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如何理解中办、国办联合发文的重要意义?


经常有读者朋友留言问,想要学习理解中国政策的话,需要加强关注哪些文件?


中国官方大大小小的发文浩如烟海,而人的精力是有限的。因此小镇的建议是抓住主要矛盾,把注意力放在那些提纲挈领、影响深远的最重要文件上。


而其中,党政联合发文的中央文件,是最便于获得也是最有助于理解中国未来发展方向的内容。


最近,中央文件数量激增,仅仅10月上半月就密集发布了5份文件,甚至还有一份以“中共中央、国务院”名义印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》这样的影响整个教育体系的总体规划,这在以往极为罕见。



在即将召开十九届五中全会的前夕,密集的文件印发值得我们认真思索。


01


开门见山,我们先回答一个问题:什么是党政联合发文?


联合发文,是中国政治生态下常用的一种制定和颁发政策文件的形式,其中党政联合发文具有更独特的意义。在2012年,中办和国办联合颁布的《党政机关公文处理工作条例》中规定:


同级党政机关、党政机关与其他同级机关在必要时可以联合行文”。



因此,就出现了众多的“中共中央、国务院印发”,“中共中央办公厅、国务院办公厅印发”,“中共中央组织部、人力资源社会保障部印发”,“中共江苏省委宣传部、江苏省财政厅印发”等等从中央到中央部委,再到地方同级党政机关联合的各种文件。


其中最为独特、级别最高的莫过于以“中共中央、国务院”“中共中央办公厅、国务院办公厅”为名义联合行文的中央文件。


事实上,我们现在经常看到的这类发文并不是从一开始就有的,中央党政联合发文的变化也正反映了时代的政治生态变迁。


从建国至今,党和政府之间关系一直在变动,具体体现之一,即在党政联合发文上。


从建国初期党政分工明确,到1953年后党中央对各级政府直接领导,在这个时期很少出现党政联合行文的情况。


如1955年中共中央发布的一份文件。此后“贫下中农”一词在各新闻中开始频繁出现


直到改革开放以后,总设计师倡导推行以“党政分开”为目标的党政关系改革,将党从直接管理国家公共事务中脱离开来,由各级行政机关去行使权力,而不是党直接进行具体执政。

也正是党的领导和“党政分开”,才有了党政联合行文的需要。比如1983年,中共中央、国务院联合制发《关于发展城乡零售商业、服务业的指示》,揭开了个体工商户爆发的新时代,但在这个时期,党对国家治理的指导是比较具体的,更多是党引领政府走。


随着改革的持续进行,“党政分开”越来越深入,到了十六、十七大期间,党政联合制发的文件大多是以通知、意见为主,其中相当部分是国务院文件加上中央的名义联合下发。


1992年,中共中央、国务院发布关于加快发展第三产业的决定


这一切,在十八大后又有了巨大变化。小镇做了下统计:


从1979年至2020年10月,中央党政联合发文一共842件,2013年以前,每年发文量保持在10-20件左右。


自2013年进入全面深化改革时期以来,中央党政联合发文数量极速上升。仅仅2017年到2019年3年发文量超过300件,接近过去2013年以前的总和,2020年10月仅上半月就发文5件。


02


党的十八大尤其是2015年后党政联合发文迅速增加,跟党的十八大以后的政治环境变化密不可分。


2015年,我们举行了盛大的阅兵仪式,同时借此掀开了改革开放以来最为深刻的军改,之后国内改革的节奏、深度空前。



2017年,党的十九大报告明确提出“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的”,更要求“党的全面领导是具体的,不是空洞的、抽象的,必须体现到治国理政的方方面面,体现到国家政权的机构、体制、制度等的设计、安排、运行之中,确保党的领导全覆盖,确保党的领导更加坚强有力”。


2018年,党的十九届三中全会更是通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,拉开了新时代党政机构改革的序幕,这一次致力于“推进党和国家机构职能优化协同高效”,重塑党政关系,明确将部分国务院部委和工作纳入党的机构领导。


比如国家民委明确归口中央统战部领导,中央机构编制、公务员工作统一由中央组织部管理,新闻出版、电影统一由中央宣传部管理等等。


之所以如此强调党的领导,也是时代所需。


当下,我们已经进入改革深水区,越来越涉及到深层的体制机制调整的问题,过去积压的诸多问题也到了要么爆发要么纾解的关键时期。建国几十年不同部门、集团之间已经形成了牢固的利益体,改革难度绝不亚于改革开放。


