王海军：“法律监督”概念内涵的中国流变 | 主题研讨
作者 | 王海军（法学博士，华东政法大学法律史研究中心副研究员）
来源 |《法学家》2022年第1期“主题研讨：中国共产党领导下法治建设的回顾与展望”栏目。
因篇幅较长，已略去原文注释。目录
一、苏联“检察监督”概念的理论基础及内涵
二、从“检察监督”到“法律监督”的概念转变
三、“法律监督”概念的中国化
四、“法律监督”概念的自主性发展
结语
我国现行《宪法》通过将检察机关定位为“法律监督机关”，凸显了“法律监督”作为检察机关之重要职能的概念内涵。从法律史角度进行考察可以发现，我国的“法律监督”一词，乃是在理解苏联检察机关监督职能所用的立法措辞“检察监督”之基础上形成的。在苏联，“检察监督”这一术语是用来表明检察机关在法律实施和遵守层面进行的监督，直至今日的俄罗斯联邦依然如此使用。在移植苏联法的历史过程中，我国并没有直接引入“检察监督”这一术语，而是用“法律监督”一词予以表达。这种做法并非错译，而是有意以此种表述来表明中国特色体制框架下的制度形态。“法律监督”在我国最初是作为一个法学概念，出现在20世纪50年代的讨论、评论和法律文件中。在经历了检察机关的法律监督职能被否定和检察制度被轻视的停滞期后，随着1978年修宪决定“重新设置人民检察院”，“法律监督”再次进入讨论的视野，最后在1979通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称“1979年《人民检察院组织法》”）和1982年公布实施的《中华人民共和国宪法》（以下简称“八二宪法”）中被立法确认，并作为一个宪法概念沿用至今。
“法律监督”概念是如何从“检察监督”这一苏联法制术语转变而来，中国语境下的“法律监督”概念在内涵方面经历了哪些衍变，以及其在当下有何新发展，这些都是检察基础理论研究中的重要问题。对上述问题予以阐释，对于我们深入理解“法律监督”的核心内涵、检察机关监督职能的范围，以及检察机关如何在“法律监督机关”定位之下发挥监督职能，具有重要的现实意义。
一、苏联“检察监督”概念的理论基础及内涵
苏联检察机关的职能为公诉和监督，而后者尤为突出，并以“检察监督”的措辞表现其制度内涵。就俄语词汇结构而言，“检察监督”是“检察”与“监督”两词的组合，其含义为检察机关对法律主体遵守法律情况的监督。从苏联检察理论出发来看，“检察监督”的概念内涵直接源于列宁的《论“双重”领导和法制》一文。该文明确了维护法制统一、一般监督、垂直领导的理论基础，并形成了对“检察监督”概念的支撑。
（一）维护法制统一：“检察监督”的目标
苏维埃国家建立之初，其国内政治局势的动荡直接影响了列宁的观点，通过统一法制来维护国家秩序成为当时最紧迫的任务。因此，当时集中讨论的问题就是法制是否需要在国内统一，并引发出关于检察机关是否需受地方行政机关的领导的讨论，即“双重领导制”和“垂直领导制”之争。
针对上述争论，列宁在《论“双重”领导和法制》一文中指出，“法制不能有卡加卢省的法制，喀山省的法制，而应是全俄统一的法制，甚至是全苏维埃联邦共和国联邦统一的法制”，“在那些需要好好考虑确实存在着无可避免的差别的地方，必须实行”双重“领导。……但是法制只能有一种”，“检察长有权利和有义务做的只有一件事：注意使整个共和国对法制有真正一致的理解”。可见，列宁的逻辑是检察机关实行垂直领导，不受地方行政机关干预地为维护法制统一而实施检察监督职能，最终实现国内法制统一。
按照列宁的检察理论之指导，在1922年5月28日通过的《苏俄检察监督条例》第2条当中，首次以“检察监督”这一措辞确定了检察院的职能，包括一般监督、侦查监督、在法院支持控诉、监所监督，其主要目的就是以检察监督为核心和手段来维护共和国法制的统一。这一问题在苏联建立后更加突出，即如何保证各加盟共和国在全联盟法制范围内实现统一。在苏联后续颁布的检察立法中，上述初衷也未发生变化，并成为“检察监督”目标维度的重要考量。
可以说，苏联将“检察”与“监督”结合，突出的是检察机关在遵守法律、维护法制统一过程中进行监督的功能价值，在立法中规定“检察监督”职权，表明这些监督权为检察机关所独占，凸显了检察机关在维护法制统一之目标下的强力监督权。
（二）一般监督：“检察监督”的核心
苏联的“检察监督”，按照范围和对象的不同分为司法监督和一般监督。其中，“司法监督就是对调查、侦查、审判等工作是否正确及有无违背法律的情形进行监督”，其领域和范围都较为明确和集中。一般监督则是除司法监督之外的所有监督，恰好符合俄语中“一般、普遍”的语义，大大扩展了监督范围，突出了检察机关对整个社会领域实施监督的普遍性。
“一般监督”作为苏维埃社会主义检察制度中的重要特色制度，源于列宁的检察理论及对检察监督的制度设计，即检察机关“本来就是为我们的一切国家机关而设的，它的活动应毫无例外地涉及所有一切国家机构：地方的、中央的、商业的、纯公务的、教育的、档案的、戏剧的等等——总之，各机关一无例外”。该制度也在1922年制定的《苏俄检察监督条例》第2条中被落实，即“对以犯罪人追究刑事责任及对违法决议提出抗议的方式，代表国家对一切政权机关、经济机构、社会团体、私人组织以及私人的行为是否合法，实行监督。”此后，“一般监督”作为苏联检察监督的重要组成部分在立法中予以延续。
