第四批PPP推出在即，规模或减少（附PPP问题）

由财政部等19个部委启动评选的第四批PPP示范项目即将发布。专家预计本批项目的规模会有所减少，但项目质量会大幅提升。目前，第四批PPP示范项目评审已结束。财政部PPP中心推广开发部副主任刘宝军称，近期国家有关部门出台系列监管政策，目的是为了及时纠偏防风险，让PPP回归正轨。第四批共征集各地申报项目1226个，投资额2.12万亿元。

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今天为大家收集汇总了关于PPP相关问题，并用最简单的方式一一做出解答，希望对您有所帮助。PPP项目的起源是？近代，英国最早使用PPP模式开发 城市公共基础设施建设。随后，澳大利亚、美国、日本、加拿大、法国这些发达国家也在摸索中建立了适合本国PPP的政策框架和实施要件，但关键要素和内容仍与英国的PPP模式相仿或一致。我国也在PPP模式被世界银行和亚洲银行作为一种新兴的项目融资方式引入中国后开始大力推广该模式在公共基础设施建设和服务领域的运用。

什么是公私合作制（PPP）？

公私合作制，简称PPP，是公共部门与私营部门签订的关于提供公共服务的合同。它是以绩效为基础的，并且风险共担。以绩效为基础意味着私营部门的收益取决于其是否有效地提供了公共服务。分担的风险包括可能出现的成本超支、设施设备运行失灵、用户收益低于预期、融资成本过高或融资难度高于预期等问题。PPP使得项目风险由最适宜承担风险管理工作的一方承担。

PPP项目与传统项目有何区别？

传统投资项目中，（公共部门）通常负责对提供公共服务所需资产的投入，例如基建工程和大型设备，并且通常不参与运营阶段的管理。相反，在PPP下，（公共部门）购买由建筑、设备等资产产出的服务，例如清洁水、电力或教育。这是一种产出而非投入。PPP项目还覆盖资产运营阶段的管理工作，因为此阶段正是服务产出的阶段（尽管覆盖的时长有所不同）。

在支付形式上，两者的差别最为显著。传统项目中，支付依据投入进行（例如，工程阶段性完工、建材和劳动力成本）。PPP的基础——特定服务的获得——要求提供合同约定的服务时才进行支付。例如，对于一个水处理的项目，只有当车间开始工作并且提供的水质和水量达到要求时才开始付款。图表 A.1 和A.2阐明了这些问题。

PPP与私人提供公共服务有何不同？

在PPP下，提供公共服务的资产的所有权归属于公共部门，或者该所有权在未来的特定时间将移交给公共部门。同时，在政府与私营部门经谈判签订的PPP合同中，所需提供的公共服务得到明确规定。与之不同的是，当公共服务由私人部门提供时，私人部门拥有相关资产的所有权。并且依据市场环境和规定（例如关税或健康标准相关规定）提供公共服务，而非依据与政府的合同。

PPP适用于哪些领域？

只要公共服务以及风险可被清晰地描述和界定以确保形成绩效为基础的合同，即可应用PPP。虽然它在硬性基础设施建设领域应用最为广泛，但同样能够被应用到教育、医疗、公共住房和其他公共服务的提供上。很多国家从重点关注基础设施PPP项目开始，逐步将PPP扩展到其他领域。 

PPP主要有哪些类型?

PPP有很多种类，亚行将其主要归纳为以下四种：

1、服务合同，主要用以提供基础服务，例如提供资产的维护或提供操作某种设备的技术团队。与简单的外包不同，私营合作伙伴的收益是以绩效为基础的。同时，公共部门是资产所有者、运营者和投资者。这类合同通常期限可长达五年；

2、管理合同，此类中通常由私营部门负责公共资产的运营。资产的所有权归属于公共部门，同时公共部门负责资产投资。私人部门基于绩效获得管理费用，并且在某些情况下获得利润分成的激励。典型的管理合同期限介于5年至15年。

3、 租赁合同，此类合同中，私营部门全权负责提供公共服务。公共部门拥有相关资产的所有权，将资产出租给私人部门以获得租赁费。私营部门通常通过向使用者收取费用的形式获得利润，承担收益低于预期的风险，并在租赁期间进行必要的至少是小额的投资。“转让-拥有-运营”机制是租赁合同的一种。典型的租赁合同期限介于10至30年；

图表 A.1: 传统采购方式与英国PPP项目的比较

4、 特许经营合同，私营部门拥有并运营相关资产，同时进行所有必要的投资。私人部门通过向使用者收费的方式获得收益，并且承担亏损风险以及所有技术上和运营上的风险。“建设-运营-转让”是特许经营合同的一种。典型的特许经营合同期限介于15至50年。

为什么PPP通常将建造和维护工作结合起来？

这样做可以激励建造更高质量的工程，因为在保养周期内承包商有义务修复任何低质量的工程建筑，他们有动力通过提高建造质量避免这样的开支。

为什么绩效为基础的奖励？

公私合作通常强调涉及资产的技术标准和服务供给，而非资产本身。因此，功能完善的公私合作通常规定，运营商提供符合标准的服务后才能获得报酬。公私合作最大好处在于提高效率，并且将部分风险转移给私营部门，而不仅是利用私营部门的资金。

