自然资源部官方解读《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》
自然资源部办公厅副主任王永梅
各位媒体记者朋友们：
大家上午好！
欢迎各位前来参加自然资源部举行的《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》新闻发布会。
2018年，根据中共中央《深化党和国家机构改革方案》，将土地利用规划、城乡规划、主体功能区规划相关职责整合由自然资源部门行使，实现“多规合一”。去年，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》搭建了新的国土空间规划体系的“四梁八柱”，明确了顶层设计。“多规合一”改革和国土空间规划体系建设工作的推进情况，得到了社会各界、相关行业以及新闻媒体朋友们的关注和关心。尤其是市级国土空间总体规划，作为“五级三类”规划体系中非常重要的一级，承上启下，事关国家战略部署的落实与民生的改善和发展，备受社会关注。按照“多规合一”要求，自然资源部在广泛听取各方面意见、充分凝聚全社会智慧的基础上，研究制定并印发了《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》，指导和规范地方开展市级国土空间总体规划编制工作。
今天我们邀请到自然资源部国土空间规划局张兵局长、国土空间规划局孙雪东副局长、国土空间规划局二级巡视员李枫，向大家介绍《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》有关情况并回答大家的问题。
首先，请张兵局长介绍《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》有关情况。
自然资源部国土空间规划局局长张兵
建立“多规合一”的国土空间规划体系，是党中央、国务院作出的重大决策部署。去年《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》印发以来，自然资源部按照“多规合一”改革要求，积极推进国土空间规划体系的建设工作，印发《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号），全面启动国土空间规划编制审批和实施管理工作。自然资源部陆续发布了《省级国土空间规划编制指南》（试行）、《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》、关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知等规范性文件，同时经国家标准化管理委员会批准，成立了国土空间规划分技术委员会。同时，加快推进国土空间规划立法工作，研究制定规划编制单位资质管理、注册规划师资格管理、推进国土空间规划高等专业教育等相关办法。市级国土空间总体规划是国土空间规划体系构建中重要的一环，今天我们在这里正式发布《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》）。
一、制定《指南》的背景
城市是经济社会发展和人民生产生活的重要载体，是现代文明的标志。2015年中央召开了建国以后的第四次中央城市工作会议，习近平总书记高度重视城市工作，对城镇化、城市发展和规划工作作出了一系列重要指示批示，是我们开展国土空间规划工作的基本遵循。“多规合一”改革后，主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、海洋功能区划等空间规划融合为统一的国土空间规划。市级国土空间总体规划对市域国土空间开发保护做出统筹安排，在国土空间规划体系的“五级三类”规划中，发挥承上启下、统筹平衡、指导约束的重要作用。目前，各地正在积极开展市级国土空间总体规划编制的前期工作。为进一步指导和规范各地做好市级国土空间总体规划编制，我部组织近二十家有关技术单位深入研究、起草了《指南》。陆昊部长高度重视市级国土空间总体规划编制工作，组织多次专题会议研究讨论，前后征求不同领域近百位专家意见，多轮次征求地方自然资源主管部门意见，并于8月20日至9月5日向社会公开征求意见，充分凝聚全社会智慧。经反复修改完善，《指南》已于近日正式印发。
