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2019年6月，《固体废物污染环境防治法（修订草案）》（以下简称《草案》）将“生活垃圾污染环境的防治”从原来的一节内容升格为专章内容，大大凸显了生活垃圾污染防治的法律地位。《草案》还明确规定，要在我国城乡社区建立生活垃圾强制分类制度。基于该法修订的推动力，从2019年7月1日开始，上海市率先实施生活垃圾强制分类制度；北京、广州、深圳等大城市也相继修改地方立法，积极推进生活垃圾强制分类制度的实施。毫不夸张地说，我国生活垃圾已经进入了强制分类时代，各地将生活垃圾分类及处理纳入法治框架体系中，对我国环境治理将会产生积极影响。
来源：生态经济杂志社
2019年7月1日起，上海市率先实施生活垃圾强制分类制度 （CFP）
垃圾围城一直以来是困扰我国城市管理的较大难题。如何解决城市生活垃圾围城问题，多年来各地实施了不同的政策和措施，但未能从根本上解决这个问题。客观而言，要解决垃圾围城的问题，必须要从生活垃圾源头开始治理。如果人人都能精准地做好垃圾分类，不仅可以提升垃圾的资源化利用，还能够最大限度解决垃圾处理带来的生态污染问题。但要做好垃圾分类，并能够成为每个人的自觉意识并不容易。我国垃圾分类工作试点多年，成效初步显现，但问题依然存在。因此，实施生活垃圾的强制分类，通过法律的强制性手段明确分类的标准、方式以及处罚措施，对解决我国垃圾围城问题具有现实的意义。
北京是中国实施垃圾分类最早的城市，在20世纪50年代中期就提出了垃圾分类投放的基本构想，但一直未能实施，直到1996年才推出了第一个垃圾分类试点小区。因此，直到今天北京市民垃圾自觉分类的意识并不强，参与度也不高，特别是厨余垃圾的正确投放率尚不到20%。归结而言，就是缺乏强硬的法律手段，仅仅依靠政策宣传等软约束难以起到真正效果。从日本、新加坡、德国等国家的垃圾分类经验看，强制性手段是保障垃圾分类高效推进的关键。
大城市开展垃圾分类的试点工作，其历史可以追索到城乡与住房建设部2000年在全国8个城市推行的生活垃圾分类收集试点工作。而2019年实施垃圾强制分类的北京、上海、深圳等城市均在8个试点城市之列。经过将近20 年的试点收集，这些城市的生活垃圾管理取得了明显的进步。通过垃圾分类，使得垃圾能够得到了较大的资源化利用，对垃圾的减量化起到了明显的作用。生活垃圾当中，厨余垃圾是主体，占到了一半左右。在深圳市，全市居民家庭每天产生的厨余垃圾可以高达6000多吨。如果能够对厨余垃圾做好分类工作，生活垃圾分类就能够完成一半。
广东省社科院环境经济与政策研究中心主任曾云敏表示，广州市近些年来的生活垃圾分类最为重要的经验就是推行干湿分离。对于厨余垃圾这类湿垃圾，鼓励市民在自己家里建立厨余垃圾处理设施，通过厨余垃圾处理设备将垃圾打碎，然后通过下水道冲走；在农贸市场、小区，城市管理部门也建立了一些公共的垃圾处理设施，鼓励人们就近打碎做成有机肥料。
不仅是厨余垃圾分类，其他的垃圾分类也探索出很多新的模式。北京市东城区推行的绿色驿站模式，居民可以分类将塑料垃圾、纸质垃圾、废旧电池等送到这里。这些绿色驿站除了可以收集能够回收的垃圾之外，还可以收集废旧电子产品等有害垃圾，各类垃圾按照重量计价，当场现金结算。在上海市，绿色账户模式已经发放了500多万张卡，“大分流、小分类”的绿色循环体系正在形成。在深圳市，楼层取消垃圾桶，垃圾处理按袋收费的方式也在有条不紊地推进。
曾云敏表示，北上广等大城市的生活垃圾分类每年取得的成效比较明显，部分小区基本上实现了从分类到处理的全过程资源化处理模式。事实上看，大城市的垃圾分类工作开展成效比中小城市更加明显。按照他的调研，垃圾分类的效果及方式与居民受教育程度、居民收入等要素之间是一种正比例关系，同时大城市也有足够的财力建立起相对规范的分类及回收体系。