如小镇在党校学习时,一位资深教授所说的那样:今天的改革,成则再塑四十年辉煌,败则苏联、日本前车之鉴犹在眼前。


在面临内部深刻改革阻力的同时,中国面临的国际压力也是空前的,再也没有一个世界第二去顶住全球霸主的压力,更没有两阵营冷战的左右逢源。


中国已经突破了百年来世界第二的极限值,越来越逼近世界第一,尤其2020年一场新冠疫情,前所未有的拉近了世界第一和第二的距离。


全球霸主是不会坐等的,必然要制造种种麻烦、冲突乃至更加激烈的动作,压制中国的发展。



内外压力之下,有太多的全球第二倒下了,如此错综复杂的局面,容不得慢慢来、一点点做,需要的是狂风骤雨、快刀斩乱麻。


所幸,在一个个小利益体之上,还有一个可以总览全局以全民大利益为诉求的党。通过党的领导,来为我们把握未来发展方向,从全局角度,跨越部门利益,更好地提出战略、制定政策、推进改革。


变革,就是要对一些根深蒂固的东西进行系统的改变,并以权威的形式巩固。而在近二三十年来,我们长期缺乏这种力量。


传统的立法,要受到严格的程序限制,同时考虑多数人的立法过程,这些都决定了其难以突破现有体制的束缚——可以守成,无法开创。


而改革,需要的恰是能够破局的雷霆之力。


所幸,从党的十八大至今8年,中国破局的力量达到了近几十年的巅峰。在这种情况下,中央层面党政联合发文具有了极为独特的时代价值,才能够成为常态化的治国理政的工具。

《将改革进行到底》整治专题片截图


从这个视角上,就不难理解为什么党的十八大以后,尤其是2017年党的十九大以后,中央党政联合行文激增了。


激增的背后是党的意志深入中国国家变革的方方面面,是绝不亚于1949建国和1978改革开放的时代大变局。


03


2012年党的十八大以后的中央党政联合发文,可以说代表了破局和重塑,指导各个领域、地区未来很长一段时间发展方向。


拿着这些文件和过去的情况相对比,我们才能更好的了解我们关心的领域、地区未来会变成什么样?

比如:


《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案(2020-2025)》

《“健康中国2030”规划纲要》

《交通强国建设纲要》

《关于全面加强新时代大中小学劳动教育的意见》

等等。


而不同层级的联合发文,也是从上到下不断贯彻执行的过程。


比如中共中央、国务院印发《关于全面加强新时代大中小学劳动教育的意见》,紧接着中办、国办印发《关于全面加强和改进新时代学校体育工作的意见》和《关于全面加强和改进新时代学校美育工作的意见》,到了国务院和国务院各部委,进一步制定了具体的执行方案,再到地方层层制定。


这也是中国独特的中央意志不断传达、贯彻的过程。



公文,永远是了解中国政治运行最关键的途径之一。


尤其联合公文还能探究一些背后的“潜规则”,比如人事任免,比如各部委之间的关系远近,这也是很多“民间组织部”之所以猜测很准的原因。


很多读者朋友通过邮件,咨询小镇怎么通过文件研究一些问题。小镇今天就来讲讲这个方法论。


就拿联合行文最突出的国家民委来举例吧。


中华人民共和国国家民族事务委员会,是一建国就成立的、历史最悠久的国家部委之一。


从1978年到2016年,国家民委参与发布了254份政策文件,其中国家民委独立发文的仅有75份,其余179份全部是联合发文,占比高达70%,联合发文占比如此之高,在所有国家部委中极为罕见。


西城区复兴门内大街甲49号的国家民委大楼


在每个历史阶段,教育部、财政部、卫计委、体育总局都是国家民委联合发文较多的部门,在多个领域有极为密切的合作,并通过长期、稳定的合作建立了核心合作关系。


除了这几个核心合作部门,大部分部门和国家民委的合作都仅在某一时期较为突出,并不连续、合作也不稳定,受中央民族政策影响较大。


1984-1995年,中共中央、国务院批转了《关于民族工作几个重要问题的报告》,把经济工作放在民族工作的首位,中国人民银行、商务部、财政部联合发文频繁。


上世纪90年代后,“科技增效”“减贫致富”“社区民族工作”等提出,科技、民政、公安、发改委等部门加大合作。


1996-2007年,强调发展民族文化,中宣部、新闻出版署等文化、宣传部门成为新的密切合作方。


跨部门的工作关系,也深刻的影响到了国家民委内部机构设置。比如国家民委下设教育科技司,而教育部也内设有民族教育司,而教育科技司也成了国家民委15个司局中最核心的司之一。


小镇的领导,现在已经是某重要城市副市长,他曾经跟我说“工作中建立的彼此信赖的关系,比吃吃喝喝的酒肉朋友更加牢固”,部门之间也是如此。


这种长期的合作关系,也深刻的影响了国家民委的人事构成。


国家民委除了固定的来自少数民族的一把手、一位正部长级副职和纪检组长外,其他所有部级领导大都和跨部门的协作联系密切。


先说现任的:巴特尔(主任,蒙古族)、刘慧(正部级副主任,回族)属于少数民族固定配置,边巴扎西(副主任,藏族)代表中央统战部,郭卫平则出身国办、中办。


其他3位,副主任赵勇曾任国家体育总局副局长;副部级专职委员孙学玉教师出身,长期从事教育和人才管理工作;唯一国家民委内部升迁的、另一位副部级专职委员张京泽,出自与教育部联系最密切的教育科技司,而教育科技司此前就叫教育司。


