全过程人民民主：具有显著制度优势的高质量民主
【主编按语】习近平总书记在“七一”重要讲话中强调，尊重人民首创精神，践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主。人民是历史的创造者，是真正的英雄，是决定一个国家前途命运的根本力量。全过程人民民主的实践特点充分彰显了人民至上的理念。具有中国特色的全过程人民民主在制度的运行过程中充分吸收人民的意见，体现了人民的意志。全过程人民民主是中国特色社会主义民主政治区别于西方形形色色资产阶级民主的显著特征，充分彰显了中国共产党带领下的中国人民的理论自信、制度自信，为推进全人类的共同价值贡献了中国智慧、中国力量和中国实践。全过程人民民主问题是学界需要深入研究的重要理论与现实问题。为进一步深化对全过程人民民主的理解，我刊特邀三位青年学者，从全过程人民民主的显著制度优势、在新时代的新发展和传统思想渊源三个方面进行论述，以引起学术界同仁的共同关注与探讨，为更好地研究阐释全过程人民民主理论贡献智慧和力量。
全过程人民民主：具有显著制度优势的高质量民主
作者：樊鹏，中国社会科学院大学政府管理学院、中国社会科学院政治学研究所（北京市，100732）
来源：《政治学研究》2021年第4期
内容提要：全过程人民民主是对我国人民当家作主民主政治制度体系本质特征的概括，是对中国共产党领导人民探索实现人民民主丰富实践形式的政治智慧和成功经验的总结，是中国特色社会主义民主区别于形形色色的西方式民主的显著标志。相比较于西方民主，全过程人民民主是具有显著制度优势的高质量民主，主要体现在：全过程人民民主具有丰富的内涵和完整的实践体系，是能够有效维护人民广泛真实权利的民主；是有利于巩固和发展国家治理能力的民主；是旨在构建全社会最大公约数、有利于更好维护发展共识的民主；也是追求社会和谐稳定与社会活力相统一的民主。
关键词：全过程人民民主 社会主义民主 高质量民主 制度优势
习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中提出了“发展全过程人民民主”的重要论断。全过程人民民主是对我国实行的人民当家作主民主制度本质特征的概括，是对中国共产党领导人民长期探索实现人民民主实践形式的政治智慧结晶，深化了对中国共产党性质和宗旨的认识，阐明了我国社会主义民主的特质和优势，具有十分重大的理论价值和现实意义。深入认识全过程人民民主，要在深刻把握人民当家作主的民主政治制度体系本质特征和中国特色社会主义民主政治发展道路实践逻辑基础上，认清全过程人民民主与形形色色的西方式民主的本质区别，彰显中国民主制度的显著优越性。
一、全过程人民民主是有效维护人民广泛真实权利的民主
当今世界正处于世界百年未有之大变局，西方之乱和中国之治形成了强烈对比。全过程人民民主的发展健全，不仅证明了中国政治发展道路的成功，也印证了中国特色社会主义民主的质量和成色，中国的民主是观念上立得住、实践上也行得通的高质量民主。与西方民主制度相比较，全过程人民民主具有更加鲜明的人民性，是能够更有效维护人民广泛真实权利的民主。
西方资产阶级实行的民主，是近代以来资本主义发展与资产阶级政治的产物，是资本主义和资产阶级占统治地位的国家的制度形态。因此，西方资本主义国家的民主仅仅是在形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利，但是实质性的国家权力主要掌握在资产阶级手中，大多数人民只是在法律文本和形式上享有抽象的民主权利。
普遍选举权是西方民主的重要内容，投票成为行使民主权利的几乎唯一的方式。在西方资本主义国家，公民履行完自己的选举权利，也就意味着将权力一并交给了代表资产阶级利益的少数政治精英。美国政治学家熊彼特（Joseph Alois Schumpeter）曾标榜西方民主实现了人民优先“做出政治决定”到优先通过选举选出“做出政治决定的人”的重要转变，并标榜其为西方现代民主对古典民主的超越，殊不知这样的转变其实丢失了民主的精神和实质。
