最高法院判例 : 行政赔偿与行政补偿
【裁判要旨】
国家赔偿和国家补偿都属于国家责任的范畴，两者也有一些相似之处，例如，都是基于对公权力行使造成损害的救济，都要由公权力主体支出一定的费用来弥补损害。但两者也存在诸多差别，最为核心的是引起损害的原因不同：国家赔偿以违法行为为前提，系对侵权行为所造成的损害进行赔偿；国家补偿则是由合法行为所引起，系对合法行为所造成的损失进行弥补。
就行政领域而言，究竟应当寻求行政赔偿，还是寻求行政补偿，依赖于一个行政行为究竟属于违法还是属于合法。在一个行政行为被依法确认为违法的情况下，受害人应当通过行政赔偿程序寻求损害赔偿，而不能通过行政补偿程序寻求对损失的弥补。在已经开启行政赔偿程序的时候，更不能重复或者交互运用救济手段，再行寻求行政补偿。
对受害人而言，行政行为合法与否的定性并非终极目标，最为重要的是由此造成的损害或者损失能否得到填补。但在同一个征收项目中，如果因为行政机关违法强拆而使得当事人所获得的赔偿低于正常情况下所能获得的补偿，显然是一件非常荒唐的事情。因此，尽管已经不能选择补偿程序，但在行政赔偿中，应当将受害人在正常征收补偿程序中依法和依据当地征收补偿政策所应得到的利益损失，视为《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定的国家赔偿中的“直接损失”。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行政 裁 定 书
（2017）最高法行申370号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）卢先锋，男，1970年12月28日出生，汉族，住安徽省庐江县。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）庐江县人民政府，住所地安徽省庐江县庐城镇塔山路266号。
法定代表人许华为，该县人民政府县长。
再审申请人卢先锋因诉庐江县人民政府（以下简称庐江县政府）不履行法定职责一案，不服安徽省高级人民法院（2016）皖行终321号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员刘慧卓参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
安徽省合肥市中级人民法院一审查明：卢先锋系庐江县龙桥镇缺口社区桃元村民组村民。2013年6月19日，庐江县龙桥镇人民政府（以下简称龙桥镇政府）在未与卢先锋达成房屋拆迁安置补偿协议情况下，强制将其所有的位于姚冲村内房屋予以拆除。2013年10月21日，安徽省人民政府作出皖政地〔2013〕574号批复，批准征收庐江县龙桥镇梅林村、缺口社区集体建设用地31.0191公顷，其中缺口社区15.1674公顷，卢先锋房屋所使用的集体土地属于被征收范围。2014年12月27日，卢先锋因龙桥镇政府违法强拆行为向庐江县政府提起了行政复议，庐江县政府经复议作出庐行复决字（2015）1号行政复议决定书，确认龙桥镇政府强制拆除卢先锋位于姚冲××组3间房屋的行政行为违法，并决定由龙桥镇政府予以行政赔偿。
安徽省合肥市中级人民法院一审认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。本案中，卢先锋要求庐江县政府对其被龙桥镇政府拆除的房屋作出征收补偿决定，给予补偿，因涉案房屋在被征收前已被拆除，不复存在，故其诉求无事实依据。另外，龙桥镇政府拆除卢先锋房屋的行为，经庐江县政府行政复议已确认违法，并决定由龙桥镇政府给予卢先锋行政赔偿，故卢先锋现要求庐江县政府对其被拆除的房屋作出征收补偿决定，缺乏事实和法律依据，对其诉讼请求不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出（2015）合行初字第00129号行政判决，驳回卢先锋的诉讼请求。
卢先锋不服，提起上诉。
安徽省高级人民法院二审认为：2013年6月19日，龙桥镇政府将卢先锋所有的位于姚冲村内房屋予以拆除。该行为已被生效的庐江县政府庐行复决字（2015）1号行政复议决定确认违法，并责令龙桥镇政府依法给予卢先锋行政赔偿。2013年10月21日，安徽省人民政府作出皖政地〔2013〕574号批复，批准征收庐江县龙桥镇梅林村、缺口社区集体建设用地31.0191公顷，其中包括卢先锋上述被拆房屋所使用的集体土地。因卢先锋的房屋在安徽省人民政府作出征地批复前已被拆除，故其要求庐江县政府在一定期限内对其作出征地安置和补偿决定，缺乏事实根据和法律依据，一审判决驳回其诉讼请求并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。卢先锋的上诉理由不能成立，不予支持。判决驳回上诉，维持原判。