随着检察监督集中化的要求，苏联检察系统于1933年从法院系统中独立出来。1933年12月17日通过的《苏联检察院条例》第4条再次明确规定，检察机关有权“监督苏联、各加盟共和国主管机关，以及各地方政权机关的决议和命令是否符合苏联宪法、苏联政府的决议和苏联政府的命令。”1936年12月5日通过的《苏联宪法》第113条也规定，“苏联总检察长对于所有的部和这些部所属的机关以及每一个公职人员和苏联公民是否严格遵守法律进行最高监督。”很明显，《苏联宪法》从“一般监督”的制度内容出发进行了确认，其体现的含义是：苏联总检察长作为检察系统的最高领导，所指向的监督方向是“一般监督”，其中“最高”所指的是与其最高领导身份相契合的一种措辞。至此，“一般监督”已具有了宪法地位，不仅对提高整个检察监督的地位具有积极意义，更是成为“检察长监督的专门立法的法律规范的政治核心和法律核心。”
根据1936年通过的《苏联宪法》，1955年5月24日颁布了首个具有全联盟性质的检察监督立法——《苏联检察监督条例》，意在通过强化“一般监督”功能将检察监督具体落实到各个领域。该条例第1条就规定：“苏联总检察长对各部及其所属机关，公职人员以及苏联公民是否严格遵守法律实行最高监督。”可以说，1955年颁布的《苏联检察监督条例》再一次明确了“一般监督”的重要地位。1979年11月30日通过的《苏联检察院法》在第1条规定，“苏联总检察长及其所属各级检察长对各部、国家委员会和国家机关、企业、机构和组织，地方人民代表苏维埃的执行机关和管理机关，集体农庄、合作社和其他社会组织，公职人员以及公民是否严格和一致地遵守法律，实行最高监督。”这部法律在细化监督范围的基础上，进一步强化了检察机关的“一般监督”职能。同时，这其中发生了一个重要变化，即由原先苏联总检察长进行的“一般监督”为最高监督扩展到各级检察长，使得整个检察系统所实施的“一般监督”均具有最高监督的地位，极大地提升了“一般监督”在苏联检察监督体系中的重要地位和功能。这种监督方式一直延续到苏联解体。
在苏联检察监督系统中，司法监督作为一种“日常”监督职能，直至今日在俄罗斯联邦依然保留，而“一般监督”的制度功能和价值，则是在符合苏维埃政权对国家发展和社会运行之要求下的一种特殊制度形态。因此，“一般监督”不仅被视为苏联检察机关职权的核心，更是理解“检察监督”概念之内涵的重要坐标。
（三）垂直领导：“检察监督”的组织保障
按照列宁对检察机关领导制的观点，垂直领导制在苏联被确立了下来。在垂直领导制的内涵中，一方面为“检察权非行政权”，即检察机关不具有行政权，不能与行政机关混为一谈，故而当然地不受行政机关干涉；另一方面为“检察权的中央性”，即下级检察机关受上级检察机关领导，各级检察机关都要受苏联总检察长领导，以此建立中央对地方的“条线式”领导体制。应该说，这种领导体制的设计，“能够实际地抵制地方影响，地方的和其他一切的官僚主义，使全共和国、全联邦真正统一地实行法制。”
列宁关于垂直领导的观点，在1922年制定的《苏俄检察监督条例》中得到了体现。此后，苏联检察院建立并从最高法院系统中分离出来，成为一个联合和领导整个联盟检察系统的统一的中央检察机关，并与地方检察机关共同形成了一个垂直化的上下级领导系统。1936年通过的《苏联宪法》在第117条对此予以确认：“各级检察机关独立行使职权，不受任何地方机关的干涉，只服从苏联总检察长。”可以说，这种制度安排是为了加强检察监督的运行效果，保证“一般监督”的落实，并最终达到维护法制统一的目标。垂直领导制既是苏联“检察监督”运行的组织保障，也是支撑“检察监督”概念内涵的组织基础。
苏联的“检察监督”乃是围绕“一般监督”这个核心监督职能而展开，为顺利开展“检察监督”而不受行政权的干预，垂直领导的制度设计与“一般监督”相呼应，形成了互相支撑的一个概念和制度共同体，并最终指向国家法制统一的目标。检察监督理论也明确了其概念内涵，在实践中形成了苏维埃社会主义法制下的检察监督职能的经典模式，为后来的其他社会主义国家所吸收和借鉴，其中最为典型的就是中国。
二、从“检察监督”到“法律监督”的概念转变
新中国的检察理论、立法和制度受苏联的影响极大，“法律监督”概念的形成及其职能即为此方面的重要表现，但苏联检察立法中只有“检察监督”的直接对应概念，从未出现过“法律监督”这一措辞。因此，我国的“法律监督”概念，并非是对苏联检察制度中既有概念进行翻译后的直接移植，而是在对苏联检察机关监督职能之认知基础上就“检察监督”概念进行自我理解后的表达，并在20世纪50年代完成了从“检察监督”到“法律监督”的概念转变。
（一）最高的检察责任：对“检察监督”的最初理解
中华人民共和国成立之初的立法文件中并未使用“法律监督”这一概念，甚至当时没有出现“监督”的概念，而是以“严格遵守法律，负最高检察责任”的方式予以表达。
具体而言，1949年9月27日通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》（以下简称《中央人民政府组织法》）第28条规定：“最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任。”1949年11月2日批准的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》（以下简称《试行组织条例》），依据《中央人民政府组织法》的上述内容予以重申，同时列举了最高人民检察署直接行使并领导下级检察机关应履行的职能，其中包括检察是否严格遵守法律的情况、对违法判决提出抗议、公诉，以及检察犯人改造场所和监所的违法措施等职权。1951年9月3日，在《试行组织条例》基础上修改而成的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第2条同样规定，“中央人民政府最高人民检察署，为全国人民最高检察机关，对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任。”