说到底，西方资产阶级民主体制实质是一套保护资产阶级政治经济利益的固定性制度安排，它不仅使真正的政治生活成为大多数人民的禁脔，而且抹杀了民主的实践性和多样性。在西方资本主义民主体制中，民主本质上只是一种形式，看似通过选举投票履行了民主的制度和程序，实际上人民并没有享受到真正的民主权力和实质性的政治权利，既不能决定国家权力的构成与运行，也无法直接参与国家事务的管理。
民主好不好，不仅要看形式怎么样，还要看内容怎么样，优质的民主是形式与内容相互统一的民主。对此，习近平总书记强调指出：“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。”
相对于西方资产阶级民主而言，中国的人民民主优势是不言而喻的。中国的国家性质和社会主义基本制度的确立，为发展人民民主奠定了根本政治前提和制度基础，使中国人民真正成为国家、社会和自己命运的主人。全过程人民民主首先是代表最大多数人民利益、保障最大多数人民权利的民主。中国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。全过程人民民主始终坚持人民至上，始终坚持发展完善人民民主的制度保障体系，始终坚持探索实现有利于保障人民广泛真实民主权利的民主形式，是具有丰富内涵和实质内容的民主。
中国特色社会主义进入新时代，在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，中国坚持以人民为中心的发展理念，坚持走自己的路，不断健全完善中国特色社会主义民主制度，不断发展社会主义政治文明，有效推进社会主义民主发展的制度化、规范化和程序化，不断拓展以人民为中心的民主政治创新道路和实现方式，构建了顺应时代要求、反映人民心声的更加广泛、真实、管用的民主制度。全过程人民民主是新时代以人民为中心的发展理念在民主政治领域的实践成果，凸显了新时代中国特色社会主义民主政治制度的鲜明特点和显著优势。
人民的参与和实践是实现民主的根本途径。为实现人民广泛真实的民主权利，中国人民不仅依法享有选举权，而且在民主决策、民主管理、民主监督等各方面享有全方位的民主权利。全过程人民民主是包含选举、协商、决策、管理、监督等丰富权利内涵、彼此相互融合的民主实践体系。中国坚持民主的全过程理念，使民主贯穿于人民政治生活实践的全过程，贯穿于国家权力运行和国家管理的全过程，贯穿于政治、经济、社会、文化、生态建设各领域，这是中国发展全过程人民民主的根本出发点和核心经验。
习近平总书记指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。”判断一个国家民主制度好不好，关键要从客观国情来认识，用实践效果来检验，以人民感受来衡量。脱离实质的民主如空中楼阁，徒有花哨的外表，好看不中用。无论是“投票民主”“少数人统治的民主”，还是“金钱民主”“民主秀”，都说明了西方资产阶级民主的虚伪和虚妄。中国的全过程人民民主具有更加丰富的内涵和更实质性的内容，还体现在发展全过程人民民主始终统一于中国政治发展的总目标，始终同中国特色社会主义经济建设、社会建设、文化建设、法治建设总体进程相互协调，始终服务于人的全面发展和社会的全面进步。
全过程人民民主的许多具体制度形式，大多源自于人民美好生活的现实需要，源自于国家发展进步的需要。在中国，往往先有一个民主的需求和任务，然后才逐渐探索发展出相应的全过程民主的形式和制度。这一特征体现了中国的全过程人民民主从人民的实际需求出发，尊重人民现实需要，遵循社会发展规律，在不断满足人民美好生活需要的过程中，不断创新民主的实现形式和渠道，持续扩大民主的领域和范围，逐步提升民主的品质和成色。当今中国，基层民主、协商民主蓬勃发展，主要是这种“有事好商量”的民主形式满足了基层社会治理的现实需要，是人民首创精神的体现和基层治理创新的产物，得到了人民群众的衷心拥护。