卢先锋向本院申请再审称:1.一审和二审判决认定事实有误，适用法律不当。一审法院在未查清事实的基础上判决，违反法律规定，且再审申请人的房屋属于集体土地上房屋，应当适用《中华人民共和国土地管理法》等规定。2.按照相关文件规定，再审申请人位于缺口社区桃元村民组的房屋属于再审被申请人列入的拆迁范围，且是在皖政地〔2012〕1349号或1350号批复的征地范围内，再审被申请人应当在一定期限内对再审申请人作出安置补偿决定。3.安徽省人民政府的征地批复不合法，一审和二审法院未对征地批复的合法性进行审查。4.因实际拆除房屋系龙桥镇政府组织实施，房屋内设施、装潢及地上附着物的损失是客观存在的，不因赔偿主体、适用法律不同而改变，且庐江县政府已认定龙桥镇政府的强拆行为违法，再审申请人要求龙桥镇政府进行行政赔偿于法有据，与向庐江县政府主张安置补偿并不冲突，也不会重复。再审申请人为了尽快挽回部分损失，才向庐江县人民法院单独提起诉讼。
综上，请求：撤销二审判决，并依法改判再审被申请人在一定期限内履行法定职责，对再审申请人作出安置补偿决定；再审被申请人承担本案一审、二审及再审的诉讼费用。
本院认为：公民、法人或者其他组织依法享有取得国家赔偿或者国家补偿的权利。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款第五项也规定，“请求判决行政机关予以赔偿或者补偿”，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”。国家赔偿和国家补偿都属于国家责任的范畴，两者也有一些相似之处，例如，都是基于对公权力行使造成损害的救济，都要由公权力主体支出一定的费用来弥补损害。但两者也存在诸多差别，最为核心的是引起损害的原因不同：国家赔偿以违法行为为前提，系对侵权行为所造成的损害进行赔偿；国家补偿则是由合法行为所引起，系对合法行为所造成的损失进行弥补。
就行政领域而言，究竟应当寻求行政赔偿，还是寻求行政补偿，依赖于一个行政行为究竟属于违法还是属于合法。在一个行政行为被依法确认为违法的情况下，受害人应当通过行政赔偿程序寻求损害赔偿，而不能通过行政补偿程序寻求对损失的弥补。在已经开启行政赔偿程序的时候，更不能重复或者交互运用救济手段，再行寻求行政补偿。
在本案中，再审申请人不服龙桥镇政府强制拆除其房屋的行为，曾向庐江县政府申请行政复议，请求确认强制拆除行为违法并给予行政赔偿。庐江县政府作出行政复议决定，确认强制拆除行为违法，并责令给予行政赔偿。在此情况下，再审申请人因同一事由再次要求庐江县政府予以行政补偿，就属于重复或者交互运用救济手段，原审法院对其诉请不予支持，并无不当。
对受害人而言，行政行为合法与否的定性并非终极目标，最为重要的是由此造成的损害或者损失能否得到填补。就本案而言，再审申请人的房屋属于征收范围，他本来可以在征收程序中得到相应补偿，只是因为在未达成房屋拆迁安置补偿协议的情况下被违法拆除房屋，因此才走向了行政赔偿之路。但在同一个征收项目中，如果因为行政机关违法强拆而使得当事人所获得的赔偿低于正常情况下所能获得的补偿，显然是一件非常荒唐的事情。因此，尽管已经不能选择补偿程序，但在行政赔偿中，应当将受害人在正常征收补偿程序中依法和依据当地征收补偿政策所应得到的利益损失，视为《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定的国家赔偿中的“直接损失”。如果赔偿义务机关未按照此标准给予赔偿，再审申请人可以依照《中华人民共和国行政复议法》第三十二条第二款关于“被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行”的规定寻求救济，或者依法对赔偿义务机关不履行赔偿义务的行为另行提起诉讼。
综上，再审申请人卢先锋的再审申请理由不能成立，其再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人卢先锋的再审申请。
审 判 长 李广宇
审 判 员 阎 巍
审 判 员 刘慧卓
二〇一八年三月五日
法官助理 骆芳菲
书 记 员 张 兰
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