《大遗址利用导则（试行）》编制过程及内容解读
古遗址、古墓葬是我国文物保护单位中的重要类型。根据第三次全国文物普查统计，我国已登记不可移动文物766722处，其中古遗址类193282处、古墓葬类139458处，占登记总量的43.4％；而在5058处全国重点文物保护单位中，古遗址、古墓葬共计1612处，约占全国重点文物保护单位的三分之一。
古遗址古墓葬分布范围广、数量众多、价值重要、保护管理现状复杂，常常成为城乡建设与文物保护的矛盾焦点。在财政部、国家发展和改革委员会等多部门支持下，国家文物局正式启动了“大遗址保护”国家行动，初步形成了以“六片、四线、一圈”为核心，以150处大遗址为支撑的大遗址保护格局，累计评定公布36处国家考古遗址公园和67处考古遗址公园立项单位，11处大遗址被列入世界遗产名录，“大遗址”概念得到普遍认可，在传承弘扬中华优秀传统文化、促进区域协调发展和新型城镇化建设、增强中华民族的自豪感和凝聚力等方面的作用日益彰显。
但是，当前大遗址利用情况复杂、水平参差不齐，一些大遗址还存在考古研究滞后、价值提炼不足、利用策略偏差、展示体系欠缺，甚至盲目建设、过度开发等问题，这对大遗址的文物安全、价值传播、持续利用造成不利影响。如何调动各地政府、社会力量参与大遗址保护利用的积极性、主动性和创造性，同时又引导各方采取可持续的方式，科学确定大遗址利用策略、手段和方式，充分发挥大遗址保护利用的社会功能，为文物保护、文化传承与地方经济社会发展带来生机活力，已经成为进一步提升大遗址保护利用战略设计和宏观规划的关键问题。
2018年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强文物保护利用改革的若干意见》，对大遗址保护利用工作提出了更高要求。以此为契机，国家文物局委托西安建筑科技大学建筑学院编制《大遗址利用导则（试行）》（以下简称《导则（试行）》）, 组成了由刘克成、王璐负责，常海青、王代赟、王新文、李晓蕾、岳圆等主要参与的项目组，并广泛邀请考古、文物保护、规划设计、文物管理等方面专家共同参与，通过实地调研、召开座谈会、研讨会，深入了解现状、收集各方意见。项目组不断探讨《导则》编制目的、适用对象、预设目标，在思辨中统一认识、在讨论中明确方向，经过几轮删改调整，最终形成了《大遗址利用导则（征求意见稿）》。2019年11月，国家文物局公开征求各地意见，共收到65条反馈意见，优化调整后形成《导则》最终稿。
为说明《导则》编制的思路、目标和特点，便于各方更好的了解和使用《导则》，本文重点介绍以下几方面问题：
第一，《导则》的定位和目标。
《导则》是一个技术性规范文件，更侧重于实操层面，而非强制执行的法律法规。《导则》提出大遗址利用的基础条件、对象、内容、方式、管理和运营要求，适用于大遗址利用的事务性工作指引、展示阐释体系建设指引、科学研究指引、传播教育指引、产业转化指引、社会服务指引、产业协调指引等。但是，为便于基层一线人员、大遗址专门管理机构和文物部门使用，《导则》仍积极探索了管理层面的操作要求，如明确“直接责任主体”、开展前期评估、建立管理机制、建立补偿机制、定期评估利用效果等，初步勾勒出大遗址利用的管理思路，为各方统一认识、逐步建立管理标准奠定了基础，也能够作为辅助各级文物部门、大遗址专门管理机构、从业者的技术工具。
第二，《导则》的适用对象。
《导则》适用于列入国家大遗址保护项目库的重要大遗址利用工作，其他古遗址、古墓葬利用工作可参照实施。这说明，《导则》主要针对“大遗址”，既列入国家大遗址保护项目库的古遗址、古墓葬。自2005年开始，国家文物局相继公布了“十一五”“十二五”“十三五”大遗址保护专项规划，并建立了国家大遗址保护项目库，虽然每五年编制专项规划时，项目库有所调整，但是总体保持了稳定性和延续性。
另一方面，由于列入国家大遗址保护项目库的“大遗址”名单相对固化、有限，在一定程度上会影响《导则》的普适性。对比1612处古遗址、古墓葬类全国重点文物保护单位，33万余处已知古遗址、古墓葬类登记文物点，项目库中150余处大遗址显然是极少数。而且，随着中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强文物保护利用改革的若干意见》在各地逐步实施，地方人民政府更加重视文物合理利用，参与古遗址、古墓葬利用工作的意愿更加强烈，也迫切需要政策指引、专业指导，能够让文物利用工作符合文物工作方针，纳入地方经济社会发展整体规划，并能够具有理论创新、制度创新、模式创新的发展空间。因此，《导则》也提出其他古遗址、古墓葬可以参照实施。
第三，《导则》的主要内容和亮点。