二、全过程人民民主是有利于巩固和发展国家治理能力的民主
近年来，西方世界乱象频发。从一些国家和地区频频出现的政坛恶斗到持续扩大的社会撕裂和政治极化，从发达国家普遍存在的经济社会发展严重失衡到一些所谓“民主转型”国家频现的治理危机，西方“民主滑坡”和“民主倒退”的恶果屡屡出现。从实践效果和人民感受来看，西方民主表现不佳。曾经被福山自诩为“人类社会形态进步的终点”和“人类最后一种的统治形式”的西方民主，不但没有带来“历史的终结”，反而促使人们对于西方资本主义政治模式的长续发展提出了严重质疑。
基于对西方民主体制的迷信，不少人曾经认为只要建立了民主体制就会带来良政善治，这样的看法是不符合实际的。作为政治制度的民主，存在着制度优劣之分、质量高低之分。以近几十年来发展中国家实现所谓“民主转型”的经验教训看，西方式民主政体在一定程度上扩大公民权利和个人自由的同时，也带来了严重的经济社会后果，往往还使国家变得虚弱不堪，使国家治理能力严重衰退。因此，仅具有政治权利保护功能的民主对于广大发展中国家来说是远远不够的。
面对现实，即使是一些长期为西方民主辩护的西方学者也在反思。英国政治学家伯纳德·克里克(Bernard Crick)就提出，民主或许是良政善治的必要条件，但绝不是其充分条件。他认为，民主之所以没有带来期望中的良政善治，是因为民主的约束条件有了漏洞。他提出，民主政治中强势方的意愿必须受到代表更加广泛的社会群体的主张和权利的制约，而这需要坚实的法治基础以及包括政府结构在内的一系列政治条件的保障。
遗憾的是，西方民主自身似乎并没有能够提供这样的条件，对民主政治的致命性挑战往往来自于强势分利集团的干扰。西方经济学家曼瑟尔·奥尔森（Mancur Lloyd Olson）曾对国家兴衰的原因做出了理论分析。他认为西方以选举为核心的民主体制配合大量分利集团的存在，是国家衰落的重要原因。根据奥尔森的理论，在西方民主体制中，代表部分人利益的特殊分利集团，要为其成员在社会总利益中争取更大的份额，而不会为增加全社会的利益而作出自我牺牲。为此，当分利集团发展到一定规模时，它必然通过选举操控政府的法律和程序，以便贯彻排他性的政策。这意味着，西方选举政治实际上提供了某种不对等竞争甚至是破坏性竞争的舞台，几乎所有政治力量聚焦于如何通过选举获取更多政治权力，甚至通过权力的大洗牌来改变利益分配规则，从而使本集团得以从社会总收益中分配更多的份额。
这就不难理解，在许多国家，民主政治搞得锣鼓喧天，最终却带来了严重的社会分化和政治冲突。根本原因就在于在西方民主制度下，国家没有足够的能力提供必要的约束性竞争机制，更没有进行必要的社会调节和维护公平分配的治理能力，从而造成了民主的破坏效应。解决奥尔森提出的这一政治悖论和民主困境的根本出路，在于必须有一个超脱于重大分利集团的政治力量和有效的约束机制，通过优化民主机制，克服破坏性竞争，防止和抑制重大分利集团实现所谓“民主捕获”，这是确保有效的国家治理和高质量民主的关键。
中国的全过程人民民主之所以是高质量的民主，根本原因是坚持中国共产党的领导。中国共产党的领导为中国的民主政治健康发展确立了正确的方向，为优化民主运行、确保民主质量提供了坚实的政治保证和制度保障，既避免了西方式民主中常出现的重大利益集团捕获政治的问题，又确保了优质的民主与健全的国家治理能力双向发力、协调发展。
习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中指出，“中国共产党的根基在人民、血脉在人民、力量在人民。中国共产党始终代表最广大人民根本利益，与人民休戚与共、生死相依，没有任何自己特殊的利益，从来不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益。”习近平总书记的重要论述，既深刻指出了中国共产党和中国特色社会主义民主的本质特征，又揭示出中国政治制度和民主制度成功背后的关键因素。
