最高院法官：影响合同效力的强制性规定常见类型
来源 | 张华 最高院法官，全国审判业务专家
有些情况下，根据法律、行政法规的规定，当事人之间就某项民事行为达成的合意，还必须加入国家意志，才能得到履行，国家意志的实现通过审批程序来完成，此时，合同本身成为批准直接调整的对象，审批程序直接调整法律行为或当事人之间的具体权利义务本身。司法实践中，这类合同主要包括针对市场准入资格的批准和针对市场交易行为的批准，前者如中外合资、合作经营合同，后者如上市公司国有股转让合同、国有企业转让国有资产的合同、矿产资源转让合同等。
法律、行政法规规定的对民事行为本身的批准，其直接后果至少有三种可能。后果之一，批准之前合同未生效。如《中华人民共和国中外合资经营企业法》第三条规定“合营各方签订的合营协议、合同、章程，应报国家对外经济贸易主管部门批准”。就审批与合同效力之间的关系，该法的实施条例第十四条规定“合营企业协议、合同和章程经审批机关批准后生效”。再比如，国务院1998年颁布的《探矿权采矿权转让管理办法》规定，探矿权、采矿权转让必须经审批管理机关批准，经批准转让的，转让合同自批准之日起生效。后果之二，因未报请批准，合同无效。如原《城市私有房屋管理条例》规定，机关、团体、部队、企业事业单位不得购买或变相购买城市私有房屋；如因特殊需要必须购买，须经县以上人民政府批准。现有判决表明，在一起国有企业买卖城市私有房屋纠纷案件中，法院认为，房屋买卖合同并未报请批准，该合同违反了当时的行政法规的规定，应当认定无效。后果之三，因批准申请被不可逆转的拒绝，合同无效。批准申请被不可逆转的拒绝，表明国家对该民事行为作出了否定性评价，该民事行为很有可能因违反合同法第五十二条的规定而无效。此时合同如果无效，并不是因为批准被确定的拒绝，而是因为违反了合同法第五十二条的规定。
即便如此，有些情况下仍要结合具体案情作具体分析。还是以《中华人民共和国中外合资经营企业法》第三条规定的“合营各方签订的合营协议、合同、章程，应报国家对外经济贸易主管部门批准”为例，此条规定的“合营协议、合同”是否应该作限缩性解释，究竟是指合营各方签订的所有协议和合同，还是仅指设立合营公司时的协议、合同，而不包括公司为经营需要签订的协议和合同？至少已有判例认为此处经审批生效的协议和合同仅指合营各方设立合营公司时的协议、合同，而不包括合营各方为经营需要签订的协议和合同，合营各方为经营需要签订的协议和合同的生效并不以行政审批为条件。
值得注意的是，有时候合同履行行为的批准与法律行为的批准会纠结在一起，较难分辨。比如，《中外合资经营企业法实施条例》（以下简称《条例》）第20条第1款规定，合营一方向第三者转让其全部或者部分股权的，须经合营他方同意，并报审批机构批准，向登记管理机构办理变更登记手续。第4款规定，违反上述规定的，其转让无效。这里的“转让”究指转让合同，还是指转让合同履行行为中的实际股权变更？司法实务中一般认为此处的批准应是法律行为，而非履行行为，但也有学者认为，《条例》关于“未经审批，其转让无效”的规定，规范的应是转让合同的履行行为，而不是转让合同。
综上分析表明，法律、行政法规规定须经批准的合同体现出多样性的特点，批准的内容或者说侧重点不同，对合同效力的影响也不尽相同。
我国针对特定行业设置的市场准入的强制性规范很多，如采矿许可，港口经营许可，水陆运输经营许可，网络文化经营许可，烟草专卖、盐业专卖许可等等。
就特定行业市场准入的强制性规范与合同效力之间的关系，合同法司法解释（一）第十条规定“当事人超越经营范围订立的合同，人民法院不因此认定合同无效。但违反国家限制经营、特许经营以及法律、行政法规禁止经营规定的除外”，司法解释传递的信息是，违反国家限制经营、特许经营以及法律、行政法规禁止经营规定等严重超越经营范围所订立的合同无效。
但新近的审判实践开始突破司法解释的规定，并注意从强制性规范的解析入手，分析该类强制性规范的规范性质、规范指向、规范意图及利益衡量等角度综合分析合同的效力。如上海二中院审理的赛强公司与桥仙公司码头出租合同纠纷一案中，法院认定港口法第二十二条虽然规定从事港口经营应向港口行政管理部门申请取得港口经营许可证，但目前港口行政管理部门并未因该码头尚不具有经营许可证通知关闭取缔该码头，事实上桥仙公司也一直使用租赁该码头至今，赛强公司以桥仙公司未能提供港口经营许可证为由，要求确认码头租赁合同无效，不予支持。
