入局即出局? “天花板”底下的官场悖论
【导读】科级干部是县政的重要基础。他们直接接触乡土经济、社会与政治，又与一县治理的全局性问题连接在一起，起着承上启下的关键作用。但是，“科级天花板”的存在，使得科级干部的工作动力受到减损，进而产生了影响县域治理的特殊政治生态。本文作者在对西部G县的案例分析之后发现，所谓“科级天花板”，是大量基层干部成为科级干部较早，但晋升为处级干部的几率较小的干部滞留现象。“科级天花板”的主要原因在于，地方政府组织的结构性限制使得本地科级干部的晋升空间有限，干部下派制度则进一步压缩了县域科级干部的晋升几率，而干部“四化”的管理导向，又使得年轻公务员快速进入科级序列，进一步造成了科级干部的滞留。在科级晋升问题出现之后，资深科级干部的工作动力受到极大影响，县域政治生态创造出具有地方性的隐性干部晋升阶梯，使得晋升环境更加复杂。同时，科级干部熟人化的现象更加突出，使得县域政治生态持续发生隐秘变化。
本文原发表于《开放时代》2020年第5期，转自“县域研究中心”。为便于阅读，此处摘录主要内容。仅代表作者观点，供诸位参考。
“科级天花板”：
县域治理视角下的基层官员晋升问题
层级结构是科层组织的核心特征之一，层级越高的岗位行使的组织权力越大，所享有的待遇也越高。级别的设置及晋升，是科层组织对成员进行管理的关键手段。在中国，官僚体系的历史久远，影响至深。从官僚体系形成的早期开始，官员的级别与晋升问题就非常重要，并且衍生出了多种制度，如二十等爵制、九品中正制、课考晋升制等。
时至今日，中国的官僚体系已几多变迁，组织结构与运行机制不断调整，但晋升与层级管理始终是科层体系的核心。与传统社会的政府组织相同，层级对于今天的官员仍然至关重要。数量庞大的公务员群体，他们的政治待遇、经济收入、社会地位、组织权力等各方面都与晋升的级别直接相关。而且，作为公共治理的主体，公务员群体的行为逻辑直接影响到国家治理，因此，科层组织的晋升问题决定了公务员的行为逻辑，也关系到公共治理。
本文聚焦于官员群体（而非个体）的晋升问题，并且从县域治理的结构分析其原因及其影响。在县域层面，政府本身的级别不高，但权责繁重，公务员群体庞大。治理结构的特点导致县域公务员群体晋升问题突出，其主要表现是“科级天花板”，即绝大部分公务员最高的晋升层级是科级，提升到县处级的概率微乎其微。因此，本文用“科级天花板”作为典型现象，概括县域治理 中的晋升问题。理论上，因为晋升岗位的稀缺， 每一层级都会面临晋升天花板问题。但是，高层级的晋升天花板涉及的主要是组织内部管理的问题。而县域则不同，作为基层政府，受到上下多重规则约束，层级晋升问题更为复杂；而且，县域官员直接面对民众，是基层治理的主体，因此，“科级天花板”问题超越了组织管理本身，影响到整个基层治理体系。
▍如何发现官员晋升的密码——以西部G县为样本
中国县域众多，县域中的公务员多达数百万。作为一种尝试性探讨，本研究以一个县域作为样本入手，分析该县官员群体的晋升问题及其对基层治理的影响。
本研究关注的是西部地区的G县。因为此类调研的难度大，以G 县作为样本，主要是出于研究可行性的考虑。客观来看，G 县在整个中国的县域治理中也具有典型性。截至2018 年，G 县共有 70 多万人，辖区近2000 平方公里。在产业结构方面，G 县的农业和工业都较为发达，城市化发展水平也较高，涵盖了县域治理中主要的经济社会形态。
