分享|国土空间规划37个知识问答
近日,为了做好国土空间规划相关知识教育宣传工作,湖北省黄冈市黄冈政府网联合黄冈市“十四五”规划专家咨询委员会专家黄新国,精心编辑了37个知识问答,以供各有关单位和广大读者收藏学习参考。
这37个知识问答,涵盖近一年国土空间规划领域大部分政策要点,值得借鉴,本号将其摘录如下:
问题1:什么是国家规划体系?
省级规划、市县级规划依据国家发展规划制定,既要加强与国家级专项规划、区域规划、空间规划的衔接,形成全国“一盘棋”,又要因地制宜,符合地方实际,突出地方特色。
问题2:如何理解国土空间规划的重要性?
问题3:建立国土空间规划体系的重大意义是什么?
问题4:建立国土空间规划体系的指导思想是什么?
问题5:国土空间规划体系有哪些新特点?
答:国土空间规划体系是按照国家的总体改革要求进行的,新的空间规划体系更加注重落实新发展理念,促进高质量发展,更加注重坚持以人民为中心,更加致力于提高空间治理体系和治理能力现代化。具体来看,有利于实现“多规合一”;体现国家意志的约束性,国土空间规划自上而下编制,把党中央、国务院的重大决策部署,通过约束性指标和管控边界逐级落实到最终的详细规划等实施性规划上;强化规划权威;用先进技术支撑,利用最新的自然资源调查数据,应用全国统一的测绘基准和测绘系统,构建全国统一的空间基础信息平台;落实“放管服”改革。
问题6:国土空间规划体系的“四梁八柱”包括哪些内容?
(一)从规划层级来看,国土空间规划分为“五级”。“五级”是从纵向看,对应我国的行政管理体系,即国家级、省级、市级、县级、乡镇级。不同层级的规划体现不同空间尺度和管理深度要求,其中:国家和省级规划侧重战略性,对全国和省域国土空间格局作出全局安排,提出对下层级规划约束性要求和引导性内容;市县级规划承上启下,侧重传导性;乡镇级规划侧重实施性,实现各类管控要素精准落地。五级规划自上而下编制,落实国家战略,体现国家意志,下层级规划要符合上层级规划要求,不得违反上层级规划确定的约束性内容。
(二)从规划内容类型来看,国土空间规划分为“三类”。“三类”指规划类型,分为总体规划、详细规划、相关专项规划。总体规划强调综合性,详细规划强调实施性,相关专项规划强调专业性。在国家、省、市、县编制国土空间总体规划,各地结合实际编制乡镇国土空间规划;相关专项规划可在国家、省、市、县层级编制;详细规划在市县及以下编制,强调可操作性,是对具体地块用途和强度等作出的实施性安排,是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。
(三)从规划运行方面来看,国土空间规划包括“四个体系”。即规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系、技术标准体系。其中,规划编制审批体系和实施监督体系包括从编制、审批、实施、监测、评估、预警、考核、完善等完整闭环的规划及实施管理流程;法规政策体系和技术标准体系是两个基础支撑。
问题7:建立国土空间规划体系的主要目标是什么?
答:到2020年,基本建立国土空间规划体系,逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系;基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制,初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。
到2025年,健全国土空间规划法规政策和技术标准体系;全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制;形成以国土空间规划为基础,以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。
到2035年,全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平,基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀,安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。
问题8:如何提高国土空间规划的科学性?
问题9:如何加强国土空间规划的协调性?
问题10:如何注重国土空间规划的操作性?
问题11:如何强化国土空间规划的权威性?
答:规划一经批复,任何部门和个人不得随意修改、违规变更,防止出现换一届党委和政府改一次规划。下级国土空间规划要服从上级国土空间规划,相关专项规划、详细规划要服从总体规划;坚持先规划、后实施,不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动;坚持“多规合一”,不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。相关专项规划的有关技术标准应与国土空间规划衔接。因国家重大战略调整、重大项目建设或行政区划调整等确需修改规划的,须先经规划审批机关同意后,方可按法定程序进行修改。对国土空间规划编制和实施过程中的违规违纪违法行为,要严肃追究责任。
问题12:如何监督国土空间规划的实施?
问题13:如何加强对建立国土空间规划体系的组织领导?