二、制定《指南》的主要考虑
制定《指南》主要有四个方面考虑：
（一）贯彻新时代新理念新要求。坚持生态优先、绿色发展，在生态文明思想和总体国家安全观指导下编制规划，将城市作为有机生命体，推动形成绿色发展方式和生活方式；坚持以人民为中心，从社会全面进步和人的全面发展出发，塑造高品质城乡人居环境；坚持陆海统筹、区域协同、城乡融合，落实区域协调发展、新型城镇化、乡村振兴、可持续发展和主体功能区等国家战略；坚持一切从实际出发，立足本地自然和人文禀赋以及发展特征，发挥比较优势，因地制宜开展规划编制工作。生态文明新时代的市级国土空间总体规划，要按照生态优先、高质量发展、高品质生活、高水平治理要求，围绕“两个一百年”奋斗目标，促进形成面向2035年的更加绿色安全、健康宜居、开放协调、富有活力并各具特色的国土空间开发保护格局。
（二）体现“多规合一”优势。市级国土空间总体规划是在原有城市总体规划、土地利用总体规划等空间类规划的基础上，融合、优化、创新形成的更加适应生态文明新时代要求的空间规划。它不是过去几个规划的拼合，是要融合创新，按照生态文明新时代的新要求来重新设计好市级国土空间总体规划的基本内容。市级国土空间总体规划作为全域国土空间开发保护的纲领，强调全域全要素的规划管理，既注重保护也注重发展，既关注自然资源也关注人文资源，既要继承原有空间规划好的做法也要强调方法创新，既要发挥战略引领作用也要守住底线、发挥指导约束作用。因此，市级国土空间总体规划能够更好的体现综合性、战略性、协调性、基础性和约束性。
（三）注重上下衔接和实施传导。发挥市级国土空间总体规划在国土空间规划体系中承上启下的作用，落实国家发展战略和上位规划部署，落实主体功能区战略和制度，对下级规划和相关专项规划形成有效指导约束，强调责权对等，兼顾管控和传导。强调规划编制后的实施监督，通过近期行动计划等政策措施加强规划实施，并将市级国土空间总体规划数据库作为规划成果组成部分同步上报，建设国土空间规划“一张图”， 这是历史上的第一次，为后续城市体检评估和规划全生命周期管理奠定基础，确保一张蓝图干到底。
（四）侧重导向性。市级国土空间总体规划编制工作尚处于实践探索阶段，考虑到我国各市级行政单元在资源禀赋、发展阶段等方面差异较大，《指南》侧重明确基本工作要求，突出导向性。《指南》提出了九方面的主要内容，并在标题中清晰明确了各部分的价值导向，指明了未来发展的方向。在此基础上，各省、自治区可根据地方实际，补充、细化相关内容要求和技术规定；各地市在编制市级国土空间总体规划时，也要坚持一切从实际出发，因地制宜，突出当地自然和人文禀赋，有利于促进地方形成有特色、有优势的发展局面。
三、《指南》的主要内容
《指南》分正文和附录两部分。其中，正文部分突出重点、通俗易懂，明确规划编制要完成的任务、目标和价值导向；附件对关键性技术内容进行了规定和说明。
（一）总体要求。明确市级国土空间总体规划的定位、工作原则、规划范围、期限和层次等，以及编制主体、程序和成果形式。
（二）基础工作。强调市级国土空间总体规划的编制必须建立在扎实的前期调查、分析和研究基础上，包括统一底数和底图、分析自然地理格局、重视规划实施和灾害风险评估、加强重大专题研究、开展城市总体设计研究等。