在组织设置方面，G 县共有38 个乡镇和1个街道办事处。在县级部门中，共有党委机构 19 个，政府机构28 个。根据G 县编制管理部门的统计，全县共有公务员（包括参照公务员法管理的事业单位人员）编制 2800 个，编制占用数在 95％以上，空编不足 100 个。同时，在党政系统中，还有事业编制人员，他们虽然不是公务员身份，但承担了公务员的工作，这类事业编制共有2400 个左右。总体来看，G 县在党政系统工作的在编人员，占全县总人口的0.59％。
对于官员晋升，既有研究多是关注个案，而且多是关注晋升成功者的经验，主观印象过重，难以客观评价。为了研究G 县公务员群体的整体情况，笔者搜集了全县从 2013 年到 2017 年的晋升数据。所谓晋升，是指G 县党政系统编制内人员的级别提升，包括从股级到副科级，从副科级到正科级，从正科级到副处级，从副处级到正处级。按照上述研究规则，共获得 385 个晋升案例。相关晋升数据涵盖了晋升者的年龄、性别、学历等个人因素，也涵盖了级别和岗位的变化情况。从这些晋升数据中，能够比较全面地认识当前县域治理中公务员群体的晋升情况。同时，为了重点剖析，笔者集中调查了G 县H 镇的编制内人员情况，并搜集了相关的履历，对基层公务员晋升情况作案例分析。在整个资料搜集的过程中，笔者进行了访谈和参与观察的研究，以期对基层公务员有生动详实的认识。
▍“科级天花板”效应：科级干部的过早进入与过长滞留
作为县域公务员晋升问题的集中表现，“科级天花板”体现在三个方面：科级进入时间早，再晋升概率低，停留时间长。三个方面共同导致了基层公务员级别晋升的天花板效应，也是科级晋升问题有别于其他层级的不同之处。
（一）科级晋升时间
在当前的公务员管理体系中，获得正式编制的行政事业单位人员，级别是从一般的科员开始。而只有获得科级职务（包括副科级、正科级），才能成为领导干部。虽然县级部门中设置了股作为内设二级机构，但股级并不是正式的干部序列，股长也并非领导身份。因此，科级的晋升对官员而言是初始阶梯，对公务员晋升的研究也应该从科级开始考察。
在当前的县域治理中，科级的晋升时间呈现年轻化的趋势，即公务员进入科级干部序列的时间早。这一趋势在一些学者的研究中被注意到， 比如，周黎安等人认为，为了形成更长的激励周期，领导干部年轻化是政府组织中人事管理的趋势。G 县的实际情况印证了这一理论预测。
根据G 县的晋升统计，自 2013 年开始，在所有公务员的晋升情况中，不同年龄组的数量差异较大。副科级的晋升以“80 后”最多，正科级的晋升以“70 后”最多。性别差异也很明显，男性的晋升数量远多于女性，但性别的差异随着年轻化而缩小。比如，“60 后”的男女晋升数量比是8.5：1，“70 后”是5.8：1，而“80 后”只有2.2：1。虽然上述晋升数据并不能全面反映性别问题，但在基层公务员队伍中，女性干部数量增加是明显趋势。
从年龄方面我们可以看到一个整体的趋势。据统计，首次晋升到副科级的平均年龄是39.7 岁，首次晋升到正科级的平均年龄是 43.5 岁。从发展趋势来看，近年来新考入党政系统的公务员都至少具有大学学历（指本科及以上学历）。如果将具有大学学历的公务员单独统计，可以发现干部年轻化的趋势更为明显。具有大学学历的公务员，首次晋升到副科级的平均年龄是 35.2 岁，首次晋升到正科级的平均年龄是39.3 岁（见下表）。
而且，越年轻的群体具有大学学历的比例越高，“80 后”当中具有大学学历的公务员占85.3％。学历的提升给公务员晋升带来了明显的优势，大学学历相比于非大学学历，首次晋升副科级的年龄快了 4.5 年，而晋升正科级快了3.8 年。因此，可以预见，由于近年G 县公务员队伍学历整体提升，其进入科级序列的时间也可能随之提早。
