观察 | 中美贸易“宣战公告”已发，这三个问题值得关注

3月以来，中美贸易摩擦几经变化。

6月21日，中国商务部例行记者会，新华社官方微博@新华视点 进行了及时报道，很罕见地连发五条微博，标题如下：

1、商务部：关于中美经贸磋商双方一度取得成果，但美方反复无常

2、商务部：美指责中方窃取知识产权、强制转让技术，是对历史和现实的严重歪曲

3、商务部：将综合使用包括数量型和质量型工具在内的各种举措对美方作出强有力回应

4、商务部：美政府单边征税措施引起美国内强烈担忧和普遍反对

5、商务部：无论美方态度如何变化，中方都将坦然应对

不少人断言，中美贸易战正式开打，果真如此吗？日前，对外经济贸易大学国际经济贸易学院教授、中国世界贸易组织研究会研究部主任崔凡就备受关注的中美贸易关系回答了相关问题。以下内容，经作者授权发布。

图片出处：摄图网

Q1

目前中美贸易战已经算打起来了吗？

“贸易战”并非一个严格的法律术语。一般来说，贸易战指的性质严重的贸易冲突。

6月15日美方贸易谈判代表办公室就征税行动的公告是就约340亿美元来自中国的产品确定实施301调查关税措施的正式法律文件。

中方在美方发出公告之后的6小时内，发出了确定就约340亿美元原产于美国的产品于7月6日对等加征关税的公告。

两个公告都是生效的官方文件。从这一点上来说，美方挑起的贸易战已经开始了。但是，双方已经公布的关税均须7月6日实施。在关税正式实施之前，双方仍有谈判的机会。

借用以往战争法上的说法，这好比双方都已发出宣战公告，法律意义的贸易战已经开始了，但在关税正式被征收之前，事实意义的贸易战尚未开始。

Q2

美方根据其301调查对中国的征税行为

违反世贸组织规则吗？

是的，我认为不仅是违反，而且是颠覆性违反。世贸组织管辖货物贸易的协议即1994年关贸总协定，第一条就是最惠国待遇。最惠国待遇是一种非歧视待遇，是世贸组织的基本原则，是二战之后多边贸易体制的基石。根据最惠国待遇要求，任何一个世贸成员给予另一个成员的待遇不能低于给予第三方的待遇，也就是说任何一个世贸成员不能歧视另一个世贸成员，除非是符合世贸组织规定的某些情况（例如例外情形、贸易救济下的附加关税等）。

美国对中国征收301调查额外关税，没有任何世贸组织法规的依据，因此直接违反了1994年关贸总协定第一条。这一行动同时撕毁了1994年关贸总协定第二条项下的关税减让承诺表，违反了第二十三条中有关争端解决的规定。

但是严格来说，美国是否违反了世贸规则还需由WTO裁定。这里有两个不确定性因素。

一是美国目前通过杯葛世贸组织上诉机构大法官任命的方式使得世贸组织上诉机构接近瘫痪，如果美国继续杯葛，即使中国诉美国征税案被专家小组裁定中国胜诉，也有可能因为美国上诉之后世贸组织无法组庭审理，使得裁决无法生效；

二是美国如果不按计划实施但继续威胁实施，美国可能用关税措施没有实施作为抗辩理由。美国贸易谈判代表办公室于6月15日发布的征税公告已经是一个可诉的法律文件，相信中方会在世贸组织中起诉美国的案件中适时推进程序，有可能提出补充磋商，如果申请建立专家小组，会将该文件列入起诉对象。但是，如果美国将征税日期延期，一直保持不实施但威胁实施的状态，其法律性质仍需由世贸组织加以判断。我个人认为征税公告本身已经构成违规。

美国已经实施的基于国家安全理由的232钢铝关税被国际社会普遍认为是滥用国家安全例外理由，是违反WTO规则的，目前已经有中国、印度、欧盟、加拿大、墨西哥、挪威在世贸组织中起诉美国，这可能是世贸组织争端解决历史上原告最多、立案最多的一件争端。