《导则》分为正文和附件两部分。正文着重提出政策导向、基本原则、前提基础、对象内容与方式、管理运营要求；附件意在指导大遗址利用基础条件、前期准备、前期评估、方式选择、步骤方法及利用管理各个环节工作，阐明参考要点，确保大遗址利用活动的有益性、适宜性、独特性、可持续性。
一是尝试提出大遗址利用的基本原则。《导则》首次尝试提出大遗址利用的基本原则。“坚持保护第一”，体现了文物保护工作基本前提与方针；“注重文化导向”，强调利用目标应坚持彰显价值、延续意义、传承文化为核心；“服务社会民生”，突出了新时代文物保护以人为本、包容参与的共享理念；“实现可持续发展”，则要求利用活动应基于对大遗址资源综合统筹、科学管理、彰显特征，有底线地进行“创造性转化”，从而实现合理利用、价值认同和社会可持续发展。大遗址利用，是为了使大遗址的物质载体与文化意义被当代社会了解、认知、尊重，也就是找到大遗址在当代社会生活中的存在意义和价值。
二是提出大遗址利用的“直接责任主体”概念。“直接责任主体”指直接承担大遗址利用工作的各类企事业单位、团体、集体，主要负责大遗址利用过程中管理机制与制度建设、日常养护与安全责任、利用决策及运营管理、项目实施与全程监督的工作。它既可以是大遗址专门管理机构，也可以是其他企事业单位、团体、集体。大遗址利用管理复杂多样，涉及地方政府、专门管理机构、建设主体、运营主体、监督主体等，管理责任不集中、不明确；加之大遗址利用仍处于起步阶段，管理体制机制尚不健全，明确管理主体和管理责任尤其重要。《导则》提出，由地方人民政府确定大遗址利用的“直接责任主体”，未限制“直接责任主体”必须为事业单位；同时，明确提出了“直接责任主体”职责，并鼓励各地研究、建立多部门协调机制、文物补偿机制、激励办法和保障措施。
三是提出大遗址“价值利用”和“相容使用”两种方式类型。大遗址利用方式不止于实施保护展示项目、建设考古遗址公园和遗址博物馆等，积极拓展利用方式与途径更为迫切。《导则》特别强调了大遗址“价值利用”和“相容使用”两种类型，以“价值利用”为导向，兼顾“相容使用”。一方面，倡导建立遗址博物馆、遗址公园、城市公园等文化场所，开展科研活动、文化旅游、艺术创作、节庆展演等，直接阐释展示大遗址价值；另一方面，在面对差异化社会诉求和土地矛盾时，适度允许不以价值传播为直接目的的相容使用方式，通过低强度开发和适宜产业发展、社会服务，提升区域生态环境和人居环境，最大限度的协调保护与利用的关系，实现大遗址保护与所在地社会环境协调发展。
四是提出大遗址利用工作的操作程序与技术要求。阐明大遗址利用的技术路线、操作程序、技术要求，是本《导则》的重点之一。通过科学的方法、程序、技术指引，保障大遗址利用成效及可持续性，如明确可以开展利用的大遗址应具备的基础条件，应开展的前期准备和评估工作，如何确定利用方式，如何运营管理、督查评估、控制风险，等等。同时，《导则》附件特别明确了工程管理、开放管理的基本类型、内容和相关技术要求，解释了遗址本体保护展示、遗址环境展示、现场解说系统建设、遗址博物馆展示、在线远程展示、环境整治及配套设施建设等大遗址项目管理的操作要点，阐明了大遗址开放管理中涉及日常管理、社会服务、运行评估与调整的工作内容、职责与要求，进一步提升了实操层面的指导作用。
五是提出利用过程中要落实管理责任和要求。大遗址利用是为了更好地促进文物保护和传承。在利用过程中，始终要强调落实管理责任、确保文物安全。《导则》明确了直接责任主体、各级文物行政部门应承担的责任，特别规定了出现文物安全、人员安全和威胁大遗址价值、造成恶劣社会影响等方面的禁止性要求，避免重利用、轻管理、轻保护。同时，为确保文物安全和大遗址利用项目及活动的目标实现，《导则》提出了大遗址利用相关必要性、可行性、文物影响、效益风险、效果在内的评估体系。强调在方式判断和选择时，需充分评估遗址本体条件、经济社会条件、保护管理条件等现状，进行影响因素综合分析，来增强利用方式、强度和策略的合理性、独特性，为地方操作提供依据。
大遗址承载着丰富的历史记忆、文化精神和社会认同，其自身价值意义的重要性和丰富性，决定了大遗址利用工作的包容性、多元性和复杂性。《导则》编写过程既是对既往经验的总结思考，亦体现了“多方参与、开放共享”的理念。从管理角度，倡导以“人”与“价值意义”为目标导向，依托科学的方法、程序、技术，形成操作有序、权责清晰、积极协调的完整机制；从方法角度，鼓励立足大遗址自身特色进行有底线的价值利用、相容使用，将大遗址的价值载体与意义积极融合进当代生活，不断丰富内容、提升品质、服务民生，让大遗址活在当下，使人们找到文化归属感与认同感，促进文物事业走向更加开放、包容的保护利用之路。