（二）科级停留时间与晋升概率：从科级到副处级
在这些晋升数据中，从G 县本土成长起来的公务员只有1 人成功晋升到副处级，其晋升的路径是从城关乡镇党委书记调动到县委办公室担任主任，再晋升为县委常委。虽然有一个成功案例，但普通公务员普遍认为，成为副处级干部的机会微乎其微，大多“不做幻想”。几千名编制内人员中仅有1 人晋升副处级，可以认为对于县域中绝大多数公务员而言，科级明确就是“ 天花板”。
在中国的干部管理体制中，虽然有较为明确的任期制度，但实际上，人事调动实行弹性机制， 基层公务员在一个岗位上的任职时间可长可短。在县域当中也是如此，基层公务员的任期并不稳定。在研究中，笔者选取了H 镇所有副科级及以上的干部作统计，考察其岗位任职时间。
2018 年，H 镇共有11 位正科级和副科级公务员在职，其进入副科级以来的平均任职年限（不包括现职）可见下表。从数据上看，科级官员的岗位数量和任职年限各有不同，最多的一位任现职以前在科级层面担任过4 个岗位的职务，最少的一位只有 0 个，即刚从普通公务员晋升到副科级。总体而言，该镇基层干部的科级岗位任职年限平均为2.8 年。
从近年来科级干部的晋升情况可以看出，从副科级到正科级的平均停留时间为 3.8 年，从正科级到职业生涯结束 的平均停留时间为 16.5年。如果是有大学学历的公务员，从副科级到正科级的平均停留时间为 4.2 年，从正科级到职业生涯结束的平均停留时间长达 20.7 年！
按照科级岗位平均 2.8 年的停留时间计算，则从副科级到正科级平均需要经历 1.4 个岗位，从正科级到职业生涯结束平均需要经历5.9个岗位。从公务员晋升的规律来看，从副科级到正科级一般有两种晋升路线：
（1）在乡镇提拔的副科级干部一般是副镇长，然后晋升为镇党委副书记，再晋升为镇长（正科级）；
（2）如果是县级部门下派到乡镇的副科级干部，大多是担任镇党委副书记，然后晋升为镇长。
因此，乡镇成长的干部从副科级到正科级需要经历2个岗位，而县级部门下派到乡镇的干部从副科级到正科级一般是经历1个岗位，综合而言，从副科级到正科级的几年时间中，经历1.4 个岗位是平均情况。而从正科级到退休，干部经历的岗位较多，职业生涯也较为复杂，对县域的组织生态影响巨大。
总体而言，由于进入科级序列的时间早，而晋升到副处级的概率又极低，必然造成在科级停留的时间很长，需要经历的岗位很多，这是县域治理中“科级天花板”的突出表现。
相比其他层级的晋升天花板效应，“科级天花板”更为突出，对公务员及整个官僚体系的影响更大。在高一层级的政府组织中，虽然也可能存在“处级天花板”甚至“厅级天花板”的晋升问题，但处级及以上级别毕竟要从科级晋升而来，进入处级或厅级的时间不会太早，停留在处级或者厅级的时间也不会太长。因此，对于其他层级而言，“天花板”只是晋升概率低的问题，而县域中的“科级天花板”问题不仅表现为晋升概率低，还出现了停留时间长，岗位轮换多的现象，这就对整个基层治理体系造成了更为复杂的影响。
▍“科级天花板”的成因：组织结构与人事体制
县域治理中的“科级天花板”是什么原因造成的呢？综合而言，有三方面的重要因素：政府组织的结构性限制、人事下派机制与干部年轻化的管理导向。
（一）组织内的岗位结构限制