（三）主要编制内容。明确了九个方面的内容，包括：明确空间发展目标战略，优化空间总体格局，强化资源环境底线约束，优化空间结构和提升连通性，完善公共空间和公共服务功能，保护自然与历史文化，完善基础设施体系，推进国土整治修复与城市更新，建立规划实施保障机制等。
（四）公众参与和多方协同。加强顶层设计与问计于民相结合，建立全流程、多渠道的公众参与和社会协同机制：规划编制中要调动社会各界力量共同参与；方案论证要充分征求有关部门和社会各界意见；规划获批后要及时公开，接受社会公众监督。
（五）审查要求。提出在方案论证阶段和成果报批之前，审查机关应组织专家参与论证和进行审查。
（六）附录。提供支撑规划编制工作的规范性技术要求，包括名词解释和说明、规划分区、图件目录、文本附表、指标体系、强制性内容和城镇开发边界划定要求。
自然资源部将加强《指南》的解读，指导各地开展市级国土空间总体规划编制工作，因地制宜、突出重点、广泛实践、积极探索，在地方试用过程中不断完善，确保规划能用、管用、好用。
科技日报的记者
想问一下“多规合一”改革后的市级国土空间总体规划与以往的城市总体规划相比有什么新的特点和优势？
自然资源部国土空间规划局局长张兵
这个问题我来回答。你问的问题非常关键，实际上是我们和社会沟通、和行业沟通的一个非常重要的问题，大家都会问：“这个规划到底和以前的规划有什么区别？为什么要多规合一？”这涉及到改革的意图。在“五级三类”的国土空间规划体系里面，市级国土空间总体规划处在一个承上启下的关键层级。我们把这五级规划给大家报告一下，首先是全国国土空间规划纲要，这个纲要未来要由党中央、国务院审定发布，这是最高层级的，涉及我们国家整个国土空间保护开发的总的安排；然后是各省会有省级的国土空间规划，我们去年年底发布了省级的国土空间规划编制指南的试行版，指导省级单位来开展规划编制工作；省之下就是市级国土空间规划，再之下是县级国土空间规划、乡镇国土空间规划，这就是五级规划体系。所以我们说，市级国土空间规划处在一个承上启下的关键位置上。在“多规合一”之前，市级也是保护和发展矛盾最突出的一个层级。这次新的市级国土空间总体规划和以往的城市总体规划、土地利用总体规划相比，要体现生态文明新时代的新要求，要体现高质量发展新阶段的新要求，要体现高水平治理的新要求。这是总的特点。
具体来说，主要有以下几个方面：
首先，在“多规合一”之后，市级国土空间总体规划解决了过去“规划打架”的问题，综合了原来市级层面各类空间规划的优势，包括原来的主体功能区规划，对市级有主体功能定位和政策方面的要求；原来的土地利用总体规划有政策优势，在指标管控的方面有非常好的经验，同时在实施管理方面积累了非常多的有价值的经验；原来的城市总体规划，在城市的功能布局、土地使用、综合交通运输、市政基础设施、公共服务设施等方面，以及指导城市建设等方面有理论技术和学科优势。“多规合一”之后，市级国土空间总体规划要更加综合，强调约束性和政策性，同时，也要提高规划的实施能力。这是我们要强调的第一个方面，就是市级国土空间总体规划，要融合过去的优势，要创新，要形成更强的科学性和实施性。
第二，市级国土空间总体规划是新时代新理念在市域国土空间上的落实。一是全面落实生态文明思想。坚持生态优先，绿色发展，通过开展“双评价”和灾害风险评估，更加系统深入地认识城市的自然地理格局，分析生态系统的问题，认清资源环境的短板、风险和底线约束，促进土地节约集约利用。在生态文明背景下体现新时代新要求，是此次市级国土空间总体规划最突出的特点。二是践行“以人民为中心”的发展思想。相比规划中的战略性和约束性内容，人民群众更关心的是衣食住行等身边具体问题，这次我们要把人民群众关心的问题作为规划的聚焦点，针对这些问题，找到症结和短板，通过空间结构优化和功能布局完善，来解决公共服务设施和基础设施不平衡不充分的问题，来塑造更高品质的城乡人居环境，满足人民群众对美好生活的向往，提升人民群众的获得感、幸福感和安全感。三是强调规划的治理能力，要为提升空间治理水平和治理能力提供规划依据，以管理为导向。市级国土空间总体规划是市级政府进行空间管理的依据和手段，新的市级国土空间总体规划不仅仅是全域全要素的一张蓝图，还具有公共政策属性，要针对空间治理中的实际问题，提出综合性的解决方案，确保能用、管用、好用。
