最高法：法院存在错误执行情形，即使执行程序尚未终结，也可以进行国家赔偿
6月29日上午9时30分，最高人民法院赔偿委员会就丹东益阳投资有限公司申请辽宁省丹东市中级人民法院错误执行赔偿一案组织公开质证。最高人民法院副院长、赔偿委员会主任委员陶凯元担任审判长主持质证并当庭调解结案。
【基本案情】
本案因丹东益阳公司与丹东市轮胎厂债权转让合同还款纠纷一案的执行工作引发。在民事案件审理期间，丹东中院依申请查封了轮胎厂土地6宗，嗣后判决轮胎厂向丹东益阳公司偿还欠款422万元及利息。
强制执行期间，因政府职能部门根据市长办公会决议发布将轮胎厂土地挂牌出让的公告，丹东中院裁定解除土地查封。随后，上述6宗土地被出让，但出让款4680万元均被轮胎厂用于偿还职工内债、医药费及其他普通债务等，未用于清偿对丹东益阳公司的欠款。丹东益阳公司遂向丹东中院提出错误执行赔偿申请，该院未在法定期限内作出赔偿决定。
至辽宁省高级人民法院赔偿委员会审理期间，丹东中院以轮胎厂暂无其他财产可供执行为由，裁定“终结本次执行程序”。此后，辽宁省高级人民法院赔偿委员会以民事执行程序尚未终结，不符合国家赔偿立案条件为由，决定驳回丹东益阳公司的国家赔偿申请。
丹东益阳公司不服，向最高人民法院赔偿委员会提出申诉。最高人民法院赔偿委员会审查后，决定提审本案并组织公开质证。质证期间，合议庭组织丹东益阳公司和丹东中院进行协商，促使双方当庭达成赔偿协议，丹东中院给予丹东益阳公司国家赔偿300万元，随后丹东益阳公司向丹东中院申请撤回民事案件的执行，由丹东中院裁定民事案件执行终结。随后，经赔偿委员会讨论决定，合议庭当庭宣读赔偿决定，确认双方协议。
【争议事项】
本案是最高人民法院赔偿委员会提审的首例错误执行赔偿案。双方争议焦点主要在于三个法律适用问题：第一，丹东中院的解封行为在性质上属于保全行为还是执行行为？第二，丹东中院的解封行为是否构成错误执行，相应的具体法律依据是什么？第三，丹东中院是否应当承担国家赔偿责任？
关于第一个焦点问题。益阳公司认为，丹东中院的解封行为不是该院的执行行为，而是该院在案件之外独立实施的一次违法保全行为。对此，丹东中院予以否认。本院赔偿委员会认为，丹东中院在审理益阳公司诉丹东轮胎厂债权转让合同纠纷一案过程中，依法采取了财产保全措施，查封了丹东轮胎厂的有关土地。在民事判决生效进入执行程序后，根据《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第四条的规定，诉讼中的保全查封措施已经自动转为执行中的查封措施。因此，丹东中院的解封行为属于执行行为。
关于第二个焦点问题。益阳公司称，丹东中院的解封行为未经益阳公司同意且最终造成益阳公司巨额债权落空，构成错误执行。丹东中院辩称，其解封行为是在市政府要求下进行的，且符合最高人民法院的有关政策精神。对此，本院赔偿委员会认为，丹东中院为配合政府部门出让涉案土地，可以解除对涉案土地的查封，但必须有效控制土地出让款，并依法定顺位分配该笔款项，以确保生效判决的执行。但丹东中院在实施解封行为后，并未有效控制土地出让款并依法予以分配，致使益阳公司的债权未受任何清偿，该行为不符合最高人民法院关于依法妥善审理金融不良资产案件的司法政策精神，侵害了益阳公司的合法权益，属于错误执行行为。
至于错误执行的具体法律依据，因丹东中院解封行为发生在2008年，故应适用当时有效的司法解释，即最高人民法院2000年发布的《关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》。由于丹东中院的行为发生在民事判决生效后的执行阶段，属于擅自解封致使民事判决得不到执行的错误行为，故应当适用该解释第四条第七项规定的违反法律规定的其他执行错误情形。