科层组织的层级结构特点是越到高层级的岗位越少，晋升的概率也会越低，因此，结构性的限制是造成“科级天花板”的基本原因。在政府组织中，科级晋升的结构性限制非常明显。党政系统中的公务员和事业单位的编制内人员都具有晋升的机会。G 县总共有编制内人员5200 人左右。在岗位设置方面，作为一个典型的县域，G县的科级岗位有数百个，县处级岗位则非常少。从组织结构的层面可以测算，所有党政系统当中的编制内人员成为科级干部的概率为12.5％ 至13.5％之间；如果排除晋升概率很低的事业编制人员，则所有公务员成为科级干部的概率则可以高达25％。科级干部再晋升的概率则非常低， 他们晋升到县处级的概率为 3.1％至 3.4％。显然，不仅不同层级的岗位数量不同，晋升概率的差别也非常大。可以看出，G 县普通公务员在职业生涯中成为科级官员的机会相对较多（有大学学历的人晋升概率更高），而从科级再想“进步” 到县处级则非常难了。而且，不仅晋升到县处级的概率非常低，其晋升渠道也非常特殊，这与当前人事下派的组织管理体制有关。
（二）人事下派管理体制
如前所述，从科级晋升为县处级的概率只有3.1％至3.4％。而这非常有限的晋升机会也并不完全属于本县的科级官员，大多数晋升机会其实是分配给了市级部门。
县处级领导的任免权在地级市。县领导或者是由本县科级干部晋升，或者是由市级部门下派，或者是其他县的领导调动到本县；其他县的领导也必须由晋升产生，所以前两种情况就是县领导产生的主要途径。以2018 年G 县在任的9 位县委常委领导为例，由市级部门科级干部晋升的有7 位，而由G 县或周边县科级干部晋升的只有2 人。因此，可以看到，大多数县处级领导岗位的产生途径都是由市级部门（甚至省级部门）下派， 从本县的科级干部晋升而来的比例较低。科级干部非常少的晋升机会还主要被市级部门占据，加剧了结构化的晋升困境，这也是“科级天花板”形成的重要原因。
（三）干部“四化”的管理导向
为什么公务员进入科级的时间变早了？这与近年来干部年轻化的管理导向有关。地区间竞争是中国发展的关键因素，而竞争的核心是对官僚队伍形成有效的激励，其中，最有效的激励就是晋升。晋升的激励基本上是正向的，级别一般都是提升，很少出现级别降低。因此，提供晋升机会是对公务员队伍形成有效激励的基础。党章就明确提出，“努力实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化（简称“四化”）。党重视教育、培训、选拔、考核和监督干部，特别是培养、选拔优秀年轻干部”。“四化”当中，年轻和高学历是最容易识别的标准，也是基层人事管理的具体指标。
这一政策导向产生了多方面的影响。年轻化、知识化导致基层队伍的变化，近年来，大学学历已经成为进入公务员队伍的门槛。而且，高学历的人晋升较容易，基层公务员不仅读大学，读研究生的比例也逐步提高。高学历年轻人较快提升到科级职务，整体上提前了县域公务员进入科级序列的时间。一般而言，年龄大的本土干部更专长于处理本地的复杂问题，摆平地方势力，这类干部一般都是男性；而年轻的高学历干部，更适合执行上级的政策，落实制度法规，这类干部的性别差异小。
（四）“科级天花板”的基本原理
从上述分析中，我们可以概括“科级天花板” 的形成过程。
需要注意的是，三方面的因素对于形成“科级天花板”的影响维度不同，科级干部的意见评价也不同。组织结构的限制是基础性的因素，而干部下派和干部“四化”的人事管理体系是动态发展的因素。在G 县，科级和处级岗位的设置基本稳定，处级岗位的高度稀缺性决定了从科级到处级的晋升概率极低。
