海南省“多规合一”改革路径透视：绘好一张图 管好一座岛

　　编者按：无规矩不成方圆。2015年启动“多规合一”改革之前，海南省就吃够了没有规矩的苦。耕地、林地、建设用地和生态保护红线之间重叠、矛盾的图斑一度达到127.9万个。通过推进“多规合一”改革，海南省整合并协调了经济社会发展各方面规划的“规矩之中的规矩”，定下了规范的发展路子，为子孙后代留下了必要的发展空间。

统筹协调“整合”

 “多规合一”意味着什么？

在海南省自然资源和规划厅总工程师潘毅看来，如果将经济社会发展、城乡、土地利用“三规合一”作为1.0版的“多规合一”，那么升级后的“多规合一”，就要从生态角度出发，守住生态底线，在资源环境承载力的“天花板”下找出适宜进一步开发的空间。

如何将这块空间底板绘好？测绘地理信息技术发挥着不可替代的作用。

海南省测绘地理信息局总工程师韩雪华介绍，“多规合一”改革拉开序幕后，海南首先对数据进行了汇集整合。海南省信息管理平台持续集成了与省自然资源和规划厅、省发改委、省住建厅、省生态环境厅等13个厅局（委）单位49类涉及规划数据的接入与调试工作，并在省自然资源和规划厅、省交通厅、省林业局等单位，通过服务器前置的方式部署了涉密版平台系统，借助局域网同步完成了平台与19市县区的政务信息管理平台联网。

紧接着，海南测绘局进一步摸清家底，确定了“多规合一”的战略指标。“通过利用地理信息系统空间数据管理，我们完成了各部门、各市县规划资料的整合，解决了数据格式和坐标系统不统一、数据对比困难等问题。充分利用基础测绘和地理国情普查数据，摸清了耕地、林地、建设用地、生态红线等家底数据，为《海南省总体规划》战略指标的确定提供了准确的数据支撑。”韩雪华说。

数据来了，规划合了，矛盾也开始出现了。比对各类规划，查找矛盾，协调规划“打架”的问题，成了海南测绘局的一项艰巨任务。

韩雪华介绍，开展“多规合一”改革以来，为全面梳理并统筹解决各类规划自成体系等问题，海南测绘局共收集到城乡规划、土地利用规划、林地规划、海洋规划等各类空间规划数据总量超6000GB，文件数量超18万个。经过数据对比分析，发现各类规划重叠、矛盾情况比较突出，重叠、矛盾图斑达百万块。

对此，海南测绘局开发了冲突检测软件，对各类规划进行冲突检测，查找不同规划间的冲突和矛盾图斑，利用地理国情普查数据和高分辨率航空航天遥感影像，梳理分析矛盾。通过统筹协调，发现了全省各类资源指标和空间坐标存在的矛盾，从全省总体规划的层面有效解决了耕地、林地、岸线的图斑重叠冲突等问题。

在海南测绘局相关负责人看来，规划的生命和权威在于不打折扣地实施。“多规合一”试点下的一张蓝图，要真正形成法律效力、支撑统领管控，就要运用先进科技手段和智能网络技术，建成一个汇聚海南发展的所有要素和运行规则的大数据信息平台，实现总体规划在指标、功能、布局等方面对具体规划的约束，成为推动海南科学发展、绿色崛起的“铁规”。

海南形成的这张蓝图，以业务应用为驱动，促使更多涉及空间规划相关的数据主动集成，使所有涉及空间规划的数据在统一的平台上编制、修订和应用，确定了统一的数据入口和出口，保障了规划的时效性和权威性，可以实现空间管控和治理的能力现代化、方法科学化、效力刚性化、效益最大化。

科学高效“管理”

海南省“多规合一”信息数字化管理平台的建成及应用，是推进政府治理能力和治理体系现代化的改革探索。海南测绘局相关负责人认为，这个“管”主要是结合生态立省的实际，最大限度地管住生态红线，管住发展的边界。