可以说，上述立法中关于检察机关的规定，在语言结构、职能表述方面与1936年《苏联宪法》中的相关规定基本一致，但不同的是，由总检察长进行的“最高监督”变成了最高人民检察署的“最高的检察责任”，这是与我国民主集中制相契合的表现。在立法中，带有苏联检察监督性质的一般监督、司法监督和垂直领导被体现出来，虽然没有将检察机关的职能确定为“法律监督”或者“检察监督”，而是以“检察”“最高的检察责任”来进行概括性表达，但很明显是受到苏联检察机关对遵守法律情况的监督职能的直接影响。从“检察监督”概念侧重监督属性这个基点出发，新中国成立初期立法中的概念表达背后的逻辑应当是对检察机关职能的确定，“检察”囊括了“监督”的内涵，或者说将二者等同，将本应明确表达的“监督”职能融入“检察”概念之中。笔者认为，这是由于新中国初期立法技术对“检察监督”本身含义不能完全明确所导致的，因此只能借具有概括性的“检察”实现对“监督”的表达。这也直接导致了新中国初期检察立法中以使用“检察”和“最高的检察责任”来完成对苏联“检察监督”概念之内涵表达的情况。
基于对苏联“检察监督”的最初理解，新中国成立初期的立法虽然未将“法律监督”概念予以确认，但从概括性移植苏联检察机关职能的情况来看，已经从内涵上初步完成了与苏联“检察监督”的概念对接，并出现了实质意义上的“法律监督”，为此后的概念化和法定化奠定了基础。
（二）“法律监督”：基于对苏联“检察监督”的理解
在我国，“法律监督”最初作为一个法学概念，是对“检察监督”概念从理念维度和职能维度进行事实判断和价值判断的结果，并在20世纪50年代大规模移植苏联法的过程中达成了共识。
“法律监督”概念在中国最早见于最高人民检察署副检察长李六如在1950年1月印行的《检察制度纲要》一书，其中指出苏联检察机关“主要是政府的监督机关。一方面虽是司法监督，另一方面则是一般监督，即代表国家，维护国家和人民的利益，检查政府的法律法令决议政策等之严格执行，换句话说，它乃是对于政府机关，公务人员、公民甚至陆海空军实行法律上的监督”，苏联检察的主要任务，“其最重要最广泛部分，则是在于法律监督”。可以说，李六如提出的“法律监督”概念，是在移植苏联检察制度过程中对“检察监督”的认知，即将“法律”和“监督”这两个词在其理解苏联检察机关对遵守法律进行监督的基础上抽取组合、符合中国语言规范的一种措辞。这对中国检察制度的发展具有重要理论意义，“正是李六如的研究行为和职务宣讲为新中国的检察理论奠定了第一块基石，并使‘法律监督’成为标志性术语。”
在新中国法制建设初期，首先考虑到的国内政治与社会秩序稳定、镇压反动势力和保障人权方面是检察的重点工作，而检察监督在苏维埃国家成立之初所起到的作用，也影响到了新中国对法制监督职能的态度，用法制手段来完成政治上的要求，可以说是必要的。在这个意义上进行理解，“法律监督”概念的范围与苏联“检察监督”的范围已经相匹配了，李六如将苏联检察机关的主要任务定位为“法律监督”，也是基于此种理解。由此，李六如于1950年8月6日在《人民检察院的任务及工作大纲》中指出社会主义苏联的检察机关的职权是法律监督。这种观点也直接影响到后来对相关问题的表述。1950年9月4日中共中央发布的《关于建立检察机构问题的指示》（以下简称“九四指示”）中指出，“苏联的检察是法律监督机关，对于保障各项法律、法令、政策、决议等贯彻实行，是起了重大作用的。”由此可见，“九四指示”基于机构性质将苏联检察机关的职能定位为“法律监督”。
可以说，中国的“法律监督”概念之形成，是在将苏联检察机关的任务理解为“法律监督”，以及将其机关性质理解为“法律监督机关”的基础上，基于社会主义法制共同本质将上述理解“移植”到中国检察机关监督职能上来的一种做法。这不仅有利于理解检察机关的监督职能，而且也为此后运行监督职能以满足新中国的法制需求做好了准备。
（三）一般监督：对“法律监督”的理解基础
“一般监督”作为苏联检察监督中的特色，为新中国的检察立法所借鉴，并成为“法律监督”在概念层面和职能层面的重要组成部分。因此，对“法律监督”的理解，需要围绕“一般监督”展开。虽然一般监督与垂直领导在一段时间内被暂时分离，突破了苏联检察监督的制度框架，但这是一种符合当时中国政治和法制发展的尝试和变化。
从立法角度看，1954年通过的《中华人民共和国宪法》（以下简称“五四宪法”）第81条明确规定，“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权。”根据该条款，同年颁布的《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称“1954年《人民检察院组织法》”）作出了与其完全一致的立法表述，同时第4条还规定地方各级人民检察院“对于地方国家机关的决议、命令和措施是否合法，国家机关工作人员和公民是否遵守法律，实行监督”。从“五四宪法”的规定来看，人民检察院的法律监督职能是通过规定一般监督的内容来呈现的，并以“行使检察权”这一术语予以概括表达。如果将“五四宪法”和1954年《人民检察院组织法》中关于“法律监督”内容结合起来看，那么可以发现，1954年《人民检察院组织法》的相关条款是以“五四宪法”中的“一般监督”内容为指引，将“五四宪法”中“一般监督”的制度内涵在专门法律中予以职能具体化，并以此作为所有法律监督的首要内容，体现了“一般监督”对理解“法律监督”内涵的重要性。
以“一般监督”来理解“法律监督”，是基于对苏联“一般监督”运行成效的评价，以及对苏联检察监督制度在管理国家、社会运行方面的功能效果的认同。对于新中国而言，监督范围的广泛性，更有利于对国内一切主体进行管理。可以说，这是政治逻辑在检察职能方面的一种具体化，赋予这种具有法律属性的制度以政治功能，并成为理解“法律监督”概念的基础。