在中国共产党的领导下，中国的全过程人民民主始终围绕着一个没有任何特殊利益的政治核心运行，始终围绕着党和国家的中心任务展开，始终服务于人民的整体利益与核心利益。2021年，以“滴滴事件”“教培行业整顿”和“网络游戏整治”为代表，中国政府出台了一系列重大政策，加强社会领域监管，维护社会公平正义。对此，一位西方国家的重要基金创始人达利欧（Ray Dalio）近期做出了这样的评论：中国的政策体系拥有不变的“底层稳定性”，这就是中国决策者的行动方向从未改变，他们支持市场经济、企业家精神和对外开放投资快速稳定发展，但同时也要确保市场运行必须为了大多数人的利益服务，中国的决策者决不会按照资本市场和少数富人的意志行事。
中国的全过程人民民主坚持民主和集中相结合，在党和国家的重大立法和决策中既善于充分发挥各方面积极性，又确保国家有能力做出有效决策。习近平总书记曾这样评论我国的民主集中制，他指出，“民主集中制是我国国家组织形式和活动方式的基本原则，是我国国家制度的突出特点。在党的领导下，各国家机关是一个统一整体，既合理分工，又密切协作，既充分发扬民主，又有效进行集中，克服了议而不决、决而不行、行而不实等不良现象，避免了相互掣肘、效率低下的弊端。”这一重要论述，从中国政治体制运行和构建优质民主政治的角度，更加精准地指出了中国民主得以行稳致远的关键。
三、全过程人民民主是寻求全社会最大公约数的民主
民主是全人类共同价值，蕴含着人类联合的本质和意义。发展民主需要研究和探索各种有效的民主形式和民主制度，但更加需要探寻能够体现人类联合和团结本质的各种可能的政治原则和文明形态。有西方学者曾经这样说，当代西方民主政治和民主发展似乎并不关心这些本质性的问题，而是步入了一条只关注和研究各种制度的死胡同。许多国家在发展自己民主的时候，自觉不自觉地沿袭或模仿西方国家的民主范式，热衷于变换花样探寻民主的新方法、新组织和新形式。
中国的发展和中国式的现代化发展道路，为探寻政治领域新的民主原则、民主方法和民主形态提供了丰厚土壤，全过程人民民主就是这一探索的产物。一言以蔽之，中国的全过程人民民主体现了民主应注重协商和构建最大多数人共识的原则。协商在中国有着深厚的历史积淀和传统文化渊源。在中国特色社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是中国的老百姓日用而不觉的价值，也是人民民主的真谛。根据这一民主原则，中国在不断探索中找到了适合中国国情、具有鲜明中国特色的一系列民主制度安排和民主实现形式。全过程人民民主尊重最大多数人的利益和诉求，追求全社会的最大公约数，支持和鼓励各种形式的协商贯穿于民主全过程，体现了中国特有的民主价值观，是植根中国大地、反映中华优秀传统文化的政治文明新形态。
在实行西方式民主制度的国家，无论是选举政治还是议会政治，民主几乎都被改造成了名副其实的精英政治，而精英政治集团的游戏往往遵循着“多数决”的规则运行，但当少数人的利益和诉求得不到满足时，西方民主有时又蜕变成为“少数决”的否决体制。美国政治学家台布利斯（George Tsebelis）曾基于他对美国政治生活的实际观察和研究指出，现代西方政治体制与其说是民主体制，不如说是一个由少数政治精英构成的“多头玩家”的体制，活跃在西方民主舞台上的政治“玩家”们，他们可能是总统、议会，也可以是政党、社会团体或有组织的利益集团，如果少数玩家的利益得不到保障或分享政治权力的诉求得不到平衡，他们就会利用自己的“否决权”，不惜破坏最大多数人的利益和广泛的社会共识，而西方宪法和民主制度又在不断强化这种行为和现象。在现实中，西方民主往往演变成为不同集团、不同群体或不同派别的零和博弈，带来纷争不息和社会撕裂，根本原因在于西方式民主体制和民主规则在塑造和维护社会共同利益与共识方面存在着先天缺陷。