从21世纪初期的劝导分类到如今的强制分类，大城市的垃圾分类迎来了新一轮变革。从2019年7月1日起，上海市的《生活垃圾管理条例》正式实施。上海市的这个地方性法规的实施之所以会引起全国的普遍关注，就在于其具有典型的示范意义。即在经过20多年的引导之后，上海市率先在全国推行了强制分类政策，将垃圾分类纳入法治框架体系。按照上海市的这个条例，生活垃圾可以分为可回收垃圾、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾等四种类型；酒店、餐馆不能主动提供一次性用品；公共场所以及经营性场所要对生活垃圾分类实施了全过程的引导，确立了分类投放的责任人制度以及违反的处罚措施等。上海市社科院刘新宇研究员表示，上海市立法的意义就是将过去垃圾自愿分类变成了法律的强制性规定，使得垃圾分类成为每个市民应尽的法律义务。以前上海市在垃圾分类工作中的前端分类、后端处理做得较好，但中间环节衔接存在问题。通过此次立法，将实施全过程的强制，有效地抹平了中间环节衔接性不足问题。
不仅是上海，其他的大城市也纷纷加入到垃圾强制分类的队伍中来。北京市的《垃圾管理条例》实际上在2012年3月1日就开始实施了，但至今实施效果不佳，了解该法内容的北京市民还不到20%。北京市社科院吴向阳研究员表示，北京市通过此次修改立法，就是要从以前的倡导分类变为强制分类，充分发挥法律强制性的作用。在他看来，北京市以前的生活垃圾分类效果普遍不佳，一个很重要的原因就是没有实施强制制度，完全依赖于政策的引导，缺乏足够的法律威慑力。此次立法修订使得那些不自觉对垃圾分类的人开始受到法律的强制约束，否则就会承担对自己不利的后果。法律的强制性和威慑力将在很大程度上是人们自觉进行垃圾分类的动力。但北京此次垃圾强制分类并未在全市范围内展开，实施范围主要是学校、医院等公共机构以及商业办公楼、旅游景区、酒店、餐馆等经营性场所，居民小区还不在强制分类的范围中。不过在吴向阳看来，垃圾强制分类推向到居民小区是迟早的事，未来的趋势就是在全城实现全面覆盖。
在深圳，《生活垃圾分类投放（草案）》向社会大众征求意见已经结束，正在走向立法审议阶段。从其规定的内容看，加大了对不能正确垃圾分类行为的处罚力度，罚款数额将提高到原来的10倍。
在广州，《生活垃圾分类管理条例》已经于2018年7月1日正式实施，常态化的执法检查已经成为保障垃圾强制分类的基本手段。在2018年8月23 日，一个广州市民因为投放大件垃圾不当而被城管部门处以200元的罚款，成为广州市第一个被处罚的人。曾云敏也表示，罚款尽管是保障分类的重要手段，但其毕竟是事后处罚。垃圾强制分类最重要的工作就是要打通分类、收集、运输、处理等各个环节之间的脱节链条，建立全过程的分类监督体系，让居民了解分类的标准、方式以及价值，进而不断提升社会大众直觉分类的意识。
时隔15年，《固体废物污染环境防治法》迎来了大修，首次将生活垃圾作为专章问题，并提出了要建立覆盖城乡社区的生活垃圾强制分类制度。《草案》不仅对生活垃圾强制分类投放、收集、处理和运输等做了系统规定，还要求加大对生活垃圾处理企业的监管，按照相关法律规定安装相应的环境监测设备，全方位监测垃圾处理企业的污染及排放情况，并实时将污染及排放情况向社会公开，接受社会大众的监督。此外，《草案》还规定，为了更好地实施生活垃圾强制分类制度，可以实施产生者付费制度，县级以上人民政府按照本地的实际情况，制定差别化的生活垃圾处理收费标准，向全社会征求意见后实施。
同济大学循环经济研究所所长杜欢政表示，关于固废问题，此前大家更多的是关注产业的固废问题，这次《草案》把生活垃圾考虑进去了，尤其是把农村的生活垃圾也考虑进去。另外，在解决这些问题的方法和工具上，把生产者责任延伸制度作为一个重要任务，这些都是《草案》的亮点。