（四）司法监督：充实“法律监督”的内涵
根据法律监督的功能，司法监督是检察机关对侦查、审判和执行活动的遵守法律情况进行监督的行为，这与司法的内部监督不同。因此，除“一般监督”外，新中国立法中还规定了司法监督的内容以充实“法律监督”的概念内涵。
从立法上看，1954年《人民检察院组织法》调整了检察机关的监督职能，在一般监督之后增加了司法监督的内容，其第4条规定，“（三）对于侦查机关的侦查活动是否合法，实行监督；（四）对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督；（五）对于刑事案件判决的执行和劳动改造机关的活动是否合法，实行监督”。确立司法监督，在立法层面完善了法律监督的职能，使“法律监督”的内涵得以进一步全面化。此后，最高人民检察院1957年9月3日颁布的《人民检察院刑事审判监督工作细则（草案）》第2条规定了人民检察院刑事审判监督的工作范围：“一、对决定起诉的案件，提起公诉，支持公诉；二、对人民法院审理案件是否按照法律规定进行，实行监督；三、审查判决和裁定，处理不服判决和裁定的申诉案件；四、对于错误判决和裁定提出抗议；五、审查处理下级人民检察院对于人民法院错误判决和裁定提出的抗议；六、列席本级人民法院审判委员会会议。”上述立法对刑事审判监督的细化，明确了当时法律监督的重要方向，也从职能方面充实了“法律监督”的内涵。
应当说，新中国初期“法律监督”概念的内涵是基于对苏联“检察监督”的理解和认知。“一般监督”制度在中国立法中依然存在，并成为当时中国检察机关进行法律监督的重要支撑，也是“法律监督”概念之内涵中的重要部分。在概念意义上，此时期的“法律监督”与“检察监督”内涵相匹配，依然带有浓厚的苏联色彩，但有所不同的是，“法律监督”已然转变成一个中国法理论上的概念，并为此后“法律监督”概念中国化做出了必要准备。
三、“法律监督”概念的中国化
“法律监督”概念是新中国检察制度的一个创造，在20世纪50年代完成了从“检察监督”到“法律监督”的概念转变后，开始出现在立法文件中。此后，随着1979年《人民检察院组织法》中对“一般监督”的废除，以及“八二宪法”对“法律监督”概念的认可，最终实现了“法律监督”概念的中国化。
（一）“法律监督”概念的法定化
“法律监督”概念首次在中国出现于法律文件中，乃是以对检察机关之性质进行界定的方式予以表述的，即1956年8月5日通过的《〈各级人民检察院侦查工作试行程序〉的说明》中规定“人民检察院是国家的法律监督机关”，实质上是在认同“法律监督机关”的基础上完成对检察机关法律监督职能的一种变相表达。此后，1963年《最高人民检察院关于审查批捕、审查起诉、出庭公诉工作的试行规定（修改稿）》第1条则直接规定，“各级人民检察院必须按照《人民检察院组织法》的规定，认真做好审查批捕、审查起诉、出庭公诉工作，并通过这些职权的行使，对公安机关的侦查活动和人民法院的审判活动是否合法实行法律监督”。与前一个法律文件不同，这是从诉讼监督的视角对“法律监督”进行的规定，是对1954年《人民检察院组织法》中规定的检察机关法律监督职能的具体化，并直接提出了“法律监督”这一概念。
上述两部法律文件中从不同面向对“法律监督”概念予以表述，很大程度上涵盖了“法律监督”概念的内涵和外延。这不仅是对“法律监督”职能的概括性表达，而且也是“法律监督”术语法定化之前所做的准备。
不过，以上法律文件中所使用的“法律监督”并非法律意义上的概念，真正将“法律监督”概念进行法定化的是1979年公布的《人民检察院组织法》。1979年《人民检察院组织法》通过确认检察院的性质为“法律监督机关”，将“法律监督”延伸为重要的检察职能，包括侦查监督、审判监督。这不仅明确了此前讨论“法律监督”的概念内涵，而且也将立法中的内容予以总结，更加明确了“法律监督”在中国语境下的法理内涵。
（二）“一般监督”废除后的“法律监督”
从“法律监督”概念的最初形态来看，“一般监督”作为“法律监督”内涵中的重要组成部分，是在借鉴苏联的“一般监督”之基础上所确定的法律监督类别，但1979年《人民检察院组织法》将“一般监督”予以废除后，“法律监督”概念的内涵也随之发生了变化。
从制度发展来看，“一般监督”在1951年至1956年间的实践中并不顺利，当时由于认知不同而造成了诸多困境，很多监督活动只是涉及与国家法制关系不大的领域，真正对国家机关的决议和命令进行的监督十分零星，在很大程度上不适合我国法制发展的需要。因此，“一般监督”经中央决定暂时不用，而是作为一种职权“备而待用”。可以说，“一般监督”作为一种理论和制度在新中国立法中的存续期间是存在着争议的，但又无法完全放弃，这与其本身所具有的监督效能和在苏联所发挥的功能紧密相关。
我国在1978年宪法中，依然保留了对“一般监督”的表述。1978年宪法的第43条规定：“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律，行使检察权。”但是，这仅仅是立法上的表达，当时在实践中并未施行。随着中国法制的发展和完善，“一般监督”已经不符合检察机关履行监督职能的实际，最终在1979年《人民检察院组织法》中被取消，同时明确规定检察机关对国家机关和国家机关工作人员的监督仅限于刑事领域，即违反刑法而需要追究刑事责任的案件，广泛意义上的“一般监督”实际上被废除了。由此，“法律监督”概念更加符合中国法制和政制。