第三，原来的空间类规划各有侧重，比如土地利用总体规划侧重耕地保护，城市总体规划侧重指导城市建设。历史上，城市总体规划会把更多的精力放在规划区范围内，也就是我们常说的“圈内”；土地利用总体规划更关注“圈外”，这中间有很多断裂的地方。本次新的市级国土空间总体规划要求对城乡全域、自然资源全要素有一个通盘的考虑。既强调保护也关注发展，既重视自然资源保护也重视历史人文传承，既关注耕地保护也关注其他类型的自然资源保护，既对全域格局做出战略安排也对具体底线管控提出明确要求，是城市行政辖区内国土空间开发、保护、利用、修复和指导各类建设的总纲，涵盖了原来的城市总体规划、市级土地利用总体规划、市级海洋功能区划等空间类规划。它是一个更加强调综合、系统、总体的总体规划，就是这个城市的总体规划，《指南》中简称为“市级总规”。
以上三个方面就是我们认为，这次改革后市级国土空间总体规划和以往的总体性的规划不一样的地方，感谢您的提问。
新闻社记者
《指南》新提出要将“双评价”和灾害风险评估作为市级总规编制的基础工作，请问是怎么考虑的？谢谢。
自然资源部国土空间规划局副局长孙雪东
“双评价”和灾害风险评估是《指南》新提出的规划基础性工作，之所以新提出，这是新时代国土空间规划的历史使命和内在逻辑决定的。
国土空间规划本质上是经济社会发展和生态文明建设目标任务在空间上的体现。我国正在从人均1万美元迈向两个一百年伟大复兴奋斗目标的征程上，相应的，国土空间规划实践正处于从工业文明时代转向生态文明时代的发展阶段，更多的是调整型、重构型规划。新时代的国土空间规划，以自然地理格局为基础，坚持问题导向、目标导向和治理导向，确保空间安全，保证中华民族永续发展和可持续发展；提高空间效率，为形成以国内大循环为主、国内国际双循环相互促进的新发展格局提供空间支撑；提升空间品质，满足人民群众高品质生活需要。所以这一轮的国土空间规划的逻辑可以简单概括为三个导向、三大任务。
一是通过“双评价”，找出并解决问题。规划是否能用管用好用，首先要能解决问题。我部今年初发布的资源环境承载能力和国土开发适宜性评价技术指南，旨在回答一个地区水土光热等资源环境要素能够支撑的农业生产、城镇建设的最大规模，以及进行农业生产、城镇建设的适宜程度。“双评价”主要在国家、省级层面开展，其原则是一致的，市级层面要依据上位评价进行细化。规划编制的过程中，将国土空间开发保护现状与评价结果相比对，可以识别一个城市的资源环境禀赋特征，从空间安全、空间效率、空间品质三方面找出开发保护存在的突出问题。“双评价”给出了识别问题要用什么方法？比如一个城市有多少人生活在地质灾害等高风险的地区、不适宜人类居住，有多少人类活动侵占了重要的生态空间，水、土、能源、矿产、产业、城镇是否相互匹配？等等。在此基础上，分析未来国土空间用途变与不变的潜力，按照习近平总书记的要求，经济社会发展格局、城镇空间布局、产业结构调整与资源环境承载能力要相适应，优化主体功能分区，加强区域协同，系统保护和修复，不断优化国土空间开发保护格局。超出资源环境承载能力、与国土空间不相适应的开发活动都要做出调整。这是规划回答“变与不变”的依据，是重要的基础性工作。
