最高法案例 : 通过土地“流转”方式占用农村集体土地进行建设属于违法行政
【裁判要点】
建设项目需要使用农用地等农村集体土地的，应当依法办理土地征收及农用地转建设用地审批手续。如果未经依法征收及办理农用地转用审批手续，通过所谓土地“流转”等方式占用农村集体土地进行建设，系违反土地管理相关法律法规，属于违法行政。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申4399号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：李霞，女，1964年8月23日出生，汉族，住山东省菏泽市牡丹区。
再审被申请人（一审被告、二审上诉人）：山东省菏泽市牡丹区牡丹街道办事处。住所地：山东省菏泽市牡丹区牡丹北路。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省菏泽市牡丹区人民政府。住所地：山东省菏泽市东方红西街***号。
再审申请人李霞因诉再审被申请人山东省菏泽市牡丹区人民政府（以下简称牡丹区政府）、山东省菏泽市牡丹区牡丹街道办事处（以下简称牡丹街道办）土地行政强制及行政赔偿一案，不服山东省高级人民法院（2016）鲁行终1381号行政判决，向本院申请再审。本院依法由审判员梁凤云、审判员王海峰、审判员罗霞组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。
再审申请人李霞以牡丹区政府、牡丹街道办在未经批准且未与其签署补偿协议的情况下，将其使用的土地非法改变为非农建设用地，导致其种植的苗木花卉等受损，损失巨大为由，向山东省菏泽市中级人民法院提起诉讼，请求确认牡丹区政府、牡丹街道办占用其承包地修建道路的行政行为违法，赔偿其经济损失30000元。
一审法院经审理查明，2015年4月17日，山东省菏泽市牡丹街道办事处丁堂村村民委员会（以下简称丁堂村村委会）与牡丹街道办签订合同，约定丁堂行政村所属土地156.489亩流转给牡丹街道办使用。李霞承包经营的集体土地在合同约定的涉案土地地块内。合同签订后，对地上附着物进行了清点，李霞也参与清点并签字，领取了地上附着物补偿款。牡丹街道办已将合同所约定的2015年度占地补偿款支付丁堂村村委会，由其向该村村民进行发放。国花大道属于国道G327连固线牡丹区绕城段改建工程，牡丹区政府成立了国花大道及七里河湿地建设指挥部。菏泽市人民政府将国花大道工程列入2016年菏泽经济社会发展重点工作，菏泽市公路局和牡丹区政府是该项目的责任人。
2016年1月14日，山东省交通运输厅在济南组织召开了《G327连固线牡丹区绕城段改建工程可行性研究报告》审查会议，审查认为该可行性报告研究深度基本达到了交通运输部《公路建设项目可行性研究报告编制办法》的要求，项目建设具有必要性。2015年12月8日，菏泽市国土资源局牡丹区分局作出《关于对违法违规行为依法处理的函》（菏国土资牡分函〔2015〕60号），认为牡丹街道办未经批准于2015年年底占用丁堂村350亩耕地修筑国花大道，决定“由牡丹街道办事处组织人员将占用丁堂村的350亩耕地进行复耕；对于上述违法用地，如不能及时处理到位，将按程序由牡丹区政府通报批评，限期整改；责成牡丹区国土资源所协助牡丹街道办做好具体监管工作，坚决杜绝类似非法占用耕地的情况再次发生。”2015年12月23日，菏泽市国土资源局牡丹区分局针对丁建国等3人信访作出《答复意见书》，告知3人针对反映的国花大道用地问题，已作出《责令停止违法行为通知书》和《关于对违法违规行为依法处理的函》，由牡丹街道办限期整改，国花大道项目建设审批文件正在积极办理中。2016年3月30日，牡丹街道办向菏泽市牡丹区人民法院对菏泽市国土资源局牡丹区分局《关于对违法违规行为依法处理的函》（菏国土资牡分函[2015]60号）提起诉讼，案号为（2016）鲁1702行初20号。