“一般监督”在中国立法中被废除后，依然继承着列宁的检察监督理论，“法律监督”的内涵在保留以往司法监督的基础上，更多地加入了诉讼监督的元素，并将原来“一般监督”中的某些内容融合进来，形成了非纯粹的“一般监督”。“一般监督”作为法律监督的一种形式虽已不复存在，但实际上在人大制度体制下抽离了一些内容，在整个法律监督范畴内进行了整合和重组。
（三）“法律监督”概念宪法化及中国化的完成
在“法律监督”法定化之基础上，“八二宪法”第129条规定“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关”，“但并不是文字上的简单重复，从宪法角度讲，这意味着法律监督机关或法律监督成为一个狭义的宪法概念，进而获得了允许宪法解释的空间”。于是，“法律监督”从一个法学概念到一个法律概念，再成为一个宪法概念，完成了中国化的任务，并被赋予了新的内涵。
第一，“法律监督”开始作为宪法概念而存在。“八二宪法”中的“法律监督”概念，以将检察机关定位为“法律监督机关”的形式表现出来。与1979年《人民检察院组织法》中“法律监督”是被当作一种在其机构范畴内予以讨论的概念不同，作为一个宪法概念，“法律监督”此时已经成为只在检察机关监督范畴内讨论的概念，而非将其作为一个扩大化的概念予以无限扩展，其概念内涵的指向性和针对性均得到加强。
第二，“法律监督”作为宪法职能被确认。“法律监督机关”入宪，提升了检察机关的法律地位，“法律监督”开始用于表达检察机关在宪制基础上的一种监督职能，在法律遵守和执行层面的监督具有了宪法意义和高度。如此一来，检察机关不仅是一个承担诉讼职能的机关，更是一个承担宪法职能的机关，成为具有宪法地位的、专司监督国家法律实施情况的机关。
第三，“法律监督”已从苏联“检察监督”所依靠的“一般监督”与“垂直领导”框架中解脱出来，形成了一种在人民代表大会制度之下具有中国特色的监督形态。人大监督是保证宪法、法律和行政法规被严格遵守和执行的职权和措施，是最高层次的监督，与之相比较，法律监督“存在位阶和性质上的差异，检察院法律监督权不得超越自身位阶，即法律监督对象不涉及国家权力机关实施的活动”。“八二宪法”中将人大监督与检察机关法律监督结合在一起，很大程度上表明了检察机关“法律监督”的专属性，其内涵必须在宪法层面与人大制度以及检察机关职权范畴内予以考察，而非在“一般监督”和“垂直领导”之下进行讨论。
“法律监督”宪法化是其概念法定化后内涵演变的第一个重要节点。这不仅是对检察机关恢复后其监督职能的肯定，而且也纠正了此前法律监督职能混乱的现象，使中国检察机关的法律监督职能更加明晰，更能发挥其在中国政治体制下的监督功能。同时，“法律监督”宪法化也是“检察监督”到“法律监督”中国化过程的重要标志，使得“法律监督”成为适应我国政治体制和检察制度的核心概念，为其后续的自主性发展奠定了基础。
四、“法律监督”概念的自主性发展
“法律监督”概念中国化后，监督法律实施和运行、维护国家法律统一的内涵核心已经确定下来。随着法制发展的需求，在强化诉讼监督和监察体制改革的推动下，其职能的外延维度不断扩展，“法律监督”的内涵也随之深化，逐渐演变为一个具有宪制基础、以广泛职能作为制度支撑的概念。进入新时代以来，检察机关以重大改革为契机构建了“四大检察”新格局，“法律监督”的内涵也在职能优化方面呈现出新的发展。在这些层面，“法律监督”的发展，均是基于中国的内在法制发展动力、面向中国法制自身发展需求而实现的，呈现出一种自主性发展态势。
（一）强化诉讼监督：“法律监督”内涵的具体化
“八二宪法”对“法律监督”给予了宪法定位，但是由于与之相配套的诉讼制度改革当时未完全同步，故而检察机关当时并不能完全按照宪法原则全面履行法律监督职能，“法律监督”也未能在具体细化职能的履行当中充实其概念内涵。随着民事诉讼法、刑事诉讼法和行政诉讼法中将法律监督职能融入诉讼环节，以及公益诉讼被确认后，“法律监督”在诉讼层面开始具体化，其内涵也得到了相应拓展。
第一，民事诉讼领域法律监督的扩张。1982年3月8日公布的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第12条规定：“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督”。但这并不能使得检察机关当时在民事诉讼领域可以真正发挥法律监督职能，“法律监督”也未在制度层面发展其内涵。1991年4月9日，《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）颁布，其第185条在此前规定的基础上，增加了关于审判监督程序中人民检察院抗诉制度的新规定，这无疑充实了“法律监督”的内涵。2007年10月28日修订的《民事诉讼法》又将抗诉情形由四项细化到十六项，夯实了“法律监督”在抗诉领域发展的基础。2012年8月31日，《民事诉讼法》再次修订，其第14条规定“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”。与此前相比较，检察机关对审判机关的监督从审判监督拓展到民事执行监督和民事调解监督，同时增加检察建议这种特殊的监督形式，再次拓展了“法律监督”概念的制度维度。在民事诉讼领域，经过修法充实了“法律监督”的内涵，拓展了“法律监督”的外延，具体包括抗诉、二审、审前、审后、执行和调解监督。
