纽约地铁为什么那么脏？

Original 罗雨翔不成熟研究 2020-09-06

纽约地铁的脏乱差是独一无二的，其暴露出来的制度问题却可能是全球共有的。

初来纽约的人，无不为这座世界超级大城市的地铁之脏而感到震惊。只要在纽约生活久了，再内向的人，一旦吐槽起这地铁系统的晚点、臭味和狭小，也总能滔滔不绝。纽约地下的不堪入目与其地上的繁荣形成了鲜明的对比。纽约作为全球经济之都，其市政府每年财政收入高达800亿美元。如此庞大的市政府，为何仍然无法投资改善这座城市赖以生存的地铁系统？这一切，还得从40多年前的一场财政危机说起。

1. 财政危机

1960年代后期以及1970年代对于纽约来说是一个灰色的时期。美国整体的战后繁荣不复存在，纽约市的犯罪率更是居高不下。社会动荡，人心惶惶，纽约那时是名副其实的“罪恶之城”。在经济下行的基础上，纽约市政府也濒临破产，公共开支入不敷出，许多市政设施的维护陷入了泥潭。据不可靠消息，纽约如今地铁站内随处可见的涂鸦和污物，有些还是1970年代留下的“文物”。但是，1970年代对纽约地铁的影响，不仅仅只是墙上的几个涂鸦而已；财政危机给地铁系统从制度层面埋下了更深层次的“祸根”。

2. 地方债

财政是一座城市的命脉。纽约市政府用两种方式为公共服务筹钱：第一种是一般性政府收入，第二种则是举债。一般性政府收入指的是各类税收、执照费、水电费等收入，这些钱用于支付警察、公务员、公立学校老师等人的工资以及政府日常运营的开销。纽约州现行的法律规定，市政府的一般性收入和支出必须平衡，即政府不能花的比挣得多。当市政府需要建设大型市政项目时，则可以选择举债。无论是新修道路还是公园翻新，只要这个项目满足造价高于35000美元和使用寿命大于5年等条件，政府便可以发行债券等金融工具来为项目借钱，日后再还。

然而在1970年代，政府借钱的条件有些过于宽松了：纽约市政府除了发债来建设市政工程，还用借来的钱支付起了公务员工资等日常开销。当时，纽约市政府发现税收已不够用，之前借来的钱也还不上了，便继续向银行借更多的钱，以债还债。如此一来，政府的债务越积越多，信用评级直线下降。终于有一天，银行决定不再向纽约市政府发放贷款。断了“财路”的纽约市，瞬间面临着破产的风险。面对危机，时任纽约州州长和纽约市市长一齐跑去美国首都华盛顿向总统求助，希望联邦政府可以伸出援手，帮助纽约这座全美第一大城市渡过难关。可是总统认为这场财政危机不是天灾，而是人祸，于是拒绝在当时立刻提供救助。1975年10月30日，纽约当天报纸的头版标题是：“总统对纽约说：去死吧（Ford to City: Drop dead）。”

3. 州政府接管纽约市地铁

尽管后来纽约市通过各种途径避免了破产并渐渐化解了财政危机，总体地来看，在这场危机中，纽约的一些解决方案其实并不利于城市未来的发展。将地铁系统“移交”给州政府就是这样一个“错误”决定。

你没有看错，纽约市地铁的管理者并不是市政府，而是州政府。当年，在纽约市财政全面崩盘之前，州政府创立了Metropolitan Transportation Authority（大都会交通署，简称MTA）。MTA的前身已经管理着纽约州内数条连接市区和郊区的铁路、隧道以及桥梁，拥有可观的过路费收入。之所以让MTA于1968年正式接管纽约市的地铁系统，其实正是希望州内铁路等基础设施的收入可以贴补地铁系统的支出。这在当时纽约市惨不忍睹的经济条件下，实在是最佳解决方案了。这样一来，纽约州政府便接管了纽约市的地铁，成为了这条全美最大、最老的地下轨道网络的运营者。