以议会制为代表的代议制是西方民主的最主要制度形态，理论上议会代表人民行使权力，但这种代议制事实上已经把人民的主权转移掉了。人民通过选举选出一批精英来管理国家，而每当政治精英内部出现分裂或意见不统一的情况，民主往往就会演变成相互倾轧的政治乱局。以英国脱欧为例，在脱欧议题上各方分歧严重，起初国会中人数较少的工党联合其他小党反对保守党提出脱欧提案，带来了少数不服从多数的现象；2020年12月大选之后，保守党凭借在国会获得的超半数席位，在关键时刻完全不听反对党的任何意见，采取了直接“暴力碾压”对手的方式通过脱欧法案，甚至不惜破坏国际法，又产生了多数不尊重少数的结局。
民主就其本意而言，不应是你死我活的游戏，更不应是“赢者通吃”的棋局；相反，民主应当是能够反映和协调人民各方面利益诉求的平台，是能够有效融汇人民各方面观点和集中各方面智慧的机制。全过程人民民主的核心要义，不仅要让人民参与到决策、立法、管理、监督等权力运行的全过程，而且要让协商贯穿于民主参与的各环节和全过程，鼓励通过各种形式的协商、协调和协议，找到最大公约数，广泛汇集民智，有效凝聚共识，维护共同利益。
从影响国家大政方针走向的政党协商，到社区和群众身边的基层协商，中国不断拓展协商民主渠道，目的就是推动民主制度和民主实践贯穿人民生活全过程。中国每年出台数以万计与人民密切相关的立法和政策，大到全国性立法，中到地方性法规，小到基层微政策的出台，民主协商在这些立法和决策的全过程中都发挥着重要作用。
党的十八大以来，中央坚持顶层设计与问计于民相结合，在国家重大立法和决策中充分发扬民主。2021年1月，7部法律草案一并亮相中国人大网，向社会公开征求意见，在征求意见期间，仅医师法草案就征集到1204人共计1783条意见。全国人大常委会“开门立法”，不仅促使公众参与立法的热情持续攀升，也使来自田间地头的基层声音直达国家立法机关。民法典编纂过程中，先后10次公开征求意见，征集到42.5万人提出的102余万条意见，最大程度地凝聚了立法共识，成为中国立法民主的生动实践。据统计，过去一年通过中国人大网共征求42件次法律草案意见，参与人数超过30万6千人，收到意见135万余条，参与人数和意见数都再创新高。
用中长期规划指导经济社会发展，是中国共产党治国理政的一种重要方式。在“十四五”规划编制过程中，中央坚持开门问策、集思广益，坚持加强顶层设计和坚持问计于民相结合，目的就是要把社会期盼、群众智慧、专家意见、基层经验充分吸收到规划编制中来。在“十四五”规划编制工作开展网上征求意见期间，广大人民群众踊跃参与，留言100多万条，有关方面从中整理出1000余条建议。中国绝大多数地方政府及其职能部门也开设了线上线下“领导信箱”，开通了“民生热线”，就地方立法草案和重要决策向社会公开征求意见，有些地方还常态化地召开“民主听证会”，使得各行各业的意见建议和人民群众的声音能够直达有关部门。
“有事好商量”的协商民主同样贯穿于基层治理的全过程。新中国成立以来，形成了依靠基础群众化解矛盾的著名的“枫桥经验”。今天这一经验依然在基层发挥重要作用，成为通过汇集民智共建“平安中国”的标志性做法。为了解决长期困扰两地之间的省际矛盾纠纷，四川省广元市朝天区联合陕西省宁强县，探索构建了跨省际矛盾纠纷联调机制，通过汇集两地的老党员、老干部、老民警、老支书和老模范等德高望重的基层“五老”乡贤精英，借助互联网平台、两地调委会工作室等机制，与产生矛盾纠纷的村民谈心、聊天，通过两地联动协商共建川陕边界平安。
这些实例说明，“有事好商量”就是在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程，充分展现了全过程人民民主的中国风格。
四、全过程人民民主是追求社会和谐稳定与社会活力相统一的民主