本文认为，对违反限制经营和特许经营的合同，似乎可以区分不同的情势具体认定合同效力。
如果合同的标的指向的是经营许可证本身，如转让经营许可证，应一律认定转让合同无效。如《药品经营许可证管理办法》第十二条规定，《药品经营许可证》是企业从事药品经营活动的法定凭证，任何单位和个人不得伪造、变造、买卖、出租和出借。违反该规定的，属于损害社会公共利益的行为，买卖合同应该认定为无效。
如果合同标的指向的是许可证项下生产或销售的产品，应该从保护相对人利益的角度考虑合同效力。如某药品生产企业甲持有的药品生产许可证已经超过一定的期限，与乙签订销售药品买卖合同。假设合同签订后该类药品价格大涨，甲以其签订买卖合同时无生产许可证为由请求法院认定合同无效，如果支持了甲的诉讼请求，必将对非违法的乙的利益造成较大的损失。所以，在认定这类合同的效力时，还应同时兼顾合同相对方的利益以及合同相对方在与违法一方从事交易之前应尽的注意义务，考虑是双方违法还是一方违法以及双方恶意还是一方恶意等多种因素，综合认定合同效力：如果合同相对方具有恶意行为，则应认定合同无效；如果合同相对方没有恶意，且认定合同无效会损害相对方的利益，则应考虑认定合同有效；如果合同相对方没有尽到审查对方是否有许可证的注意义务，只要认定合同无效会损害相对方的利益，也应考虑认定合同有效。
行政许可设置资质和资格的特殊要求，考虑的是某些职业和行业的公共服务性，当事人对某类资质或者资格的单位或者专业人员的选择，就是对公共服务的选择。对公共服务有需求的当事人有权按照自己的判断标准来选择自己信赖的服务提供者。国家对特定人员资质或资格的管理只是为服务需求方更方便地寻找合格的服务者提供一个便利条件。从这个意义上说，资质和资格的要求似乎不应构成对合同效力的影响。
其实，司法实践已经体现出这方面的宽容。如最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》对无房地产开发经营者资质的，允许在一审诉讼期间得到补正。最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的规定》第二条规定“出卖人未取得商品房预售许可证明，与买受人订立的商品房预售合同，应当认定无效，但是在起诉前取得商品房预售许可证明的，可以认定有效”。青岛市中级人民法院在审理佳和物业中心与中信银行青岛分行买卖合同纠纷一案中就认定，佳和物业中心在企业资质有效期届满后未向资质审批部门申请核定以及收费未报经物价部门核定，可根据相关规定承担行政责任，中信银行青岛分行不能以此对抗佳和物业中心的民事主张。德国联邦最高法院新近的一个判决认为，《营业条例》要求不动产中介人必须具备营业许可证的规定并不妨碍中介活动在私法上的效力，并认为其在经济上产生了积极的效果，因而确认该中介行为有效。
国家对特定资质和资格的特别要求，本质上是国家为需求方提供安全、合格的服务者，在民事合同的效力上，应该站在需求方的利益上考量，是合同有效对其有利还是无效对其有利。如建设工程施工合同中，承包人未取得建筑施工企业资质或者超越资质等级的，按照最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《建设工程施工合同司法解释》）的规定，该合同无效。该司法解释第二条接着规定“建设工程施工合同无效，但建设工程经竣工验收合格，承包人请求参照合同约定支付工程价款的，应予支持”。这一司法解释要解决的就是现实生活中的实际情况，即此类建设工程施工合同约定的工程价款一般都比较低，如果认定合同无效，工程款据实结算，未取得建筑施工企业资质或者超越资质等级的承包人会超出合同获得更多的利益。
审判实践中，有三个方面的问题值得注意：