海南按照总体环境质量“只能变好不能变差、耕地和林地保有量不能减少”的要求，严格划定了生态保护红线、资源消耗上线、环境质量底线，即划定33.5%的陆域和12.32%的近岸海域为生态红线面积；耕地保有量不低于全省陆域总面积的18.2%；林地保有量不低于全省陆域总面积的61.3%，森林覆盖率不低于全省陆域总面积的62%；自然岸线保有率达到60%以上；城镇及各类开发功能区的最大开发面积不超过国土面积的15%；空气质量优良天数比例不低于98%；主要河流和近岸海域水质优良率不低于95%。

如何管好这“三条线”？2017年7月，原海南省国土资源厅利用信息管理平台开展了生态保护红线区专项督察。该平台利用遥感变化比对分析技术发现疑似违规图斑，并同步到移动端发布现场核实任务，各市县负责现场核实违规违法信息，并回传至信息管理平台。针对违规违法图斑，全省持续开展了整改工作。2018年7月，海南省自然资源和规划厅启动生态保护红线区专项督察整改“回头看”，充分利用平台监测督察功能，对违法违规图斑实现滚动督察、逐个销号，直至整改完成。

此外，海南还充分利用信息管理平台最新的地理信息数据和科学的空间分析决策手段，对规划项目实施效果进行评估和全流程监管，确保“一张蓝图干到底”。在规划实施管控阶段，可以利用平台，采取地理国情监测、实时数据监控和现场检查等手段，评估规划的实施效果，查处违反规划等行为。

2018年，根据全省生态环境六大专项整治联合指挥部办公室工作安排，基于信息管理平台开发了海南省“两违”调查摸底和分类处置系统，支持开展全省违法建筑和违法用地整治。通过平台开展“两违”图斑的变化发现、在线下发、核查取证、信息整改、在线核准、数据存储和图斑销号。目前，已开展了两期摸底排查与专项整治。通过一系列专项督察，初步形成了规划管控常态化工作机制，为全省自然资源和规划的日常督察提供了信息化新手段。

智能便民“服务”

今年4月，省域“多规合一”改革试点荣获首届“海南省改革和制度创新奖”，这份荣誉来之不易。

在海南测绘局相关负责人看来，做好“整合”和“管理”只是第一步，后期如何做好服务，还有许多新难题待解。

为了让“多规合一”系统更加智能便民，海南“多规合一”信息数字化管理平台除建立起统一空间规划系统，绘制一张蓝图外，“多规合一”改革成果的服务和运用主要体现在简化行政审批流程、提高规划编制和项目审批效率等方面，着力提高为民服务便利化水平，提高政务服务智能化、便捷化程度，根除群众办事手续繁杂、证明繁多等顽疾。

韩雪华告诉记者，海南测绘局自主研发的信息管理平台，是全国首个省级“多规合一”信息管理平台。目前，该平台的数据和功能服务已接入海南省行政审批“一张网”、省政府应急办公室、各厅局和市县，形成了信息共享和协同管理机制，集约高效利用全省规划空间数据，简化行政审批流程，提高了规划编制和项目审批效率。

2017年8月，按照海南省政府政务信息整合共享专项行动实施方案的要求和指导，以海口市为试点，在统一的总体规划基础上开展省市二级项目审批系统建设，实现了省市县二级审批平台的互联互通。其中，省级主要为市县开展项目审批提供总体规划数据和用地指标数据，并监管市县的审批关键节点，从整体上掌握全省的用地情况、规划实施情况和审批总体情况。市县则在省级总体规划指标管控下开展具体审批工作，并实时共享项目审批信息。

目前，相关成果系统已在海口、文昌进行使用，并面向全省展开培训。为了解决审批“最后一公里”问题，还正在推行“一张审批网”到村。织就这张审批网，行政审批提前办结率提高了近60%，审批时限压缩了30%以上。便捷的服务激发了市场主体创新创业的活力。

“‘多规合一’形成了全省统一的基础数据库，依托‘一张蓝图、一个平台’，可形成统一、高效、有序的政府管理系统，规避原来职能交叉、标准不一、执法多头、效率不高等问题。同时，可最大限度地简化审批，以‘多规合一’信息数字化管理平台为依托，变串联审批为并联审批，促进政府管理由事前审批转为事中事后监管，更好地便民利民。”韩雪华说。

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来源：中国自然资源报
作者：焦思颖 尹建军
审核：王增宁
编辑：陈骏

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