一审法院经审理认为，一、关于李霞的诉讼主体资格。涉案土地属丁堂行政村集体所有，由丁堂村村委会与牡丹街道办签订协议流转给牡丹街道办使用，李霞所承包经营的土地在协议所涉及的地块内。土地承包经营者是土地原使用者，属于土地权利人，具有提起诉讼的原告主体资格。
二、涉案土地系丁堂行政村流转给牡丹街道办使用，并非牡丹街道办、牡丹区政府强制占用，但改变用途用于建设作为G327连固线牡丹区绕城段改建工程的国花大道属实。根据菏泽市人民政府文件，牡丹区政府是国花大道责任主体之一，牡丹街道办与丁堂村村委会签订了土地流转协议。李霞以两者为被告提起行政诉讼，被告主体适格。
三、虽然涉案建设项目属于建设国道连固线，经可行性研究论证具有建设的必要性，但仍应当先经过正常的项目报批和土地征收程序后，方可进入实施阶段。而本案牡丹街道办、牡丹区政府未提供征收土地及项目建设相关方面的完整证据，因此对李霞要求确认牡丹街道办、牡丹区政府占用土地修建道路行为违法的诉讼请求，予以支持。
四、丁堂行政村将土地交由牡丹街道办使用的过程中，相关人员对地上附着物进行了清点，李霞参与清点并签字且已领取了地上附着物补偿款，李霞在本案中再次诉请赔偿地上附着物的经济损失，缺乏事实根据和法律依据，对李霞此项诉求不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：确认牡丹区政府、牡丹街道办占用土地修建道路行政行为违法；驳回李霞要求赔偿损失30000元的诉讼请求。
李霞、牡丹街道办不服，向山东省高级人民法院上诉。李霞请求撤销一审判决，改判牡丹区政府、牡丹街道办赔偿其经济损失30000元。牡丹街道办请求撤销一审判决第一项，改判驳回李霞的起诉。
二审法院经审理查明的事实与一审法院判决认定的事实基本一致。
二审法院经审理认为，本案原告主体适格。一审法院判决确认牡丹区政府、牡丹街道办占用土地修建道路的行政行为违法亦无不当。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条等规定，一审法院确认牡丹区政府、牡丹街道办占用土地修建道路的行政行为违法，认定事实清楚，适用法律正确。关于一审法院判决驳回李霞行政赔偿请求是否合法正确的问题。根据本案查明的事实，菏泽市国土资源局牡丹区分局作出《关于对违法违规行为依法处理的函》，认为牡丹街道办未经批准于2015年年底占用丁堂村350亩耕地修筑国花大道，决定“由牡丹街道办组织人员将占用丁堂村的350亩耕地进行复耕；对于上述违法用地，如不能及时处理到位，将按程序由区政府通报批评，限期整改；责成牡丹区国土资源所协助牡丹街道办做好具体监管工作，坚决杜绝类似非法占用耕地的情况再次发生。”菏泽市国土资源局牡丹区分局在《答复意见书》中称国花大道项目建设审批文件正在积极办理中。虽然牡丹街道办向菏泽市牡丹区人民法院对菏泽市国土资源局牡丹区分局《关于对违法违规行为依法处理的函》提起诉讼，但该诉讼裁判结果并非本案就牡丹区政府、牡丹街道办占地行为是否合法依法作出裁判的依据。土地征收应当依法进行补偿，李霞已经领取了地上附着物的补偿款，而在本案违法占地诉讼中，土地征收补偿尚未进行，已经领取的补偿与应依法取得的土地征收补偿之间是否存在差距，未经行政程序予以认定，一审法院以李霞已经领取补偿款为由判决驳回其赔偿的诉讼请求，理由不当，二审法院予以指出。李霞在本案诉讼中提出数额明确的行政赔偿请求，裁判时机尚未成熟，一审法院对李霞的行政赔偿请求判决予以驳回并无不当。李霞如果认为在领取补偿款之外仍有相关损失，应在土地行政征收程序中主张，或通过其他合法途径另行解决。二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
李霞不服，向本院申请再审，请求依法撤销二审判决，改判牡丹区政府、牡丹街道办赔偿其经济损失30000元。主要事实和理由为：一、一审法院判决认定“涉案土地系丁堂行政村流转给牡丹街道办使用，并非两被告强行占用”事实错误，与法相悖。根据《中华人民共和国农村土地承包法》及《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》的相关规定，农村土地未经依法批准不得将承包地用于非农建设。一、二审法院对违法过程未能进行全面认定，显然错误。二、牡丹街道办与丁堂村进行的所谓附着物清点、发放补偿款等系列行为没有合法依据。其主张的是违法行为造成的损失，并非土地征收程序中的补偿。三、牡丹区政府、牡丹街道办对生效判决置之不理，违法行为仍然再继续。一、二审判决是对违法占地行为的纵容。