PPP需要从使用者处收回全部成本吗？

不是。通过使用费的方式收回成本是一种具有吸引力的方式，因为它确保PPP是有利可图的。但是当不能通过这种方式收回全部成本时，政府可以提供补贴以确保PPP具有商业上的可行性，这种补贴被称为按可用度支付（参照表格 A.2）。此种支付方式也称为适度补偿支付或直接支付。有些PPP完全由这种按可用度支付的方式筹资。

准备PPP需要多长时间？

一个简单的服务合同或者管理合同在公共投资的筹划阶段即可着手准备，并且与符合在项目准备过程中确定的标准的工程合同一并提交。如果以这种方式进行，就可以避免拖长项目准备时间，但是准备并且就PPP合同进行谈判确实需要额外的投入。

与传统项目相比，租赁或者特许经营合同需要更长的准备时间，因为它既需要考虑工程建设阶段，也要考虑运营阶段。合同的谈判和融资准备安排可能需要耗费相当长的时间。一些政府组建了一支较大的人员队伍以缩减时间。一些政府部门将准备PPP的成本转嫁给中标人，以这样的方式来获得所需的额外自愿这样就可以获得额外的资源。

尽管租赁合同或特许经营合同需要更长时间来准备，但工程建造时间可能比传统项目的要短，因为私人部门灵活性强，主动性强，期望尽快完成工程以获得利润。此外，在运营阶段也会节省时间，因为运营已经包含在计划和合同的考虑中。

PPP是否比传统项目耗资更多？

对于PPP的批评认为它比传统项目耗资更多，因为私人部门借贷成本高于公共部门。然而，这并不意味着公共部门能以更低的总成本提供基础设施服务。国际经验表明，相比于传统项目，一个好的PPP项目更有可能以较低成本按时提供相关服务。

究其原因，在一个好的PPP下，私营部门更具灵活性，因此可以将项目周期成本最小化。并且考虑到可能面临的惩罚以及如何保障投资人利益，也让私营部门有强烈的意愿去这样做。并且PPP合同考虑到了运营阶段。通常，资产的使用阶段所产生的费用要远远大于资产建设的成本费用。因此和传统项目相比，将运营成本最小化将是PPP项目的一个巨大优势。

为什么PPP有更高的资金成本？

PPP投资者通常承担该项目自带的风险。当他们为PPP提供资金时，这种风险已经被考虑在内。当政府为一个传统项目借款时，他们通常依靠整体的信贷可靠性借款。即使借款是针对某个特定项目的，项目风险依然没有被纳入考虑范围。政府因此能够在一个无风险的基础上（或者至少是低风险的）进行借款。这使得他们的借款成本低于为特定PPP项目筹款的成本，因为后者包括了项目风险。但是这不意味着政府项目借款的真实成本确实相对较低。他们已经将项目风险转移到预算上。风险并没有消失，只是没有被计算。同时，政府不纳税，然而税在私人投资者（税前）资金成本的计算中是被考虑在内的。

PPP会提高使用价格吗？

与传统公共项目相比，设计合理的PPP可以降低服务成本，节省下来的这部分成本会以降低价格的方式使用户受益。对于PPP项目而言，如果价格确实上升了，那么通常是因为服务的质量有所提升，或者政府部门补贴减少。

政府为何会对PPP感兴趣？

PPP对政府的吸引力通常在于它为政府从私营部门融资，因此提供了一种新的融资渠道。同时它带来了政府官员可能缺少的专业知识。PPP的另一吸引力体现在它是一种提高公共部门管理水平的办法。好的PPP支持以绩效为基础的运作体系，能够更好地服务于用户的需要。PPP打破了垄断，激活了竞争机制，从而推动服务供应方实现成本最低化。它在计划建设的时候也需要考虑资产的使用。其优势在于资产维护在初始投资决策阶段就被纳入考虑因素中，克服了以往公共资产维护不利的局面。此外，好的PPP鼓励公共投资的公开化和透明化。

PPP的最终成果是帮助政府提供更多、更高质量、更可靠和更低成本的公共服务。公共部门和私人部门的合作一定比他们单独或以传统方式提供公共服务更为高效。

针对经济发展组织成员的最近调查表明，巴西和南非的PPP项目成绩要好于传统项目。表现为，进展更快，建筑及运营成本更低，项目质量更高（参见表格A.2）。

PPP项目占公共服务投资的比例是多少？

即便是PPP开展活跃的国家，它所占的比例也只是较小的一部分。在2011年针对经济发展组织成员国调查显示，PPP项目只占不到15%（参见表A.3）。

如何在风险分配给私营部门？

传统施工或总承包合同中通常由公共部门承担的风险，在公共部门和私营部门间进行分配。但是，公私合作不一定意味着私营部门将承担所有风险或承担项目主要风险。

按照公共和私营部门评估、控制和处理风险的能力，具体的风险划分根据具体案例决定。公私合作最重要的风险分担原则就是将风险分解、量化和分配给最有能力管理好每种风险的主题。