总体而言，上述三方面因素对整个政府体系都有影响，县级、地市级也受限于组织结构和人事管理体制，形成晋升天花板。但需要强调的是，县域基层承载的这三方面压力最大，所造成的晋升天花板问题也最明显。干部层层下派，县域中的科级干部没有再下派的空间，其晋升机会实际是被上级层层剥夺了；干部年轻化造成的晋升压力也是科级首当其冲，因为科级是干部的门槛，可以直接任命，没有任何前置的级别要求，不像处级、厅级等一般都需要层层提拔，有缓冲的空间。因此，可以看到，组织结构、干部下派、干部“四化”三个方面因素在基层同时存在与不断累积，造成了“科级天花板”的突出问题。
▍“科级天花板”与县域政治生态
公务员群体是公共管理的主体，其晋升机制极大影响官员的行为逻辑，从而也会影响县域的治理，关系重大。这种影响凸显在两个方面：县域治理的激励问题、官员群体的社会网络。
（一）激励问题与地方性晋升阶梯
科级停留时间长，再晋升概率低，必然造成部分基层官员的激励弱化，工作积极性降低。激励弱化的现象在不同年龄周期呈现出明显变化。年轻的干部晋升较快，工作积极性高，但到了正科级干一两个岗位后，因为再晋升到处级岗位的可能性极低，科层体系升迁所带来的激励急剧衰减，造成“老资历”干部的工作积极性明显降低。这样的现象在很多乡镇政府较为常见。
为了尽量提升激励效果，县域治理中设置了大量的隐性晋升阶梯，形成了各具特色的地方化晋升模式。所谓隐性晋升阶梯，是指正式制度规定以外的，实质上起到激励效果的晋升资源。正式制度规定的晋升，只反映在职务和级别两个方面（二者高度重合），但实际存在的晋升资源，则可能包括部门权力、部门财力、工作难度、问责风险等各方面。这些因素并不反映在正式的人事管理制度中，却是官僚体系中的“默会知识”。在县域治理中，这类隐性晋升阶梯更为复杂，不仅夹杂了权力、资源、风险等组织运行因素，还融合了很多地方性要素，形成了一套交错运行的晋升机制。地方化的隐性晋升较少被学界关注，因为每个县域都不同，难以形成普遍化的运作机制。但这种运作方式对县域治理有非常重要的影响， 是关注基层治理必须要重视的问题。
在G 县，最重要的隐性晋升规则是地理空间与职位级别交错，形成正式制度以外的地方性晋升机制，从而为科级干部提供了多样化的潜在激励。G 县的这套隐性晋升体系，在官员进入正科级序列后开始形成，因为进入正科级后再晋升的机会微乎其微，需要从正式的晋升体系转为非正式的隐性晋升，这样才能在一定程度上增强对干部群体的激励（见下图）。
隐性晋升阶梯存在空间与职务两个维度。空间可以分为三类：山区、平原、城郊。地理空间的意义重大，这出于工作和生活两方面的原因。工作方面，城郊乡镇经济发达，财政资源多，乡镇干部也多，在这样的镇当领导，权力显然更大，地位也更高；而山区乡镇钱少人少，领导权力也
职务层面，正科级以乡镇长和乡镇党委书记为两类主要岗位，党委书记的地位比乡镇长高， 也是下一步晋升的前提条件。地理空间与岗位层级形成嵌套关系，形成了 G 县的隐性晋升阶梯。副科级干部晋升到正科级，先在山区乡镇担任乡镇长，然后到平原乡镇和城郊乡镇担任乡镇长。在这之后，又会调动到山区乡镇担任党委书记，再到平原和城郊乡镇担任党委书记。在城郊乡镇担任党委书记之后，会进入县级部门担任局长，完成科级干部的职业生涯。在此情形下，可用于激励的要素增加， 能够在一定程度上缓解“科级天花板”造成的激励弱化的问题。