答:各地区各部门要落实国家发展规划提出的国土空间开发保护要求,发挥国土空间规划体系在国土空间开发保护中的战略引领和刚性管控作用,统领各类空间利用,把每一寸土地都规划得清清楚楚。坚持底线思维,立足资源禀赋和环境承载能力,加快构建生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线。严格执行规划,以钉钉子精神抓好贯彻落实,久久为功,做到一张蓝图干到底。地方各级党委和政府要充分认识建立国土空间规划体系的重大意义,主要负责人亲自抓,落实政府组织编制和实施国土空间规划的主体责任,明确责任分工,落实工作经费,加强队伍建设,加强监督考核,做好宣传教育。
问题14:在国土空间规划中统筹划定落实好哪三条控制线?
答:为统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线(以下简称三条控制线),中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年10月印发了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》,并发出通知,要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。
问题15:在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的工作目标是什么?
到2035年,通过加强国土空间规划实施管理,严守三条控制线,引导形成科学适度有序的国土空间布局体系。
问题16:什么是生态保护红线?其如何划定?
按照生态功能划定生态保护红线。优先将具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸防护等功能的生态功能极重要区域,以及生态极敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蚀等区域划入生态保护红线。其他经评估目前虽然不能确定但具有潜在重要生态价值的区域也划入生态保护红线。
问题17:什么是永久基本农田?其如何划定?
答:永久基本农田是为保障国家粮食安全和重要农产品供给,实施永久特殊保护的耕地。
按照保质保量要求划定永久基本农田。依据耕地现状分布,根据耕地质量、粮食作物种植情况、土壤污染状况,在严守耕地红线基础上,按照一定比例,将达到质量要求的耕地依法划入。已经划定的永久基本农田中存在划定不实、违法占用、严重污染等问题的要全面梳理整改,确保永久基本农田面积不减、质量提升、布局稳定。
问题18:什么是城镇开发边界?其如何划定?
答:城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需要,可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界,涉及城市、建制镇以及各类开发区等。
按照集约适度、绿色发展要求划定城镇开发边界。城镇开发边界划定以城镇开发建设现状为基础,综合考虑资源承载能力、人口分布、经济布局、城乡统筹、城镇发展阶段和发展潜力,框定总量,限定容量,防止城镇无序蔓延。科学预留一定比例的留白区,为未来发展留有开发空间。城镇建设和发展不得违法违规侵占河道、湖面、滩地。
问题19:三条控制线出现矛盾时如何处理?
问题20:对三条控制线划定和管理工作如何加强组织保障与严格监督考核?
严格监督考核。将三条控制线划定和管控情况作为地方党政领导班子和领导干部政绩考核内容。国家自然资源督察机构、生态环境部要按照职责,会同有关部门开展督察和监管,并将结果移交相关部门,作为领导干部自然资源资产离任审计、绩效考核、奖惩任免、责任追究的重要依据。
问题21:自然资源部就全面启动国土空间规划编制实现“多规合一”提出了哪些要求?
各地不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市(镇)总体规划、海洋功能区划等。已批准的规划期至2020年后的省级国土规划、城镇体系规划、主体功能区规划,城市(镇)总体规划,以及原省级空间规划试点和市县“多规合一”试点等,要按照新的规划编制要求,将既有规划成果融入新编制的同级国土空间规划中。
问题22:自然资源部对做好过渡期内现有空间规划的衔接协同是怎样规定的?
问题23:自然资源部就规范国土空间规划编制审批提出了哪些要求?
(二)建立健全国土空间规划“编”“审”分离机制。规划编制实行编制单位终身负责制;规划审查应充分发挥规划委员会的作用,实行参编单位专家回避制度,推动开展第三方独立技术审查。
(三)下级国土空间规划不得突破上级国土空间规划确定的约束性指标,不得违背上级国土空间规划的刚性管控要求。各地不得违反国土空间规划约束性指标和刚性管控要求审批其他各类规划,不得以其他规划替代国土空间规划作为各类开发保护建设活动的规划审批依据。
(四)规划修改必须严格落实法定程序要求,深入调查研究,征求利害关系人意见,组织专家论证,实行集体决策。不得以城市设计、工程设计或建设方案等非法定方式擅自修改规划、违规变更规划条件。
问题24:自然资源部将如何实行国土空间规划全周期管理?
(二)建立规划编制、审批、修改和实施监督全程留痕制度,要在国土空间规划“一张图”实施监督信息系统中设置自动强制留痕功能;尚未建成系统的,必须落实人工留痕制度,确保规划管理行为全过程可回溯、可查询。
(三)加强规划实施监测评估预警,按照“一年一体检、五年一评估”要求开展城市体检评估并提出改进规划管理意见,市县自然资源主管部门要适时向社会公开城市体检评估报告,省级自然资源主管部门要严格履行监督检查责任。
(四)将国土空间规划执行情况纳入自然资源执法督察内容,加强日常巡查和台账检查,做好批后监管。对新增违法违规建设“零容忍”,一经发现,及时严肃查处;对历史遗留问题全面梳理,依法依规分类加快处置。
问题25:我省建立国土空间规划体系的主要目标是什么?