民主从来都是一把双刃剑。民主价值和民主工具运用得好，可以促进社会稳定，如果运用得不好，极有可能起到严重的反作用。优质的民主是追求稳定和谐与社会活力相统一的民主，是法治秩序与自由权利相兼容的民主。
从特朗普上台以来的美国政治乱局，到欧洲一些国家民粹主义和右翼政治的甚嚣尘上，再到2019年在中国香港特别行政区“反修例”风波中发生的黑暴运动，进一步暴露了西方式民主内在的痼疾与毒瘤。西方民主体制在处理政治参与、社会活力与法治秩序关系方面缺乏足够有效的协调能力，西方民主的“劣质化”已经发展成为当今世界不安全不稳定的主要根源。
中国共产党成立百年来，特别是改革开放以来，中国共产党团结带领中国人民应变局、平风波、化危机，推动中国经济社会进步与民主政治建设相互协调发展。在实践探索中，中国坚持将快速实现国家工业化、现代化目标同保障人民广泛社会权利相互结合，发展和完善全过程人民民主，始终坚持以人民为中心不断创新民主实现形式，充分释放民主的效力与活力，同时善用民主优势维护好国家法治秩序与社会和谐稳定。
当今世界，新冠肺炎病毒依然在各国兴风作浪，夺去国民生命，侵害国民健康，扰乱国民正常生活秩序，重创各国经济。面对新冠肺炎疫情以来一些国家的糟糕表现和荒唐举动，人们进一步领会到：民主不应是毫无边界、毫无底线的民主，更不应是肆无忌惮、胡作非为的民主。在新冠肺炎大流行的特殊时期，社会能够保持良序善治，人民能够拥有健康权利、能够自由选择和行动，才是最大的民主和自由。中国同各国一样，需要预防病毒的随时出现和反弹，中国政府和中国人民选择了相互信任、协同努力，构建了高效严密的防控网络。更重要的是，中国在抗击疫情中充分发挥了基层民主的活力和优势，贯穿人民政治参与实践全过程的民主在社会重大危机防控中发挥了重要作用。
疫情防控期间，全国各地的城乡基层组织在党和政府的领导下，充分发挥蕴藏在广大人民群众中的智慧，并创造性地转化为符合各地实际情况的治理体系与制度合力。一旦有疫情发生，政府高度负责、反应高效，公民自觉自律、密切配合，确保了抗疫工作整体稳定。中国共产党领导下的疫情防控斗争实践再次证明，全过程人民民主是致力实现更广泛、更充分、更有效参与的民主，也是能够促进社会和谐稳定、充满生机活力的民主，在社会领域焕发出强大的生命力和显著的优越性。
“礼之用，和为贵”。中国传统文化中饱含“和”的智慧，中国提倡和珍视民主，也强调必须保持和谐稳定的社会秩序，坚信社会安定团结是保障和促进民主权利发展的必要条件。活力是人类社会发展进步的必要条件，民主则是活力的源泉，促进和保障民主的目的是激发人类社会发展的内在动力与活力。中国的改革开放就是一个不断赋予人民广泛民主权利的过程，也是一个构建活力中国和展示繁荣发展的过程。
然而，活力既不等于放任自流，更不是凌乱无章，“死水一潭不行，暗流汹涌也不行”，唯有既充满活力又和谐有序的民主政治生活才会不断发展进步。中国是一个拥有14亿多人口的超大规模国家，治理难度举世罕见。发展民主要有利于社会稳定和法治秩序，这是坚持以人民为中心的真谛，也是符合最大多数人民利益的最根本要求和最现实的选择。在构建和维护和谐有序社会的前提下，最大程度地发扬民主、激发社会活力，是中国全过程人民民主的题中应有之意，也是中国在发展民主政治中始终坚持不变的方向。
中国在发展全过程人民民主中能够保持稳定的社会秩序与社会活力相统一，一个重要的原因是中国坚持在党的领导下人民当家作主与依法治国相统一。法治环境是保障和促进民主发展的必要条件，良俗公约是保障和促进民主发展的社会基础。在公平公正的法治环境与社会公约框架下，中国通过全过程人民民主切实落实保安全、护稳定各项措施，下大气力解决好人民群众切身利益问题，全面做好就业、教育、社会保障、医药卫生、食品安全、安全生产、社会治安、住房市场调控等各方面工作，确保社会大局总体稳定，为人的全面发展和社会全面进步奠定了坚实基础。（注释略）
注：本文为国家社会科学基金重大项目“推进中国特色社会主义政治制度自我完善和发展研究”（21ZDA124）的研究成果。