什么是服务成果和质量的标准？

公共部门和私营部门的定位不同，承担的职责也不同。私营部门合作伙伴有能力按照公共部门确定的需求参与项目的各个阶段（设 计、施工和/或恢复、运营、维护和融资）。公共部门合作伙伴主要负责根据公共利 益决定与其产出、服务质量和价格政策。公共部门可能需要根据项目的具体情况提供资金支持（比如可支付款项、最低收入保证、贷款担保和可行性缺口融资）。

当公共资金到位时，无论是否向用户收取费用作为补充，都要按照实际提供服务的情况拨付公共资金。在整个合同期，必须监督合同执行情况，确保长期中私营资产管理的效率，即公共部门有责任监督项目运营的合规性，并管理或有负债。

什么是商业方案？

公共项目无论通过传统方式还是PPP方式交付，都需要描述清晰并形成文档。有充足的信息才能保证政府审批通过，保证招标的征程进行，保证项目实施人员了解各自职责。很多国家用商业方案的形式来呈现项目信息商业方案中包含了项目的理论基础，鉴定并比较项目实施的方式，验证项目的商业可行性及合理性，并解释如何来选取和实施最佳交付方式。如此才能保证决策的公开和透明。商业方案是PPP项目周期的重要一环。

一个典型的PPP项目周期是怎样的？

项目周期分几个阶段，包括项目从雏形到真正实施的所经历的多个环节。典型的PPP项目周期的关键阶段如图例A.3所示，与传统项目较为相似。

什么是市场检测？

和传统项目相比，PPP项目中与市场参与者的交流在更广的范围内开展，因为商谈的反馈会嵌入到PPP的整体设计中。不同于以往只在招标过程中收集投标人对一些问题的看法，PPP项目的市场测试要更加灵活。因为PPP项目需要探讨风险分配的多种可能模式，并从潜在私人供应商处了解如何使项目激发创新、提高效率。

市场检测是指与市场专家、潜在的私人供应商及金融家之间进行的交流。项目准备的初级阶段可采用非正式的形式，例如通过招标前路演、简介或项目资料来进行。随着项目进展，需要采用更加正式的方式来和可能的投标人就预期交易的具体情况进行交涉。什么是公共部门参照值？

PPP项目的投资收益应当与传统项目的投资收益作比较。PPP只有在具有较高的投资收益比的时候才应该被采用。这种是通过公共部门参照值实现的。比较双方应有同样的基准线。例如，对贯穿资产寿命周期的PPP项目，其成本比较需要包括建设、运行和维护成本。并且，在资金成本的比较中还要考虑项目风险转移，以及税收的影响。

典型PPP项目周期见下表：

典型PPP项目周期

投资收益(value for money)是什么意思？

投资收益并不仅仅意味获得产出但投资最少。投资收益是指在各种因素上，包括价格、向社区提供的服务质量、设计的舒适度和规划的可持续性等方面取得最好的效果。

一个完整的投资收益分析要求同时考虑定性因素和定量评估。评价最优的结果要求一个灵活的评价方式，并需要考虑一些因素，它们虽然未被予以高度重视但却与计划有着相关性

PPP要求公共部门的裁员吗？

公共部门人员有可能无法获得PPP项目带来的就业机会。于是很多人认为私营部门占据了本来会流向公共部门人员的工作。但是，考虑到中国公共服务需求的增长，这些公共部门只是扩张得缓慢一些，而不是被削减。

私人部门会对PPP感兴趣吗？

私营伙伴和投资者资源以及投资兴趣对于PPP的成功至关重要。这应该在PPP筹备的早期阶段通过市场检测进行考察。与潜在供应商和投资者的非正式会谈在进行招标前很有帮助，这能够测试市场对于PPP的兴趣并探索构建PPP的可选方案。在构建PPP项目的过程中，更加正式的市场测试也很常用。

国有企业（SOEs）是否能够参与到PPP中？

PPP引入了私营部门的专业性和绩效概念。国有企业可以扮演私营伙伴的角色，但是需要有有良好纪录证明其提供过所需服务并展示出上佳的商业表现。它必须完全独立于PPP中公共部门的一方（一旦公共部门与私营部门之间建立了关系，就很难以绩效为基础来履行项目），并且其所从事的为商业活动不涉及任何政府补贴。

为什么有些PPP会失败？

PPP失败的原因主要有：不完善的合同准备工作，不适当的风险管理，竞标过程中竞争性和公开性的缺乏，以及管理和执行上的失误。通常人们顾虑PPP相对于传统项目的高成本。

很多PPP项目经历了大量的改进，这些调整往往是对经验教训的总结。这些调整在PPP项目的初期或者在市场变化时（例如在全球金融危机之后）可能会很迅速。作为一种新的公共部门管理方式，公共部门和私营部门都需要时间来 “边做边学”。要让PPP项目能够因地制宜，获得民心，重要的是采用公开透明的方式。发现缺陷迅速纠正，并支持其他利益相关者参与到项目调整过程中来。

来源：证券日报  转自：中国水网。我们对文中观点保持中立，仅供学习参考、交流之目的，如有侵犯版权请告知，我们将及时删除！

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