曾任宁夏自治区主席的国家民委党组副书记、副主任(正部长级)的刘慧


再往前推几届,也是如此。


来自少数民族或长期主政少数民族地区:李德洙(主任,朝鲜族)、王正伟(主任,回族)、杨晶(主任,蒙古族)、杨传堂(正部级副主任,曾任青海省省长、西藏区党委书记)、李昌平(副主任,藏族)、罗黎明(副主任,壮族)等


来自中央统战部:陈改户(副主任)、李文亮(副主任)等


除了这些固定来源,和其他核心合作部门的人才交流也和本届非常相似:


李昭(副主任)来自公安部,并由西藏公安厅厅长转任国家民委副主任;

管培俊(副部级专职委员)来自教育部。


国家民委内部培养的部级就更突出了:


石玉钢(副主任,苗族):出身国家民委政策法规、理论政策研究部门;

吴仕民(副主任):出身国家民委政策研究室、教育司;

周明甫(副主任):出身国家民委办公厅;

丹珠昂奔(副主任,藏族)、鄂义太(副部级专职委员,蒙古族):同为教育口出身,在党校、民委系统民族大学任职。


国家民委15个内设司局,除了向来核心的办公厅和政策研究部门,竟只有教育科技司司长能晋升部级。看来核心部门的历练还是非常重要的。


已就任吉林省委常委、宣传部部长的石玉钢


梳理跨部门联合发文,也是寻找部门间关系脉络的一个抓手。如此抽丝剥茧以后,人事任免的脉络是否更加清晰了?


这才仅仅是对一个部门联合发文的简单梳理,如果再加上一定时期的政策倾向、人的成长经历,高级别人事的脉络就有方向了。


04


党政联合发文优点如此之多,可是否存在其短处呢?


任何一个事物,不可能只有好没有坏,因此我们在赞扬的同时,也要善于发现可能存在的问题。


当前通过党政联合行文推动改革加速,以立法巩固改革成果的新格局下,风险不在于中央,而在于地方,毕竟中央很清楚本轮改革目的,不会走偏。


可地方不这么认为。


中国人是非常灵活的,这种灵活也在于善于发掘制度的潜力,以实现自己的目标。


地方政府也是一样,2014年立法法修订后,绝大多数地级市都享有了地方立法权,但是法不轻立,有严格的流程、监督,更要上报全国人大进行备案审查。



可一方面,地方政府缺乏对法律体系有足够的了解的精英,不擅长规避与现行法律体系发生的冲突;另一方面各地政府或多或少总有些自己的诉求,而这些诉求未必是合乎现行法律体系规定的。


既然自己很难有能力拟定一份合乎上位法要求的地方法规,有些诉求又经不起更上级的检查,在之前,只能通过“跑部进京”来实现。


而现在有了新的途径。那就是在推行党政关系改革的大势下,通过党政联合行文来实现。


政府文件加上党委大印,同时以党的名义发布,即从行政文件变成了党的文件。因此只需要按照党内备案审查程序来处理,就能顺利规避对地方政府的种种事实上的限制。

甚至如种子市场管理这样完全是政府行政的工作,地方政府也要拉着党委或者党委部门一起行文,这也是党政联合行文在地方层面暴增的原因之一。——姚琪《论党政联合发文的分类治理机制》

05


那么未来党政联合发文将会存在怎样的变化?


正如前面所说,中央层面之所以采用党政联合行文去推动改革,目的就是为了对发现的问题迅速解决、在全局掌控的前提下尽可能灵活的调整未来发展导向。


因此针对地方滥用党政联合行文,已经开始纠偏了:


就在一年前,党的十九届四中全会决定强调“加强备案审查制度和能力建设,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。


这里说的“违宪违法的规范性文件”,就包括那些为了规避备案审查的地方党政联合行文。


时代变化迅速,容不得慢慢来。我们“摸石头”的智慧也非常明确:


党政联合发文先行探索、解决突出问题、试错开路;立法稳步推进,巩固成功经验、纠正失败教训,把改革的成果以法的形式固化;最后灵活和规范,融为一体。


这种鱼和熊掌兼得,还如此灵活高效的操作,可能也只有中国人可以做到。


也唯有一个超越各个小利益体且具有权威性的党,才有能力从更高的角度不断调整发展的方向。


可以预见,在我们身边,未来还会有更多的党政联合发文,不断探索前进的方向。


而当下,中央党政联合发文已经是常态化的治国理政工具,未来的中国是什么样的、法律怎样制定、政策怎样调整、人事怎样任免甚至我们个人未来该怎样把握人生机遇,很多的答案就在这些看似枯燥的文件里。



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