“《草案》吸收了民众的意见，提出的思路和模式包括投放、收集、转运，最后集中处置，以及各部门之间的关系协调，思路更加清晰，内容更加齐全。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员常纪文分析说。
在我国，部分城市的生活垃圾分类制度开始试点至今已有19年时间。2017年3月，国家发改委和住建部下发《生活垃圾分类制度实施方案》显示，按照规划，2020年年底前，中国将在46个城市先行实施生活垃圾强制分类。此后，多个城市相继实施垃圾强制分类，中国垃圾分类进入了“强制时代”。
不过，从国内城市试点生活垃圾分类制度的整体情况来看，效果与预期仍存在差距。以济南历下区为例，据《齐鲁晚报》报道，从2012年至2015年，济南历下区曾下大力气推行垃圾分类试点，但因山东终端处理设施跟不上，尤其是湿垃圾处理能力不足，分类投放后又混装运输，最终于2015年暂停。
杜欢政认为，我国城市生活垃圾分类试点达不到预期的原因主要有三个，第一个是以前生活垃圾分类都是由政府主导，缺少企业主体介入；第二个是缺乏顶层设计，职能部门各干各的，市容部门管生活垃圾，住建部门管建筑垃圾，农业部门管农业垃圾；第三个是垃圾分类没做好全程分类，末端设施配套跟不上。
“垃圾分类必须要有企业主体介入，要有商业模式，让企业赚钱才能够形成长效机制。我国确定垃圾分类的法律、法规、政策，就是为了让参与垃圾分类各个环节里的企业都能赚钱。此外，还应加强末端设施的建设，等末端设施配套后才来做垃圾分类。”杜欢政说。
随着垃圾分类的推开，中国多个地区的农村也开始探索生活垃圾分类工作。如浙江金华金东从2014年开始探索农村生活垃圾分类处理办法，金东镇制定了农村生活垃圾处理的扶持政策、专项资金管理办法、督查考核办法等，实现垃圾治理工作的制度化、规范化。
“农村产生的有机物来自大自然，可以再回到大自然，像塑料、金属这些不可降解的东西可以进行资源化利用，所以农村生活垃圾分类是独特的一套体系，和城市不一样。”杜欢政说。
实际上，在农村推开生活垃圾分类工作比在城市更为容易。杜欢政称，农村是一个熟人社会，家家户户抬头不见低头，都是认识的，熟人社会互相之间容易监督，城市里面大门一关，谁也不认识谁，如果没有有效的监管手段，很难管得好。此外，农村土地的消纳空间较大，农村的有机物可以就地还田、就地处理，剩下来的东西需要无害化处置的量相对较少，处置的运输半径也较短。
由于农村和城市在生活垃圾分类上的情况不同，农村生活垃圾分类并不适合照搬城市模式。常纪文指出，《草案》中并没有把农村垃圾分类和城市垃圾分类区分开来，农村垃圾分类有着自己的模式，和城市不太一样，他建议两者应该区分开来。
尽管城市生活垃圾与农村生活垃圾分类模式不同，但强制分类机制应该是相同的。
很难想象，北京每天都会产生近2.6万吨生活垃圾，全市29个垃圾处理终端设施时刻处于满负荷运转状态；在上海，10天产生的生活垃圾能够堆满东方明珠电视塔，20天能够堆满一座环球金融中心；而在西安，一个拥有近2000村民的城中村，每天产生的生活垃圾竟然高达约2000千克……目前，大量的生活垃圾已成为我国建设美丽中国、绿色中国的一大制约，实行垃圾分类、减少垃圾污染刻不容缓。
城市生活垃圾总量在不断增加，垃圾分类与收集、运输、处理等环节相互脱节，居民自觉分类意识不强……这些问题的存在凸显了城市生活垃圾分类的现实困境。很多城市的垃圾分类在源头主要依靠志愿者劝导和垃圾收集人员的二次分类，在垃圾分类的动员上较少涉及个人。在垃圾处理的末端环节上，分类处理能力的不足抵消了源头分类的效果。此外，收集、运输、处理、回收等环节因为监管不力导致的互相扯皮的现象也比较突出，这些都是长期以来难以解决的问题。