到2020年,全面编制完成市县和乡镇国土空间规划;优化调整相关专项规划;市县及以下编制详细规划,实现村庄规划应编尽编;初步形成全省国土空间规划“一张图”;分级建立国土空间规划审批备案制度;推进“多审合一”“多证合一”审批改革。
到2025年,按照国家有关国土空间规划法规政策和技术标准体系要求,细化完善国土空间开发保护制度及配套政策、技术标准。全面实施国土空间规划监测评估预警机制、绩效考核机制。
到2035年,全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平,基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀,安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。
问题26:我省对编制市县和乡镇国土空间规划的有何要求?
答:充分体现国家意志,以上位国土空间规划为指导,落实约束性指标,精准落地主体功能区战略,统筹生态、农业和城镇三类空间(简称三区),划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线(简称三线),明确国土空间开发保护格局,按照“严控增量,盘活存量,优化结构,提升效率”的原则,对全域范围内国土空间开发保护作出总体安排和综合部署,允许规划适当留白,为子孙后代留下空间。规划成果审批后,作为编制相关专项规划和详细规划的基本依据。各市(州)可因地制宜,以一个或几个乡镇为单元确定乡镇国土空间规划编制范围,由县级政府组织编制,也可将市县与乡镇国土空间规划合并编制。
问题27:我省如何全面编制详细规划?
答:市县自然资源部门应依据本级国土空间总体规划,在城镇开发边界范围内全面编制详细规划,不得突破国土空间总体规划确定的强制性内容,实现城市宜居、可持续发展。在城镇开发边界外的乡村地区,由乡镇政府依据县级国土空间规划确定的村庄布局和实际管理需求,组织编制“多规合一”的实用性村庄规划,精准落地三区三线,科学安排乡村建设。
问题28:我省如何强化对专项规划的指导约束?
答:各地、各部门要全面梳理现有各类涉及空间利用的专项规划,根据国土空间总体规划编制要求,科学提出管控要求,明确重大项目及其空间需求。各相关专项规划要遵循国土空间总体规划,不得违背其强制性内容。国土空间总体规划要合理安排相关专项领域的空间需求。编制或修改相关专项规划,审批前要将规划成果有关数据报同级自然资源部门,进行国土空间规划“一张图”核对,批复后纳入同级国土空间基础信息平台。自然资源部门应会同相关专项规划编制部门制定专项规划与国土空间规划衔接核对管理办法,明确“一张图”核对的程序、内容,提出数据标准。
问题29:我省各级国土空间规划审批备案制度是怎样规定的?
答:省级国土空间规划经省人大常委会审议后,报国务院审批。
省会城市及国务院指定城市的国土空间规划应经同级人大常委会审议后,由省政府报国务院审批;其他市、州、直管市、神农架林区国土空间总体规划,经同级人大常委会审议后,报省政府审批。
县级国土空间总体规划经同级人大常委会审议并报市州政府审核同意后,由市州政府报省政府审批。
乡镇国土空间规划经县级人大常委会审议后,由县级政府报市州政府审批。
城镇开发边界内的详细规划由同级政府审批,村庄规划由乡镇政府报上级政府审批。
总体规划和详细规划批准后,规划成果应在30个工作日内逐级向上汇总报至省自然资源厅备案,纳入全省国土空间规划“一张图”。省自然资源厅应组织制定市县及乡镇国土空间规划编制审批办法。市县可结合实际制定详细规划编制审批办法。
问题30:我省如何统筹协调“三线”划定工作?
答:按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台的要求,以资源环境承载能力和国土空间适宜性评价为基础,结合主体功能区划分,科学划定落实三线。
按照生态功能划定生态保护红线,对自然保护地进行调整优化,评估调整后的自然保护地划入生态保护红线,自然保护地发生调整的,生态保护红线相应调整。以现有生态保护红线划定成果为基础,科学评估基础数据真实准确性、划定界线合理性、应划尽划等情况,重点识别矛盾冲突,形成评估报告及调整方案,报国家有关部委核定。
按照保质保量要求划定永久基本农田,根据耕地质量、粮食作物种植情况、土壤污染状况,在严守耕地红线基础上,按照一定比例将达到质量要求的耕地依法划入,已经划定永久基本农田存在划定不实、违法占用、严重污染等问题的要进行全面梳理整改。
按照集约适度、绿色发展要求划定城镇开发边界,框定总量,限定容量,防止城镇无序蔓延。科学预留一定比例的留白区,为未来发展留有开发空间。
问题31:我省对省和市县划定三线的职责是怎样规定的?