4. 制度矛盾

将地铁系统从市政府移交给州政府进行管理，虽然在经济层面解决了危机时期的一部分财政问题，却在制度层面为地铁系统日后的发展埋下了祸根。随着纽约这座城市的经济回暖，地铁使用人数逐年攀高并给这个老旧且庞大的地铁系统提出了严峻的挑战。设施的维护、更新和改造，都需要非常大笔的投资。然而，近几年来，纽约市长和纽约州长每年都要针对地铁的投资问题“撕逼”好几轮。在2017年的喊话中，州长认为：地铁网络既然全部落在纽约市区范围内，市政府就应该给MTA出更多的钱来更新地铁设施。市长则认为：市政府每年向MTA支付的钱超过了100亿美元（包括所有的地铁票收入），市政府的贡献相当于MTA每年运营支出的70%还要多，州政府作为MTA的掌控者，应该承担更新地铁系统的额外投资。

纽约市长和州长针对地铁投资的拉锯战，正是一个经典的委托 – 代理问题（Principal – Agent Problem）。委托 – 代理问题是政治经济学中一个最基础的模型：委托人因为效率和分工等原因，将原本自己该做的事情转交给代理人去做；然而，如果代理人有着自己其他的目的，他便有可能背着委托人用其资源去满足代理人自身的利益，而不是去做好委托人一开始交代给他的事。委托人和代理人之间的信息不对称，尤其加重了这种目标不一致所带来的风险。

在纽约地铁系统的运营这件事上，市政府是委托人，他在自身财政周转不灵的时候，将任务转交给了州政府这个代理人，希望州政府能用自身更广泛的交通系统收入来源，来解决地铁系统的运营问题。可是，州政府也有着自己的“小算盘”——纽约州是个大州，州政府面对的选民不仅仅是纽约市的居民而已，它更重要的目的是要满足整个州的大部分城市的需求。如果州政府“偏心”为纽约市地铁进行大笔的拨款，纽约州其他地方的人便会不高兴。虽然纽约市人口众多，但纽约州毕竟还有50%以上的居民住在其他城市，如果纽约州长仅仅只照顾纽约市的需求，是不一定可以赢得了州内选举的。如此一来，州政府和市政府不同的政治目标，导致了两者之间难以形成融洽的代理合作关系。现在的市政府和州政府并不是都没有钱，而是双方一开始定下的代理机制反而最终使得两者都不愿意多出钱。

所以说，1960及70年代的经济下行和政府借贷条件过松等因素导致了纽约市的一场财政危机。市政府为了平安度过这场危机，将地铁系统转交给了州政府进行管理和运营。然而，市政府和州政府毕竟政治动机并不完全一致，州政府本就无法“忠心耿耿”地为市政府服务，委托 – 代理问题难以避免。这样一来，市长和州长便针对地铁系统的投资问题争论不止，年久失修的纽约地铁得不到更多的资金，也就因此变得越来越脏，晚点次数越来越多。

5. 最后，稍微谈谈基础设施投资

基础设施的建设和运营从来都不仅仅是个技术问题。纽约地铁背后的故事表明，城市基建的状况如何甚至都不仅仅是“有没有钱”的问题，而是多方协作机制的问题。纽约的州政府和市政府并不是都没有资金，而是两者一开始建立的合作关系反而由于委托 – 代理问题而使得双方的合作最终出现摩擦，造成了1+1=0的尴尬局面。

人与人、组织与组织之间签订条约、制定最初的合作框架并不难，但是多方之间动机不一致、信息不对称等问题，却可能最终使得合作关系无法有效落实。这正是广义的制度问题。基础设施的资金需求量大、受惠群体范围广、涉及组织多，这类资产的建设尤其容易出现制度层面的矛盾和死结。在任何国家、任何政治体制以及任一经济发展阶段，多方合作都是可能存在隐患的。

城市建设和运营的根本，是找到有效的方法使得目的和动机不同的人向着同一方向前进。在纽约，州政府直接管理市政设施算是这座城市的“奇葩”之处。但其实，国内外其他城市的建设和发展也常会遇到各级政府、开发商以及社会组织间的相互合作以及其中的各种阻力和摩擦。当我们在看待地铁老旧等基础设施问题时，我们到底该讨论些什么呢？