二是通过风险评估，统筹国家安全与发展，更好应对不确定性。没有前瞻性，规划也就没有价值。未来全球气候变化导致气温上升、冰川融化、雪线后退、海平面上升，极端灾害事件频发、人口老龄化、少子化、家庭规模小型化，有些城市不可避免地会进入收缩阶段等等，这些都是城市政府必须考虑的安全风险挑战。目前普遍的共识是，工业化时代以来，或者1880年以来，全球气温升高了1度，中国升高得更快一些，到2050年，即使做出应对气候变化的节能减排的措施，仍然会不可避免地上升1.5-2度，对中国的影响尤为剧烈，这样的挑战是过去没有的。今年的疫情和城市内涝等问题，再次提醒我们必须坚持底线思维，守住生态安全、粮食安全、水安全、国家安全的底线，提高城市抵御风险的韧性，保障城市健康、安全基础上的繁荣和发展。
三是统筹三条控制线，落实主体功能区战略，发挥比较优势，实现整体最优。通过“双评价”和风险评估，可以优先识别生态功能极重要区和粮食生产区，将其划入生态保护红线和永久基本农田保护红线，实施最严格的保护，在此基础上，以资源环境短板为刚性约束，落实国家重大发展战略，统筹生态保护、粮食安全和经济发展，遵循自然规律、经济规律和城市发展规律，强调节约集约。在城镇开发边界内科学布局居住、工作、教育、医疗、养老、游憩等设施，满足高质量发展和高品质生活的需要。三条控制线及一系列重要的约束性指标，自上而下逐级传导到位，既是国家意志的体现和市级国土空间总体规划的强制性内容，也是完善城市生态空间、保障农业发展空间、融合城乡发展空间、彰显地方特色空间、协同地上地下空间、统筹陆海空间、明确战略性预留空间的重要举措，以此充分发挥城市的比较优势，实现整体的更有效率、更加公平、更有质量。
光明网记者
在过去三十多年快速工业化、城镇化过程中，我国很多城市都经历了土地粗放利用、空间无序扩张的过程。请问，新的国土空间总体规划能否有利于解决这一问题？谢谢。
自然资源部国土空间规划局二级巡视员李枫
我理解这是关于如何处理好发展和保护关系的问题。改革开放以来工业化、城镇化的快速推进，助推我国从传统农业国家向现代化工业国家的转型，可以说，没有工业化、城镇化，就没有我们国家的现代化。但同时我们也付出了沉重的资源环境的代价。我国是一个生态环境脆弱、人均资源相对不足的人口大国，人口资源环境条件，决定了我国的城市发展必须更加注重在节约集约利用资源上下功夫。中央提出“要探索出一条内涵式、集约型、绿色化的高质量发展新路子”，也就是说新的要求不是不发展，而是如何高质量发展，这为转变城市发展建设模式指明了方向。
《指南》起草过程中，在尊重自然地理格局、加强国土空间规划“一张图”建设的基础上，我们把节约集约作为此次市级总规编制的指导思想和基本原则，并在四个方面予以强化。
一是划定城镇的开发边界。《指南》要求，市级总规的编制要以“双评价”为基础，尊重自然地理格局，通过对资源禀赋条件和环境本底的分析，首先要明确需要保护的空间，划定生态保护红线、永久基本农田，以及历史文化、能源矿产和生态绿地、河湖水网等需要保护的区域。其次，在可以开发建设的范围内，还要划定城镇开发边界，作为开发建设不可逾越的红线，倒逼城市内涵式发展，从规划上方式防止城市“摊大饼”式的无序蔓延。对资源环境承载能力已经超载的城市，还要划定永久性的开发边界。
二是把城市有机更新作为本轮规划的重点内容之一。严控新增和盘活存量是相辅相成的两个方面。在城镇开发边界内，《指南》提出要明确更新的重点地区，针对老旧城区的具体问题，完善功能、优化结构，补齐公共服务和基础设施短板，增加公共空间。同时，要延续老城的整体框架和历史文脉，采取有机更新的方式进行“微改造”，特别要避免“推平头”式的大拆大建。通过老城区人居环境品质的提升，激发新的发展活力，提升土地资产价值。在城镇开发边界外，要结合生态修复，开展山、水、田、路、林、村的全域国土综合整治试点，盘整低效的存量集体建设用地。下一步，我们还将配合相关司局共同研究制定推动调整型、重构型城市更新规划的有关政策文件，用好增存挂钩等自然资源管理的政策工具，积极探索存量规划的实施手段和路径。