当然，不是所有干部都会经历完整的上述过程，但作为一种典型的升迁路径，在县域的科级干部中获得了认可。干部晋升隐性阶梯的问题，学术研究和国家政策都予以关注，并多有批评。隐性阶梯的存在确实阻碍了干部的晋升，僵化了用人制度，但以往的研究只看到其负面作用，而没有注意到这样的机制与基层干部的晋升问题有关，是“科级天花板”压力下所衍生出的地方人事体制，有其特定的功能。在G 县这样的县域，正科级干部再晋升机会渺茫，地方化隐性阶梯的设置提供了潜在的激励，能够调动科级官员的工作积极性，可以说是县域治理的必要成分。
（二）同级互动与干部群体熟人化
如前所述，基层公务员在科级停留时间长， 岗位轮换多（都是在本县内部轮换），由此造成科级干部之间有大量的横向交往机会。虽然在横向联系中，工作关系是主体，但它也提供了社会关系发展的机会。二三十年的科级干部职业生涯中，开会、“搭班子”、培训、业务配合等各种渠道，都强化了基层干部间的社会交往，形塑了县域内部密集的社会关系网络，让科级干部之间形成了一个“熟人社会”。县域内的科级干部，大多相互熟识，不论其籍贯是否在本县。特别是正科级干部之间，由于长期的同级互动，建立了丰富的社会关系。
这样的熟人化群体对基层干部开展工作影响很大，部分工作的完成实际上要借助私人关系。因为“科级天花板”的存在，科级干部群体普遍岗位经历丰富，熟悉党政系统的地方性知识。这样的熟人化干部群体，是县域治理中稳定的“吏”，难以外流和再晋升。
“熟人化”是县域中科级干部有别于其他层级官员的明显特征。更高层级的官员间虽然也有社会关系，但社会网络的范围相对较小，仅限于少数人，大多数公务员之间都只有工作关系；而科级干部在不大的县域范围内长时间、高密度互动，形成了一个庞大的熟人群体，对县域的治理机制产生重要影响。以往有研究关注到了县域干部群体中的裙带关系，并从亲属、同乡、同学等社会联系网络出发解释了裙带关系的运作机制。实际上，除了传统的社会关系，同级互动对干部熟人化的影响也非常大。“科级天花板”会对社会关系网络产生增进效应，促进熟人群体的形成，这是县域政府晋升机制带来的独特影响。
▍“科级天花板”的无解悖论
对政府组织的理解需要回到对官员行为逻辑的理解。官员既是组织角色的承载者，也是具体的个人，嵌入于各种社会关系之中。既有的政府研究大多是研究组织层面的因素，对个体关注较少。
通过实证分析，可以看到在当前的县域治理中，存在明显的“科级天花板”现象。因为政府组织的结构性限制，导致县域中的干部从科级晋升到县处级的难度极大。而干部下派的制度，又极大压缩了晋升县处级的空间。同时，干部“四化” 的管理导向，让大量的高学历年轻公务员快速进入了科级序列。在这三方面因素的影响下，科级干部晋升时间早，但再晋升概率低，在科级岗位上停留的时间很长，而且岗位轮换较多。“科级天花板”影响了基层干部的激励机制与群体关系。首先，因为科级晋升问题，造成资深的科级干部工作动力弱化，为了增加激励，县域政府增设了许多地方化的隐性阶梯，让晋升非正式地复杂化。其次，长时间停留在科级，并且岗位轮换多， 织密了基层官员的社会关系网络，造成基层干部熟人化的社会现象，并且嵌入于正式的工作关系中。
晋升问题关涉基层治理的诸多方面。国家治理体制越来越强调基层官员的执行力，使得人事下派和干部“四化”动态增强。在此情形下，县域中的天花板问题愈加明显。由此也产生了一种悖论，即科层管理体系越来越严格，但基层干部群体却因为晋升问题变得更地方化。基层因为没有再往下转的空间，总是各种治理矛盾的累积点，县域中的晋升问题也是如此，其形势变化需要更多研究的关注。
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