本院经审查认为，再审申请人李霞在原审中的诉讼请求为，确认牡丹区政府、牡丹街道办占用其承包地修建道路的行政行为违法，并赔偿其经济损失30000元。在一、二审法院已经判决确认被诉行为违法的情况下，李霞仍向我院申请再审，目的在于主张行政赔偿，故本案应当围绕牡丹区政府、牡丹街道办对李霞是否应负赔偿责任这一焦点问题进行审查。
首先，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。因此，建设项目需要使用农用地等农村集体土地的，应当依法办理土地征收及农用地转建设用地审批手续。如果未经依法征收及办理农用地转用审批手续，通过所谓土地“流转”等方式占用农村集体土地进行建设，系违反土地管理相关法律法规，属于违法行政。本案中，由于牡丹区政府、牡丹街道办未提供征收土地及项目建设相关方面的完整证据，因此一、二审法院认定牡丹区政府和牡丹街道办未经正常的项目报批和土地征收程序，仅通过“流转”方式取得并使用涉案土地进行建设项目，缺乏法律依据，属于违法，并判决确认牡丹区政府、牡丹街道办占用土地修建道路的行政行为违法，并无不当。
其次，因本案系李霞针对牡丹区政府和牡丹街道办占地行为提起的行政诉讼，并非行政协议之诉，故对于牡丹街道办与丁堂村村委会签订的土地流转协议相关事宜不予审查。因此，李霞关于土地流转协议无效，一、二审法院判决并未全面认定的主张不能成立，本院不予支持。
最后，关于一、二审法院判决驳回李霞行政赔偿请求是否合法正确的问题。二审法院判决驳回行政赔偿请求的主要理由有两个：一是判决承担赔偿责任的裁判时机尚未成熟；二是等待后续征地补偿程序予以救济。关于第一个理由，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十六条规定，“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”李霞所承包的农田被违法占用，其合法权益已受到损害，且可以计算出其因违法占地行为所遭受的实际损失，具有依法取得行政赔偿的权利。因此，二审法院的第一个理由不能成立。关于第二个理由，因本案被诉行政行为系非法占地行为，牡丹区政府和牡丹街道办是否以及能否补办征地手续，不属于本案的审查范围。据此，二审法院判决以上述理由驳回李霞的行政赔偿请求，理由不能成立，本院予以纠正。
关于牡丹区政府、牡丹街道办赔偿李霞损失的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，“主张行政行为造成损害的一方应当提供证据予以证明。”在本案一、二审审理中，李霞对于存在土地附着物以及苗木的损失，均未提交有效证据证明，亦未提交其他证据证明存在种植以外的损失。本案牡丹区政府、牡丹街道办与李霞所在丁堂村村委会已在土地流转协议中约定，按照每年每亩1500斤小麦价格的标准对土地承包人给予补偿。有关地上附着物的毁损损失，牡丹区政府和牡丹街道办亦在原审中提交了对被占用的土地面积和地上附着物情况进行了丈量、清点，对李霞的地上附着物进行补偿，且李霞已实际领取了地上附着物补偿款的证据。在李霞未提供证据证明领取补偿款并非其真实意思表示的情况下，其主张领取的地上附着物补偿款不足以弥补其地上附着物的实际损失与事实不符。二审判决的结论并无不当。
综上，李霞的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人李霞的再审申请。
审判长 梁凤云
审判员 王海峰
审判员 罗 霞
二〇一八年六月二十七日
书记员 刘子杰
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