三是提高城市综合承载能力。我国的城镇化过程还没有结束，未来还将有上亿的农村人口进入城市。但接受这些新市民，不光是靠用地规模的扩大，更重要的还要靠提高各类空间资源的匹配度，来提高城市容纳能力。《指南》提出，要优化建设用地的结构和布局，提高土地利用效率；要制定水资源、能源的供需平衡方案，对水资源匮乏的城市要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，控制能源消耗总量，建设节水型城市和低碳城市；要完善城市综合交通，促进各类基础设施一体化、网络化、智能化复合布局，建设立体开发的综合交通枢纽，服务于新产业、新业态发展；优化居住、就业、基础设施等空间资源配置，鼓励功能复合和土地混合使用，提高城市的韧性，提高城市综合承载能力。
四是建立城市体检评估制度。规划编制只是规划管理的一个环节，要建立规划编制、实施、评估、调整的全生命周期管理。下一步，我们将以国土空间规划信息平台为基础，运用大数据分析等技术手段，对城镇开发边界等空间控制线的严肃性，以及资源利用效率、存量用地盘活、基础设施和公共服务设施水平和覆盖范围等规划实施的情况进行定期评估和监管，对突破约束性指标等情况及时预警，通过高水平的空间治理，保障高质量的空间利用。
三沙卫视记者
刚才您提到，老百姓更关心与日常生活密切相关的问题，包括应对疫情、“城市看海”等最近网上热议的一些话题。请问《指南》如何回应人民群众的这些关切？谢谢。
自然资源部国土空间规划局二级巡视员李枫
党的十九大指出，中国特色社会主义新时代，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。您关心的这个问题，正是反映了广大人民群众对美好生活的向往。在《指南》起草过程中，我们深深感觉到，“以人民为中心”的发展思想是新时代规划工作的根本遵循，而不是一句口号，要有目标、有量化指标，更有具体行动，还要让老百姓有切身感受，让我们的城市更加宜业、宜居、宜乐、宜游。具体我从以下几个方面来介绍。
一是不仅考虑人口数量，更要关注人口结构。《指南》提出要以常住人口，包括户籍人口和常住本地的外来人口的规模，综合考虑住房和教育、医疗卫生、体育休闲等公共服务的数量，分区分级提出公共服务体系的布局和相应标准。对一些特大城市、风景旅游城市等人口流动性强的城市，还要考虑实际服务管理人口。除了人口数量，本轮规划要更关注人口结构，针对一些城市目前和未来老龄化、少子化等人口结构变化的趋势，《指南》重点提出了康养、医疗等服务设施和公共开敞空间的配置要求，建设全年龄友好的健康城市。下一步培训中我们还将指导各地在规划编制过程中，要科学预测人口规模，因地制宜地分析当地的人口结构和分布，完善公共服务功能，提升便利水平，优化各类设施布局，与人口分布相适应。
二是不仅考虑服务设施的数量，更要提升服务设施的品质。我国城市已基本实现了小康，基本公共服务在数量上总体可以满足需要，规划的重点是优化结构、合理分布，补短板、提品质、高质量。《指南》主要在五个方面做了回应：首先是安全需求。《指南》提出要开展灾害风险评估，划示灾害风险区，明确设防标准，科学划定安全防护和缓冲空间，规划网络化、分布式应急避难场所，确保城市安全。在完善城市排水管网的基础上，结合自然地理特征，修复生态系统，增加自然调蓄空间，也就是绿地、水体，减少地面硬化，让自然做功，从源头治理、系统治理、综合治理等方面减少城市洪涝的威胁。其次是就业需求。针对目前不少大城市出现的职住分离、交通拥堵、通勤时间过长等问题，《指南》将促进人、城、产、交通一体化发展作为重要的导向，提出要建设功能复合的产业社区，促进产城融合、职住平衡。第三是高效便捷的公共服务需求。通过构建不同层次和类型、功能复合、安全韧性的城乡生活圈，完善基础设施和公共服务设施布局，以社区为单元补齐公共服务短板，让老百姓在社区层面就能享受基本的公共服务。同时，要按照“小街区、密路网”的理念，优化中心城区道路网结构，构建系统安全连续的慢行系统。第四是休闲游憩的需求。增加公园、绿地和广场的数量，老城区要结合城市有机更新，规划一些口袋公园、街头绿地和小广场，提高公共活动空间的均好性、可达性，为市民创造更多接触大自然的机会。以前很多城市的数量基本达标，但多数在城郊。第五是精神文化的需求。运用城市设计的方法，提出山水人文格局的空间形态引导和管控原则，保护自然和历史文化资源，加强对城市空间形态、品质、特色的塑造，营造乡村田园风光，体现城的繁荣、镇的舒适，村的恬静。