301关税的性质比232关税更加严重。232关税毕竟使用了安全例外这一条款作为理由和依据，是否属于违规滥用，需要世贸组织最终裁定。232关税至少在表面上也是按照非歧视原则实施的，没有违反世贸组织的最惠国待遇原则。301关税措施没有使用任何世贸组织规则作为依据，颠覆性违反了最惠国待遇原则，可能是世贸组织成立以来最严重的违规事件。

总的来说，美国的这次行动经过了比较细致的法律设计。美国在使用反倾销、反补贴以及保障措施等贸易救济措施时，已有多次被世贸组织裁定违规的历史。但是，这些贸易救济措施本身是世贸组织允许的手段。

今年以来，美国先后实施201条款保障措施和232条款安全例外措施，这两项行动虽然被广泛批评，并且均已被世贸组织成员起诉，但在世贸组织裁决生效以前，美方仍可以坚持自己并未违规的立场。对于301措施，美方也以调查事项不在世贸组织管辖范围、相关措施尚未实施为由进行辩护。

到目前为止，美国对世贸组织规则进行了极限挑战，在反复冲击世贸规则底线，并且对世贸组织本身进行了多重打击，但是对于其违规性质的判断，我们仍将继续观察。估计中方在WTO中的法律行动应该也会视美方后续行动加以决定。

Q3

中国的反制措施符合世贸组织规定吗？

商务部公告中表示，这次加征关税是针对“美国违反国际义务对中国造成的紧急情况”。1994年关贸总协定第21条安全例外条款提到在“战时或国际关系中的其他紧急情况”,缔约方可以基于安全利益采取认为必要的措施。南开大学胡建国老师和我都认为美国违约已经对中国造成紧急情况，危害了中国的经济安全。

商务部公告中也引用了《中华人民共和国对外贸易法》等法律法规作为该项措施的国内法依据。有人讲引用国内法不能作为变更国际条约义务的依据，这没错，但商务部的这一引用是有意义的，这表明商务部的决定在国内行政程序中是有国内法依据的。

另外公告中还提到了依据国际法基本原则。根据清华大学杨国华老师的分析，这些国际法基本原则包括“自卫”（《联合国宪章》第51条，“重大违约”（《维也纳条约法公约》第60条），“危机情况”（《国家责任条款》第25条）等。

我看到一些研究者还提出了其他一些反制方式，例如，有研究者表示，可以把实施关税提高到约束关税以作为反制手段。这种方法并不恰当。因为这次争端中方最重要的目标是维护最惠国待遇原则。仅仅对美国提高关税，即使是在约束关税以下，仍然违反了最惠国待遇原则，必须有一个最惠国待遇例外的法律依据才能解决合规性问题。

另外，有学者认为，《建立WTO协定》第9条第3款“例外情形”可以作为反制根据。按照这一做法，首先需要提交货物贸易理事会，然后提交两年开一次的部长会议，申请对美国减让的豁免，四分之三的成员同意，才能获得豁免。这个程序恐怕是来不及了。另外还有一些建议，建议援引国际收支例外、金融服务下审慎措施等。

在所有建议中，我个人最支持引用国家安全例外，界定目前情况为国际关系中的其他紧急情况。对此法学界也有一定争议，正反两方具体理由不赘述。对于国际法基本原则，我也基本赞成。虽然一般来说，特别法优于国内法，条约法优于习惯法，但是，有专家认为，在特别法制度缺失的情况下，一般法原则应该可以用来填补空白。对此，我表示赞成，但我们也需要进一步分析，预备美国也使用这一理由为自己辩护。

以上的观点均出自于已经公开的文章。有朋友认为，既然打起来，就不用这么书生气了，找那么多依据干吗？我认为这个看法是不对的。即使美国目前的行为明显冲击现有国际体系和规则，但现有国际规则毕竟是美国主导建立起来的，他们的很多行为都有自己的一些法律设计。在这方面，中国与美国的研究能力差距还是非常大的。中国在这次争端中的一个重要目标是维护多边贸易体系，反制的合规性研究非常重要，这样可以尽量避免被动。对于反制行动，美国目前没有将其诉到WTO，但对此我们也应该做好充分的理论准备。

作者：崔凡

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本文为中国自贸试验区报道原创文章，

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