第二，行政诉讼监督的强化。在行政诉讼领域，1989年4月4日颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）在第10条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”，包括对已经生效的行政裁判的监督。这使行政诉讼监督正式在我国立法中得到确立，奠定了“法律监督”职能在行政诉讼领域具体化的基础。2014年11月1日《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》中提出了抗诉和检察建议两种监督方式，根据该决定，修改后的《行政诉讼法》第101条规定了“人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定”的内容。该规定使“法律监督”在行政诉讼领域得到质的发展，形成了一种对行政机关的强性外部监督形态和制度。
第三，加强了刑事诉讼领域的审前和审后监督。与1979年《人民检察院组织法》同时颁布的《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）在第112条、第130条、第149条分别规定了当庭监督、二审抗诉和再审抗诉，但并未使用“法律监督”这一措辞。1996年3月7日修订后的《刑事诉讼法》第8条明确规定“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”，其中包括立案监督、侦查监督和审判监督，提出纠正意见，同时废除了当庭监督。在加强诉讼监督职能范围的情况下，“法律监督”的内涵在审前和审后监督职能方面获得了发展。2012年3月14日修订后的《刑事诉讼法》在第2条规定了“尊重和保障人权”，并在这个目标指引下，进一步明确规定了检察机关在司法办案过程中的一系列法律监督强制性措施，包括对申诉或者控告的审查，对以非法方法收集的证据的调查核实，对指定居所监视居住的决定和执行是否合法实行监督，对羁押必要性的审查，简易程序案件和再审案件派检察员出庭，增加了对公安机关立案活动的监督，完善了对执行活动的监督，呈现出了一种法律监督贯穿刑事诉讼领域全过程的态势，充分表明立法者对诉讼监督的高度重视，也强化“法律监督”的宪法内涵。
在刑事诉讼法的一系列改革之下，“法律监督”概念的内涵在刑事诉讼法领域不断得到充实，“以审判为中心”的刑事诉讼改革也更加注重检察机关的法律监督职能，以及完善对侦查活动和刑事审判活动的监督机制。可以说，这不仅对审判提出了“庭审实质化”的新要求，也对检察机关履行监督职能指明了新方向，即更加需要注重加强审前和审后监督，从而进一步细化了“法律监督”的内涵。一方面，“以审判为中心”的刑事诉讼改革主要表现为规范侦查权的行使，使检察机关成为审前程序的主导者，明确检察引导侦查、监督制约侦查的职能结构，这是法律监督面对“以审判为中心”的刑事诉讼改革的合理反应，同时也丰富了“法律监督”在侦查监督部分的意涵；另一方面，审判监督注重事后监督，与一般审后的抗诉和执行监督不同，这是在平衡独立审判和审判监督之间的一种法律监督形式，充实了原来审判监督的内容，也保障了审判权的独立行使，“法律监督”作为一种保障性制度的重要价值被体现出来。
第四，公益诉讼充实了“法律监督”的职能内涵。公益诉讼改革对检察职能体系和职权配置模式产生了重大影响。2017年6月27日，全国人大常委会根据《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，在《行政诉讼法》第25条新增“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”的条款。从该条款的内容来看，这是中央高层配置给检察机关独有的诉前行政违法监督与提起行政公益诉讼相结合的行政法律监督职能，“法律监督”的内涵在职能维度扩展到公益诉讼领域，检察建议也同时在公益诉讼中成为“法律监督”的一种职能形式。
随着检察机关在诉讼领域的法律监督职能逐渐扩大和完善，“法律监督”的内涵在诉讼领域不断加强，检察机关也相应成为了在诉讼、执行方面进行监督的专门机关。监督职能的扩充增强了对“法律监督”概念之内涵的理解，使得此种理解更加朝着“法律监督”方向发展和靠拢，更加符合“法律监督”的宪制内涵和价值。
（二）监检衔接：职能调整下“法律监督”的逻辑自洽
2017年11月4日，《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》通过，国家监察体制改革试点工作在全国有序展开。2018年3月20日，十三届全国人大第一次会议通过了《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》），职务犯罪侦查权被划转监察委员会。随着监察体制改革，为实现监检衔接与配合的要求，《人民检察院组织法》在同年10月进行了相应修订，检察机关的职权发生了重大变动，“法律监督”也进入了一个新的场域而被讨论，在坚持检察机关法律监督之宪法定位不动摇的基础上，进一步通过优化职能，扩展“法律监督”的内涵。
第一，检察机关的“法律监督”朝刚性监督的方向发展。在监察体制改革下，检察机关的职权随着《人民检察院组织法》的修改发生较大变化，刚性逐渐加强。具体而言，检察机关在除职务犯罪侦查权外保留的其他侦查权，更加能通过诉讼活动进行监督，使得“检察机关侦查权的监督性得到了显著强化”；执行监督的对象由原来的刑事判决、裁定扩展到所有生效的法律文书，加强了对执行监督的力度；对审判活动的监督扩大到对诉讼活动的监督，将此前的侦查监督一并纳入进来，形成了贯穿整个诉讼活动的监督模式；新增可提起公益诉讼的职权，完成了与《行政诉讼法》和《民事诉讼法》的对接，而其中行政公益诉讼则在扩大法律监督范围之基础上提高了对行政行为的监督强度。同时，法律监督方式和操作性也得到了进一步的丰富和提升。修改后的《人民检察院组织法》确认了检察机关在行使法律监督职权的情况下可行使调查核实权，这不仅提升了办案质量和检察机关履职的权威性，而且还进一步强化了法律监督的功能。此外，“抗诉”“提出纠正意见”“检察建议”成为法律监督的主要方式，《人民检察院组织法》第21条就此规定了“有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院”，在提升两种监督方式之实效的基础上强化了法律监督的刚性。
