专家之声 | 许开鹏等：深刻把握严格生态保护红线生态环境监督的核心要义

生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸带生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化等生态环境敏感脆弱区域。当前，生态保护红线划定工作已基本完成，建立健全生态保护红线监督制度体系成为各地区实现严守生态保护红线目标的迫切需要。为此，生态环境部制定印发《生态保护红线生态环境监督办法（试行）》（以下简称《办法》），以规范和指导各地生态保护红线生态环境监督工作，加快推动生态保护红线监督的制度化进程。要准确理解和把握严格生态保护红线生态环境监督的核心要义，加快推动《办法》相关措施的落地实施、切实发挥监督作用。

一、生态保护红线是生态保护的基础性制度

生态保护红线是我国生态保护领域的重要制度创新，也是一项基础性制度。近年来，国家通过制定出台《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》等一系列政策文件，持续推动生态保护红线划定与管理工作。全国各地生态保护的底线思维更加牢固，以一条红线管控重要生态空间的格局基本构建。
生态保护红线是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。初步划定的生态保护红线，集中分布于青藏高原、天山山脉、内蒙古高原、大小兴安岭、秦岭、南岭，以及黄河流域、长江流域、海岸带等重要生态安全屏障和区域，覆盖全国生物多样性分布的关键区域，保护绝大多数珍稀濒危物种及其栖息地。对这些区域进行严格保护和管控，可以有效防止不合理的开发建设活动导致的生态功能退化风险，切实维护和保障国家生态安全。
生态保护红线是优质生态产品供给的保障线。将生态功能重要区域和生态脆弱区域划入生态保护红线进行严格保护，将有效提升生态系统服务功能，可以不断提升优质生态产品供给能力，有助于提供清新空气、清洁水源和优美生态环境，以不断满足人民日益增长的优美生态环境需要，增进民生福祉。
生态保护红线是国土空间规划体系的优先控制线，划定并严守生态保护红线有助于维护经济社会可持续发展所必需的最基本生态空间，统筹推进生态空间、农业空间、城镇空间布局，构建完善高效的国土空间开发保护格局，强化底线约束，促进经济社会高质量发展。

二、守护好生态功能是生态环境监督的根本目标

党中央国务院高度重视生态保护红线工作。习近平总书记多次强调，在生态保护红线方面，要建立严格的管控体系，实现一条红线管控重要生态空间，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。
生态保护红线是国家生态安全的底线和生命线。底线意味着生态保护红线是发挥自然生态系统生态功能、维护国家生态安全所需的最小面积，必须加以严格保护。生命线意味着生态保护红线对维持生态平衡、支撑经济社会可持续发展的重要作用，关乎子孙后代生存发展和中华民族永续发展。因此，守护好生态保护红线，确保生态功能不降低，是生态环境监督工作最重要、最根本的目标；面积不减少、性质不改，是确保生态功能不降低的最底线要求。
为实现上述监督目标，《办法》一是通过对生态保护红线调整进行监督，对生态保护红线调整方案的生态环境影响提出审核意见，避免不合理调整导致生态保护红线面积减少、破碎化及“以次充好”的情况发生，确保面积不减少。二是为避免人为活动过度干扰、破坏生态系统，防止任意改变生态保护红线的用途，《办法》明确规定要加强对人为活动、生态破坏问题、生态保护修复工程的监督，强化监督执法，进一步强化生态保护红线的保护优先地位，确保性质不改变。三是通过生态质量监测、生态状况评估等措施，及时掌握生态保护红线内生态系统格局、质量、功能状况及其变化，科学评估保护成效，及时发现生态退化问题，确保生态功能不降低。

三、严格人为活动监督管理是关键环节

在不受外界过多干扰前提下，自然生态系统的演变通常较为缓慢，不合理的人为活动常常是导致生态功能下降、生态破坏问题发生的根本原因。因此，生态保护红线监督的关键是管住人为活动。
生态保护红线不是无人区，允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动，如生态农业、生态旅游及必要的保护修复措施等；对人为活动的限制重点是针对城镇化、工业化开发活动，防止对生态系统结构和功能造成不利影响。为严格人为活动管控，党中央国务院和有关部门出台了一系列政策文件。2017年《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》和2019年《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》均对严格人为活动管控做出了明确要求。2022年8月，自然资源部、生态环境部、国家林草局联合印发《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》，进一步明确了生态保护红线内有限人为活动和用地用海审批等相关管控要求。
为贯彻落实生态保护红线人为活动管控的有关要求，《办法》明确将人为活动作为重要的监督事项，实施严格监督。为此，《办法》充分衔接党中央国务院有关文件要求，一是明确对生态保护红线内有限人为活动实行严格的生态环境监督。二是为防止各类开发建设活动可能造成的生态破坏，《办法》明确规定了针对生态破坏问题的监督工作程序，提出了生态破坏问题的监控发现、实地核实、通报移交、督促整改等各环节要求，以促进建立生态破坏问题监督机制。三是为防止出现“伪生态、真破坏”等生态修复形式主义问题，针对生态保护红线内允许开展的生态修复工程，明确要求通过开展工程实施生态环境成效评估实施监督。

四、提升生态监测评估预警能力是重要保障

科学、高效的生态监测评估体系有助于及时获取生态环境监督关键基础数据，是开展监督工作的重要基础。当前，我国生态监测体系仍有待完善，地面监测点位存在不足，各地区监测能力发展不平衡，对生态系统退化、生态风险预测预警能力需要提高。在这样的背景下，急需推动构建全面立体的生态保护红线监督监测能力，以应对未来繁重的生态保护红线生态环境监督任务。
要充分衔接生态环境部“53111”生态保护监管体系，加快推动建立完善“五基（天基卫星、空基遥感、航空无人机、移动巡护监测车和地面观测）”协同的生态遥感立体监测体系和监管平台建设，定期开展生态保护红线生态质量监测，摸清生态本底及生态质量变化趋势，对影响生态质量的关键生态因子、人为活动干扰胁迫等进行综合监测，及时发现各类生态破坏问题，积极推动数据共享，并依法向社会公开。
基于生态系统调查监测数据，建立完善生态保护红线生态状况评估制度和监管指标体系，开展生态保护红线生态状况评估，及时掌握生态保护红线生态系统结构、质量和水源涵养、水土保持、防风固沙、洪水调蓄、生物多样性维护等生态功能及其变化情况，强化对生态保护红线生态修复工作的支撑。探索研究建立生态预警指标和关键阈值，对生态功能退化进行预测预警。

来源 | 中国环境报，2022年12月30日

作者 | 许开鹏、牟雪洁、黄金、柴慧霞、何军、王夏晖，生态环境部环境规划院

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