答:省级确定三线总体格局和重点区域,提出下一级划定任务。
市县组织统一划定三线和乡村建设等各类空间实体边界。加强边界矛盾协调,目前已划入自然保护地核心保护区的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出,已划入自然保护地一般控制区的,根据对生态功能造成的影响确定是否退出。协调过程中退出的永久基本农田在县级行政区域内同步补划,确实无法补划的在市级行政区域内补划。
各地对本行政区域内三线划定和管理工作负总责,结合国土空间规划编制工作有序推进落地。对涉及生态保护红线、永久基本农田占用的重大战略项目等,必须严格管控,确实不可避让的,按规定程序报国务院审批。城镇开发边界调整报国土空间规划原审批机关审批。
问题32:我省怎样做好过渡期空间规划衔接协同?
答:在本级国土空间规划编制完成之前,各地不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城市(镇)总体规划等,已批准的继续按照原有要求执行。对现行土地利用总体规划、城市(镇)总体规划实施中存在矛盾的,在不突破现行规划强制性内容、约束性指标、保护红线前提下,作一致性处理,并按规定程序调整规划。本级国土空间规划编制完成以后,统一按新批准的国土空间规划执行。
问题33:我省对强化国土空间规划权威性是如何规定的?
答:国土空间规划一经批复,任何部门和个人不得随意修改变更。各类开发建设活动不得违反国土空间规划。因国家重大战略调整、重大项目建设、上位规划调整或行政区划调整等确需修改规划的,需提出规划修改建议,对修改规划的必要性、合理性及修改的主要内容进行说明,经规划批准机关同级自然资源部门组织论证通过,报规划批准机关审核同意后,方可按法定程序修改规划。涉及生态保护红线、永久基本农田调整的,需按规定程序报国务院批准。
问题34:我省如何实施所有国土空间用途管制?
答:各地、各部门应严格依据国土空间规划,对所有国土空间分区分类实施用途管制。城镇开发边界内的建设,依据详细规划核发规划许可。城镇开发边界外的建设,已编制村庄规划的,依据村庄规划核发规划许可;未编制村庄规划的,依据乡镇国土空间规划、上级下达的约束指标和用途分区类型明确准入规则。鼓励市县因地制宜创新用途管制方式和规则。自然资源部门应会同生态环境、林业、水利、文物部门制定自然保护地、重要水源地、文物等地区的特殊用途管制制度。按照国家对重点生态功能区产业准入负面清单管控工作部署,适时开展评估调整。
问题35:我省如何监督国土空间规划的实施?
答:建立省、市、县国土空间规划“一张图”实施监督信息系统,实施国土空间规划动态监测评估预警。自然资源部门要会同有关部门建立监测评估预警指标体系、监测评估模型、数据共享机制、预警反馈机制。强化监测评估结果的应用,开展国土空间规划执行情况督察和违法查处。结合发展规划执行情况,逐步建立国土空间规划年度体检、五年评估和重点领域专项评估相结合的规划实施评估机制。
问题36:我省对压实建立国土空间规划体系并监督实施工作的主体责任有何规定?
答:建立国土空间规划体系并监督实施,是党中央、国务院作出的重大决策部署。各地要高度重视,主要负责人亲自抓,落实政府组织编制和实施国土空间规划的主体责任。要加强组织领导,成立国土空间规划领导小组,建立工作机制,层层落实责任,细化任务分工,落实经费保障。组织、人事、自然资源等部门要加强对领导干部执行国土空间规划的考核评价,制定国土空间规划执行情况的考核评价办法,组织对市县以下国土空间规划进行定期考核评估,形成考核评估结果,纳入党政领导干部综合考核评价体系。审计部门将国土空间规划执行情况纳入领导干部自然资产离任审计内容,作为党政领导干部综合考核评价的重要参考。
问题37:我省对做好国土空间规划的教育宣传工作有何要求?
答:组织部门要会同自然资源部门将国土空间规划有关内容纳入对地方党委和政府主要负责人的教育培训计划。教育部门要指导省内各高校加强国土空间规划学科建设,加快专业人才培养。自然资源部门加强行业管理,对各级规划管理人员和专业技术人员开展国土空间规划教育培训。要充分利用报纸、广播、电视、网络、新媒体等载体,通过多种形式,做好政策宣传解读,正确引导社会舆论,积极回应社会关切,广泛听取意见建议,营造良好的舆论环境。
来源:黄冈政府网、规划一张图公众号
审核:王增宁
编辑:陈骏
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