除了上述老百姓比较关心的规划内容外，《指南》还要求，各地要坚持开门编规划，在规划编制阶段，广泛调研社会各界的意见和需求，深入了解群众所急所盼；在方案论证阶段，规划成果要通俗易懂，充分听取各方面意见；在规划批准后，要及时公开，接受社会和公众监督，让广大市民有参与感、获得感。
澎湃新闻记者
以往规划存在“图上画画、墙上挂挂”的问题，请问市级总规编制中如何避免？谢谢。
自然资源部国土空间规划局副局长孙雪东
这个问题在相当长一段时期确实存在，也广为诟病，很多规划在编制审批完成之日，就是束之高阁。问题的第一个症结主要在规划的科学性不强，因为规划的社会科学属性远远大于自然科学属性，门槛低、但水很深；第二个症结是规划的权威性不够，一任市长改几次规划成为家常便饭，下位规划修改偏离上位规划的约束性要求，详细规划随意修改总体规划；第三个症结是规划的操作性不强，激励约束政策机制没有形成一个方向的合力等等。针对上述问题，《指南》着重从以下三方面入手，改变过去规划重编制轻实施，“纸上画画、墙上挂挂”“政府一换届，规划就换届”的现象。
（一）加强规划传导。五级三类规划要逐级传导到位。不仅总体规划要严格执行，还要充分发挥详细规划和专项规划的作用。《指南》明确要对市辖县（区、市）提出规划指引，下达调控指标，确保市级总规确定的约束性指标有效落实；要求编制分区规划或划分详规单元，加强对详细规划的指引和传导；涉及中心城区范围的县（区、市）的国土空间总体规划，应当落实市级国土空间总体规划对中心城区的国土空间安排；明确专项规划编制清单，加强对专项规划的约束和指引。
（二）完善规划实施政策机制。规划有效实施离不开好的政策机制。《指南》要求衔接“十四五”规划、制定近期行动计划、编制重大项目清单、落实和细化主体功能区政策、提出有针对性、可操作的财政、投资、产业、环境、生态、人口、土地等政策措施，保障规划目标的实现。
（三）建好国土空间规划“一张图”。这是此次国土空间规划改革的重大创新。国土空间规划“一张图”是集成整合国土空间规划编制和实施管理所需现状数据、各级各类国土空间规划成果数据和国土空间规划实施监督数据，形成的覆盖全域、动态更新、权威统一的国土空间规划数据体系。
“一张图”有以下四方面作用：
1. 提供统一的规划底板
“一张图”为国家发展规划落地实施，为实现主体功能区战略和各类空间管控要素精准落地提供统一的规划底板，实现“发展目标、用地指标、空间坐标”的有序统一。
2. 支撑规划全生命周期管理
支撑规划科学编制。基于“一张图”，可以更清楚地了解和掌握国土空间的“家底”，辅助开展国土空间分析与评价、识别国土空间开发保护的主要问题，提高规划编制的科学性，有效避免各类规划内容重叠冲突，实现“将每一寸土地规划得清清楚楚”。
提高规划审批效率。基于“一张图”，开展图数一致性、指标符合性以及空间布局符合性等审查。相关专项规划在编制和审查过程中要与“一张图”进行核对，批复后还要叠加到“一张图”上，有效避免“规划打架”，提高审批工作效率。
防止随意修改规划。基于“一张图”，为开展规划定期体检评估提供底图底数和应用服务，支撑规划动态调整。建立留痕制度，在“一张图”上实现对规划管理行为全过程可回溯、可查询，防止对规划的随意修改。
实现规划实施的实时监督。基于“一张图”，进行执法督察和监测预警，不仅清楚每块土地的规划用途，还能够掌握每块土地的实际使用情况。
