼓励居民早签早搬，尽早实现拆平交地。许多宣传材料中明确规定：“如果按照征收方案作出补偿决定，或被司法强制执行的，被征收人、公房承租人不享受各项奖励”因此，这些奖励和补贴可以理解为是实际居住人配合政府及时搬迁争取到的。

综上，我认为法院仍然会将《关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》中“国有土地上的公房拆迁补偿款分割问题”该部分适用于私有房屋领域。然而根据不同法院的地域差异，其所适用的程度可能有所区别，故相关补贴和奖励的绝大多数还是会被法院认定为实际居住人所有。

另外在进入诉讼阶段后，房屋共有人（非实际居住人）通常以自己拥有“居住权”，只是放弃居住为由，主张自己同为实际居住人。这一点法院基本不会认同，因为我国民法目前尚无“居住权”的概念，且征收事务所是根据当时的房屋状态来认定“实际居住人”。在共有纠纷诉讼中，征收事务所一般以第三人的形式出现在法庭中，由于征收事务所是行政机关的受托人，法院判决一般倾向有利于征收事务所，所以不会轻易否定征收事务所的认定原则，而是以此为依据，对民事纠纷进行事实认定。

对于公有房屋，其形成具有一定的历史原因，公有居住房屋是指政府和单位分配给职工和解放时收归国有，并且租金按照政府规定的租金标准执行的居住房屋；公有非居住房屋包括以行政调配方式出租的非居住房屋和政府投资建造的公益性非居住房屋。以公有居住房屋为例，根据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第二十九条“征收执行政府规定租金标准的公有出租居住房屋，被征收人选择货币补偿的，租赁关系终止，对被征收人的补偿金额计算公式为：评估价格×20%；对公有房屋承租人的补偿金额计算公式为：评估价格×80%+价格补贴，被征收房屋属于旧式里弄房屋、简屋以及其他非成套独用居住房屋的，按照本细则规定增加套型面积补贴”。一般公有房屋的被征收人以物业公司为主，所以与私有房屋相比，公有居住用房、公有非居住用房的征收给承租人带来的利益需要扣除一定比例给予被征收人（物业公司）。但公有房屋的各项补贴与奖励在法条中已有明确规定，根据《关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》的相关条文，奖励费和一次性补偿费，一般应当在被征收房屋内实际居住的人之间予以分割。而公房“同住人”的认定方面，一直以来虽然争议不断，但法院一般不会否定征收事务所的意见。对于“同住人”的概念会在以后的推送中重点介绍，此处就不再对“同住人”的概念与认定进行相关讨论。

由于私有房屋征收引发的共有纠纷所涉及的领域相当广泛，且其纠纷的成因很大部分属于历史遗留问题，在此就不对所有可能面对的疑难进行一一例举。相信随着依法治国战略的深入发展，相关领域的法律会变得越来越完善，百姓之间的共有纠纷也就变得更加有法可依。

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