第二，监察委行使职务犯罪侦查权，进一步厘清和划分了“法律监督”和“监察监督”。监察委员会取得职务犯罪侦查权和对公职人员违纪与违法行为的调查权后，给检察机关的法律监督工作带来了改变，但并未损害到“法律监督”本身职能的理念性目的。在职务犯罪侦查权转归监察委的改革要求下，《人民检察院组织法》的第20条相应修改为“对有关刑事案件行使侦查权”，在与《监察法》统一协调的同时，也实现了监察机关和检察机关二者监督功能的区分。也就是说，监察机关取得了具有法纪监督性质的职务犯罪侦查权，通过对所有行使公权力的人员进行监督，凸显其对反腐败的制度功能，集中于对“人”的监督；检察机关则更加明确地将其职能集中在专项的法律监督领域，包括诉讼监督、执行监督和监所执法监督，这些都是在遵守和执行法律层面的监督，体现了对“事”的监督，符合“法律监督”的制度本意。因此，检察机关并未因被剥离职务犯罪侦查权而导致“法律监督”内涵的含混，反而通过职能“减负”厘清了与监察监督的关系，突出了“法律监督”概念的特指内容，更加明确了“法律监督”本身的内涵。
第三，“法律监督”蕴含着检察机关与监察机关监督职能的交叉、协调。《监察法》第4条第2款规定：“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。”这一条款的内容符合权力配置的基本原理，也意味着监察委在履行相应职能过程中需要受到检察机关的制约，但是这种制约并非是对监察机关的法律监督。值得关注的是，“从整体上来看，监察机关和检察机关都行使着监督的权力，在职能目标、履职方式和监督手段等多方面有密切的联系”，《监察法》中明确规定了检察机关与监察机关应当具有相互配合的工作关系，体现出了检察监督与监察监督二者的内在互补性，以及由此形成了交叉、协调关系。具体而言，一方面，监察机关需要将涉嫌职务犯罪的对象移交检察机关审查起诉，检察机关也可通过行使法律监督职能，对监察机关移送来的职务犯罪案件退回补充侦查，必要时可自行补充侦查和决定是否起诉，实现了法律监督对监察监督的适当补充；另一方面，检察机关在进行法律监督的过程中，也会将违纪贪腐的线索移交给监察机关，监察机关在现有法律框架和职权划分之基础上，通过行使监察监督职权，完成法律监督所不能实现的监督行为，形成了监察监督对法律监督的“接力”。这样，二者在行使各自监督职权过程中形成了交叉监督模式，并在协调合作中进一步形成监督合力和配合机制。应当说，“从我国的法治监督体系观察，监察机关的全覆盖监督与检察机关等监督的适度交叉，不仅是必要的，也是可行的。”
在监察体制改革的背景下将职务犯罪侦查权转隶后，“法律监督”在职能方面进行了调整，但是这并未突破和改变法律监督的功能定位，反而使其在内涵上更明确了职能指向，“法律监督”的内涵，也在监检衔接要求下通过自我调整达到了逻辑自洽。
（三）“四大检察”：新格局下“法律监督”内涵的新发展
检察机关随着中国特色社会主义进入新时代而步入一个新的发展时期，尤其在监察体制改革后，检察机关化“转隶”为“转机”，主动进行适应性改革，构建了“四大检察”的全新格局，检察工作也由此打开了一个新的局面。作为检察机关最重要职能的“法律监督”，在新格局下的内涵也有了新发展。
第一，“法律监督”内涵融入新理念。随着“四大检察”格局的形成，检察新理念成为法律监督工作的重要导向，其中最主要的就是“双赢多赢共赢”和“在监督中办案，在办案中监督”。具体而言，“双赢多赢共赢”理念是避免法律监督“零和博弈”的窘状，在实现共同遵循的公平正义目标下，打破以往检察机关在法律监督中的绝对主体性地位，激发双方各自的主体意识，建立监督和被监督双方的合作和良性互动关系。如此一来，便打破了以往法律监督对权力制约而引发的对峙局面，在发挥法律监督刚性的同时，“刚中带柔”地缓和冲突，最终实现法律监督的效果和目的。在这些基础上，检察机关和被监督机关形成了一种合力，达到共赢效果，凸显了新时代和“四大检察”格局下完成法律监督工作的价值追求。同时，“法律监督”的概念内涵和制度价值需要在办案中予以显现。“四大检察”格局形成后，检察机关提出了“在监督中办案，在办案中监督”的理念和要求，理顺了办案与法律监督的关系，在具体案件中实施法律监督职能，将法律监督落实到侦查、审判、批捕、公诉、公益诉讼中的各个环节。在“四大检察”新格局下，将“在监督中办案，在办案中监督”的理念融入“法律监督”后，使法律监督的着力点更加集中，在办案与监督关系协调发展中形成了一种良性运行机制。新理念的融入使法律监督工作有效开展，更加有利于全面实现“做优刑事检察、做强民事检察、做实行政检察、做好公益诉讼检察”的改革目标，同时使“法律监督”在其内涵中彰显出时代内涵。