3. 服务国土空间用途管制和其它行业管理
“一张图”既是国土空间用途管制和规划许可的前提和依据，也能够为相关行业主管部门进行项目合规性审查提供数据和服务。
4. 支撑构建智慧规划、智慧城市
基于“一张图”，鼓励融合相关大数据，结合数据综合平台、区块链等新技术和新手段，构建可感知、能学习、善治理和自适应的智慧规划，支持智慧城市建设，提高空间治理能力和治理水平。“三调”结果很快就会发布，将会有一张明明确确的现状图。我们通过五级总体规划和局部地区的详细规划，将每一寸土地的规划用途变还是不变规划得清清楚楚，会给大家提供不同比例尺的“一张图”，不仅解决“墙上挂挂”的问题，还要解决规划的实施性和操作性问题。
总台央广记者
规划审批时间长是原来城市总体规划被诟病的一个老问题。这次《指南》提出的规划编制内容要求也比较丰富，如何能够缩短审批周期？谢谢。
自然资源部国土空间规划局局长张兵
回答这个问题，要了解这个《指南》的工作定位。
首先，对于规划编制而言，《指南》是为了指导和规范市级国土空间总体规划的编制工作，明确市级国土空间总体规划编制的工作方向和技术要点，起到一个导向作用。目前《指南》中涉及的内容较多，要求又高，这是因为“多规合一”改革后，我们要以生态文明建设的新思想推动市级国土空间总体规划工作的改革，国土空间总体规划新内涵、新任务都要体现生态文明体制建设的新要求。所以，《指南》从九个方面把这些新要求逐一做出技术性落实，一是希望组织编制国土空间总体规划的地方领导和主责部门正确把握工作方向，二是希望编制技术单位能从中领会编制技术要求，提高对改革的认识，完善技术路线，同时也回答了社会上有关“国土空间规划就是划定三条控制线的规划”的误解，如我前面所说的，国土空间规划是对多规的融合创新。希望媒体朋友能帮我们广泛宣传。
作为市域国土空间保护、开发、利用、修复和指导各类建设的行动纲领，不仅承担了“多规合一”前多项空间类规划各自发挥的作用和职能，还要体现“五位一体”的新发展理念，实施高效能的空间治理，为城市高质量发展和高品质生活提供空间政策载体，这不是仅靠“三条控制线”就能解决的。规划编制，需要有系统、全面的考虑，对于重大问题要做好专题研究，为地方发展、改善民生、指导建设、保护自然环境等提供扎实的科学依据。
当然，尽管《指南》内容已经相当丰富，但是内容还只是导向性的要点，各地还需要根据地方实际，因地制宜确定规划编制内容，提高规划的针对性和操作性，努力提升国土空间规划的综合性、战略性、协调性、基础性和约束性，这是让规划能用、管用、好用的前提。
其次，对于规划审批而言，审批的内容不能等同于编制的内容。规划审批，是依法根据政府管理事权来安排。依照《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，规划审批也是这次改革的重点，重点是“管什么就批什么”“谁审批谁监管”。《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》明确了市级国土空间总体规划的审查，侧重在四个方面的内容，包括目标定位、底线约束、控制性指标、相邻关系等，此外对规划程序和报批成果形式做合规性审查。通过精简审批内容，可以提高审批的效率。
同时，要通过优化程序来缩短审批时间。一方面，简化报批环节，压缩审查流程；另一方面，审查机关通过组织专家参与论证等方式，在成果报批之前主动加强沟通指导，通过上下互动，既能缩短后续审批周期，又能保证规划审批的质量。相关审查审批的工作规则，我们正在配合相关部门加紧研究。
来源：自然资源部
审核：王增宁
编辑：陈骏
>> 近期要闻
中国地理信息产业协会公众号
—— 关注产业精彩，了解协会动态 ——
微信号：dixinxiehui
Email：info@cagis.org.cn
官网：www.cagis.org.cn