针对生活垃圾分类中出现上述问题，北上广深等城市均不约而同地提到了强制性、罚款、全过程分类等解决办法，这让人们看到了解决垃圾围城的希望。但要真正做到垃圾强制分类，还要厘清关键需要靠什么实施和怎样实施。
常纪文认为，强制分类并不意味着引导没有价值，通过加强引导和监督，可以督促居民养成自觉分类的习惯，强制分类的最终目的还是要让民众养成分类的自觉意识。第二是要让垃圾分类的类别能够浅显易懂，能够让居民看得懂，不然居民也无法对生活垃圾实施准确分类。第三是要充分利用好市场机制，在垃圾分类过程中引入市场化企业，通过市场机制来将法律强制变成居民自觉意识。
吴向阳认为，垃圾强制分类并不仅仅是源头上的分类，而是一种全过程的处理机制。如果在投放环节实施好了强制分类，但在收集、运输、处理等环节无法做到分类，必然会抵消源头分类投放的效果。北京市此次强制分类之所以选择在公共机构、经营性场所率先实施，就是因为这些机构、场所的责任主体比较明确，落实监督、处罚机制比较容易。
垃圾强制分类看起来比较简单，但对于违法行为怎么处罚，实践中同样存在难点，比如对单位主体的处罚是处罚法人、物业还是投放人；责任主体内部如何就处罚进行责任分担。当然，更重要的问题还包括如何明确分类的具体标准，能否在全国实施统一分类标准……这些问题还是需要细化解决。吴向阳表示，处罚并不是垃圾强制分类的目的，罚款与罚人要结合起来、机构利益受损和个人利益受损也要结合来。吴向阳认为，实施垃圾强制分类就是要做好监督和处罚相结合，打破过去各个环节连接不畅通的怪圈。
强制分类仅有法律法规是不够的，还必须要建立稳定的模式，确保企业和广大民众的参与。在吴向阳看来，“互联网+垃圾分类（回收）”在大城市基本上已经深入人心了，也深入到广大市民的生活之中，在一定程度上改变了过去居民垃圾不分类的习惯。因此，对于“互联网+ 垃圾分类（回收）”覆盖率较高，模式较为成熟的城市或社区，要继续鼓励广大市民将该模式内化为自身的自觉意识，进一步提升分类的准确性。
常纪文认为，在垃圾强制分类中，仅仅依靠盲目地投入分类设备并不能直接带动居民分类投放的积极性，必须要将分类强制性和分类宣传引导进行结合，让两者保持持续性和交融性。
垃圾分类细节还需推敲，在中国人的生活中，“厨余垃圾”远多于“有害垃圾”，因此两者的垃圾筒一样大小并不合理，会导致某些垃圾筒根本没垃圾而有些垃圾筒不够装 （新浪网）
为此，垃圾强制分类工作要处理好以下几个方面的问题：第一，明确垃圾分类的统一标准和投放方法，并积极完善垃圾分类、收集、处理等各个方面的流程，强化各个流程之间的衔接。就当前各个城市实施的强制分类办法看，各地的垃圾分类标准并不统一，分类设施的形体和标识也不尽相同，一个人从一个城市到另一个城市之后，就产生了分类上的矛盾。因此必须要明确统一的分类标准，提升垃圾分类及投放的准确率，降低居民个人的投放难度，确保垃圾强制分类的过程简单化。第二，各地在立法过程中要为居民提供多样化的参与渠道和鼓励办法。比如在超市、卖场、集贸市场等场所要建立包装物、废旧电子产品回收以及以旧换新体系，居民在购物过程中顺便完成垃圾分类。在实施了“互联网+垃圾分类（回收）”的城市要进一步完善数据平台，市民可以通过垃圾分类投放来兑换生活用品或现金。第三，要不断加大立法宣传力度，让公众了解垃圾围城的严峻局面，明确垃圾强制分类的好处。任何法律如果不想成为束之高阁的“一张纸”，就必须要通过宣传手段使得每个民众知晓各地法规的具体内容及处罚措施，知晓自身对于垃圾分类及环保的贡献，提升每个公民建设美好家园的成就感和荣誉感。同时，各地在垃圾强制分类实施过程中还需要开展多种形式的交流活动，推广各自的经验和好的做法，使得垃圾分类真正内化为每个人的自觉意识和行为，形成在任何时候、任何场所实施自觉分类的习惯。
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