第二，“法律监督”的“精准化”内涵凸显。在监察体制改革和“四大检察”新格局形成后，对法律监督工作提出了更高的要求，即需要基于精准化手段强化法律监督。在刑事诉讼监督领域，检察机关通过对证据的精准化确定，形成对法院量刑的精准监督，创新巡回检察、派驻检察等工作方式，有力地提升了刑事监督的精准性。2019年2月最高人民检察院发布的《2018—2022年检察改革工作规划》中提出“健全以‘精准化’为导向的民事、行政诉讼监督机制”。根据法律监督的工作现状，民事诉讼领域的精准化法律监督更加凸显，尤其是在《民法典》颁布实施后，我国的人民权利保障进入了新阶段，检察机关根据平等保护原则对各类民事主体及其权利予以保护，重点强化精准监督，使得“法律监督”的内涵中融入了“精准化保护民事主体合法权利”的意蕴。此外，其他领域的法律监督也予以配合，如刑事监督领域更加注重保护当事人的民事权利，监督行政机关根据《民法典》所确定的公权力界限，通过行政诉讼监督纠正行政机关违法减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的行为，积极履行公共利益代表的职责使命，在公益诉讼领域发挥法律监督功能以维护众多民事主体共同的民事权利。可以说，检察机关的精准化法律监督，已经成为今后法律监督的重要工作，并使“法律监督”的内涵之中增加了“精准化”的意蕴。
第三，“法律监督”在“四大检察”中呈现为全方位协调发展的态势。法律监督在传统工作格局中表现为以刑事诉讼监督“一家独大”的不平衡状态。随着社会管理精细化，各领域的法律关系也呈现出复杂重叠的局面，“四大检察”的格局也促使法律监督逐渐实现了刑事、民事、行政和公益诉讼领域“四轮驱动”的全方位协调发展态势，并在此基础上发挥法律监督的整体效能。具体而言，刑事领域在强化法律监督的基础上，着力推进“捕诉一体”办案模式，加强对刑事诉讼全过程的监督，全面推进认罪认罚从宽制度的有效实施；民事法律监督成为“四大检察”格局中的重要板块，打破了以往“重刑轻民”的局面，对民事程序违法、生效判决、虚假诉讼、判决执行等方面的监督供给大大加强；在行政监督领域加强了对行政判决、裁定执行和非诉执行，以及违法行政行为的监督，在加强主动性的同时，“提高监督的针对性，重点盯防监督体系中的薄弱环节”，兼顾案件数量和质量，提升了监督效果。公益诉讼受案范围逐渐由“等内”向“等外”拓展，“人民法院受理了大量‘等外等’的公益诉讼案件，受案范围本身并未成为限制公益诉权的障碍。说明各方对公益诉讼受案范围的拓展已经形成一定共识。”在扩大受案范围的基础上，实质上加强了该领域的监督力度。可以说，法律监督在“四大检察”领域已经形成了全方位协调发展的趋势。
第四，“法律监督”职能在“四大检察”中的相互延伸。检察机关在“四大检察”格局下进行内设机构改革，在职能划分的同时，打破了内部职能壁垒，形成一种相互组合交融的延伸模式。其中的一个重要面向就是由刑事监督领域向民事、行政和公益诉讼领域延伸，例如生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护等方面存在着刑事、民事、行政领域重叠涉法的可能性，因此法律监督在进行全面审查的基础上，建构了公诉和刑事附带民事、行政公益诉讼的有机组合模式。另一个重要面向是民事、行政和公益诉讼领域相应地延伸到刑事监督领域，例如在对民事、行政和公益诉讼进行法律监督的过程中，不仅对案件合法性进行监督，而且同时也关注背后的司法人员职务犯罪问题，以及“以民代刑”、虚假诉讼等行为，生态环保公益诉讼领域的法律监督甚至形成了“四检合一”的局面。此外，在未成年人司法保护、侵犯英烈名誉等案件中，法律监督涉及刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼、公益诉讼各领域，为充分保护权利，检察机关将法律监督工作进行各个领域的相互延伸。
“法律监督”的内涵在“四大检察”格局下的新发展，乃是基于对各检察业务范围不断扩展的考量，但“‘四大检察’不是检察工作四个业务板块的简单组合，而是一个统一的法律监督体系，是检察机关履行法律监督职责‘整体效应’的反映。”因此，在“四大检察”新格局下，“法律监督”的内涵是在新理念下的实践展开，并随着新时代的社会发展需要建立起的制度运行架构，体现出了“法律监督”内涵之时代特色的新发展，这也契合中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的要求。
结语
“法律监督”是中国从苏联“检察监督”概念之内涵出发，在理解苏联检察机关监督职能的基础上，完成了对苏联“检察监督”概念内涵的自我认知，并结合中国法制自身发展的需要而进行的概念中国化。这种认知并非是从概念本身出发，而是出于对检察机关职能维度的理解，是在中国本土环境中创造性地将“法律监督”认定为我国检察机关的重要职能，并贯穿于我国检察制度的运行之中，成为深植于当代中国法律文化当中的一个重要组成部分。
由上文的分析可以看出，“法律监督”概念的内涵重心具有阶段性侧重，其主要原因是中国化过程的渐进性，以及中国社会发展的必然要求。因此，在检察机关法律监督职能不断扩展，以及监察体制改革、“四大检察”新格局形成的背景之下，“法律监督”形成的自主性发展是一个必然走向。随着新时代和“十四五”时期法治建设的新要求，“法律监督”在其内涵和职能方面均展示出对推动法治建设的重要意义，体现了党领导下不断推动马克思主义中国化进行法治建设所取得的重要成就。“法律监督”概念的核心内涵已经定型，但在职能维度上具有延展性，会随着监督职能的范围变化而持续动态演进，并通过强化监督功能而不断凸显“法律监督”的概念内涵。检察机关要不断强化法律监督的功能，贯彻落实习近平法治思想，加强新时代法律监督工作，进一步凸显党运用法治领导和治理国家的强大能力，使得法治中国建设在党的领导下迈出更加坚实的步伐。
本文原载《法学家》2022年第1期。转载时烦请注明“转自《法学家》公众号”字样。
所有文章均可全文下载，无须注册账号。下载地址：http://www.faxuejia.org.cn
《法学家》是中国人民大学法学院所办的法学核心期刊，推崇厚积薄发的研究力作，力求反映法学研究前沿问题和动态，推动法学繁荣发展。