关于第三个焦点问题。益阳公司认为，被执行人丹东轮胎厂并非暂无财产可供执行，而是已经彻底丧失清偿能力，执行程序不应长期保持“终本”状态，而应实质终结，故本案应予受理并作出由丹东中院赔偿益阳公司落空债权本金、利息及相关诉讼费用的决定。丹东中院辩称，案涉执行程序尚未终结，被执行人丹东轮胎厂尚有财产可供执行，益阳公司的申请不符合国家赔偿受案条件。对此，本院赔偿委员会认为，执行程序终结不是国家赔偿程序启动的绝对标准。一般来讲，执行程序只有终结以后，才能确定错误执行行为给当事人造成的损失数额，才能避免执行程序和赔偿程序之间的并存交叉，也才能对赔偿案件在穷尽其他救济措施后进行终局性的审查处理。但是，这种理解不应当绝对化和形式化，应当从实质意义上进行理解。在人民法院执行行为长期无任何进展、也不可能再有进展，被执行人实际上已经彻底丧失清偿能力，申请执行人等已因错误执行行为遭受无法挽回的损失的情况下，应当允许其提出国家赔偿申请。否则，有错误执行行为的法院只要不作出执行程序终结的结论，国家赔偿程序就不能启动，这样理解就显得很荒谬，也与国家赔偿法以及司法解释制定的初衷背道而驰。本案中，丹东中院的执行行为已经长达十一年没有任何进展，其错误执行行为亦已被证实给益阳公司造成了无法通过其他渠道挽回的实际损失，故应依法承担国家赔偿责任。
【审理结果】
经最高法院赔偿委员会组织申诉人和被申诉人进行协商，双方就丹东中院（2007）丹民三初字第32号的执行行为自愿达成如下协议：（一）丹东中院于本决定书送达后5日内，支付益阳公司国家赔偿款300万元；（二）益阳公司自愿放弃其他国家赔偿请求；（三）益阳公司自愿放弃对该民事判决的执行，由丹东中院裁定该民事案件执行终结。
本院赔偿委员会认为，本案丹东中院错误执行的事实清楚，证据确实、充分；辽宁高院赔偿委员会决定驳回益阳公司的申请错误，应予纠正；益阳公司与丹东中院达成的赔偿协议，系双方真实意思表示，且不违反法律规定，应予确认。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十条第一款、第二款和《最高人民法院关于国家赔偿监督程序若干问题的规定》第十一条第四项、第十八条、第二十一条第三项的规定，本院赔偿委员会决定如下：
一、撤销辽宁省高级人民法院赔偿委员会（2015）辽法委赔字第29号决定；
二、辽宁省丹东市中级人民法院于本决定送达后5日内，支付丹东益阳投资有限公司国家赔偿款300万元；
三、准许丹东益阳投资有限公司放弃其他国家赔偿请求。
【案件意义】
据了解，近年来，各级人民法院赔偿委员会受理的司法赔偿纠纷中，约一半为错误执行赔偿纠纷，其中很大一部分赔偿申请因执行程序尚未终结而被驳回。在这些被驳回赔偿申请的执行案件中，有些案件的被执行人确实只是暂无财产可供执行，并未完全丧失清偿能力。此种情形下，按照国家赔偿法的制度设计，损害已经确定且已穷尽其他救济渠道被认为是申请赔偿的前提，故对申请执行人所受损害的救济仍应以执行程序为主，国家赔偿不宜“提前介入”，否则会导致两种救济渠道的混同，最终影响整个司法制度的效益。但也有一些案件的被执行人已经完全丧失清偿能力，执行程序本应依法终结，只是因为此前关于“终结本次执行”以及国家赔偿与执行程序衔接的司法解释规定比较原则，个别法院在理解适用时又有所偏颇，导致案件被不当裁定“终结本次执行”或者长期保持“终结本次执行”状态。这些案件既执行不了，又难以进入国家赔偿程序，不仅给人民群众留下“执行难”“赔偿难”的负面印象，影响了司法公正高效权威的形象，而且给人民群众造成了“二次伤害”，必须予以纠正。
最高人民法院赔偿委员会提审本案，为处理此类纠纷树立了标杆，具有积极明确的典型示范意义，即对于人民法院确有错误执行行为，确已造成损害，被执行人毫无清偿能力、也不可能再有清偿能力的案件，即使执行程序尚未终结，也可以进行国家赔偿。最高人民法院审结本案，对于全国法院进一步提升国家赔偿审判工作质效，切实加强人权司法保障，倒逼和规范法院执行行为，实现基本解决执行难目标，将起到重要的示范引领和助推促进作用。
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