一是要考虑保护合同相对人的利益。从国家设定特定资质和资格的性质来看，合同相对人是资质和资格的选择者，是国家提供的公共服务的选择者，那么合同相对人在选择公共服务产品时的利益就应该成为民事法律首要保护的对象。所以，一般的对于资格和资质要求的违反与合同效力之间的关系，应从合同相对人的利益出发进行考量，一概认定合同无效，有时候会对合同相对人的利益造成直接损害。若合同有效对相对人更有利，应认定合同有效或者允许资质和资格的补正；但双方当事人都故意违反特定资质和资格的禁止规范，或特定资质和资格要求的违反严重损害社会公共利益时，应认定合同无效。
二是要考虑资质缺陷因事后取得资质而被治愈。实践中，完全可能出现从事法律行为时没有取得相应资质，但事后取得的情形，此时不能认定合同自始无效，而应认为自取得资质之时起治愈了此前资质的欠缺。《建设工程施工合同司法解释》第5条规定“承包人超越资质等级许可的业务范围签订建设工程施工合同，在建设工程竣工前取得相应资质等级，当事人请求按照无效合同处理的，不予支持”。
三要考虑资质的欠缺能否因合同的履行而被治愈？一般认为，合同无效意味着自始无效、绝对无效，所以无效的合同不具有可履行性。此种观点是有道理的，但要区分。这种观点主要适用于内容不法的场合，如买卖枪支弹药等。但资质欠缺则不同。如在建设工程施工合同中，没有资质的建设施工企业承建的建筑工程完全有可能竣工验收合格，《建设工程施工合同司法解释》在认为合同无效的同时，又规定可以参照有效合同处理，遵循的思路实际上是无效合同已因履行而被治愈。再比如最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》第25条规定，人民法院在审理半数以上村民以发包方未经民主议定程序对外发包提起的诉讼中，如果发包方越权发包的，应当确认合同无效，但如果承包合同签订超过一年，或者虽未超过一年，承包人作了大量投入的，不应确认无效。该条司法解释是合同效力缺陷因履行而得以治愈的典型。
涉及物品安全审定类的强制性规范调整的对象，是物品的质量，即生产、销售的物品必须经过检验、检测、检疫，以确保其产品质量。
审判实践中，与此类物品质量相关的民事合同主要是买卖合同、加工承揽合同。本文以买卖合同为例，探究违反物品安全审定的强制性规范与买卖合同效力之间的关系。本文认为，买卖合同的效力应该不受该类强制性规范的影响，理由有四：
1.该类强制性规范指向的对象是检验、检测、检疫本身，并不指向以须检验、检测和检疫的物品为标的的买卖合同，买卖合同并不受该类强制性规范的约束。
2.如果违反该类强制性规范，对买卖合同来说，出卖人交付给买受人的物品是一个未经检验、检测和检疫的瑕疵物品，不符合当事人约定的或国家、行业要求的质量标准。就该瑕疵物品的法律规制来说，应适用合同法关于买卖合同瑕疵担保的责任规则，未经检验、检测和检疫这一事实，在买卖合同中只能起到标的物瑕疵的证据作用。在买卖合同中，若出卖人系瑕疵履行，致使所交付的标的物具有质量瑕疵，则买受人原则上并不负担受领义务，完全可以拒绝受领瑕疵标的物，理由是出卖人的履行存在瑕疵，不符合约定的质量要求，因此不会发生债务清偿效力。
3.在认定买卖合同有效的情况下，买受人有权选择要求出卖人承担修理、更换、重作、退货、减少价款等多种责任方式，买受人可以根据自身的情况选择最有利的救济方式；相反，如果认定买卖合同无效，对买受人来说只能选择退货一种途径，对买受人是不利的。
4.违反该类强制性规范的后果，行政法规一般都有明确的规定，由行政主管或行业主管部门给予行政处罚，没有必要因此否定民事合同的效力。
所以，有关物品安全审定类的强制性法律规范，都应该属于管理性质的强制性规范，而非效力性强制性规范。
企业或其他组织只有经过行政许可，依法成立，方才具有完全的权利能力或行为能力，也才符合法律关于民事主体资格的要求，未经过行政许可的企业或其他组织，表明其法律上的权利能力或行为能力欠缺，法律不认可其民事主体资格。
由于该类合同的主体不符合法律的规定，对于该类合同的诉讼主体及责任承担主体，法律肯定不会承认一个不符合民事主体资格要求的企业或其他组织作为法律主体承担责任，而是要寻找符合民事主体资格要求的主体即真正的民事主体来参与诉讼并承担责任。司法实践中大致表现为三种情况，一是企业或其他组织尚未成立或正在设立之中，设立人以企业或其他组织的名义对外签订合同；二是企业或其他组织被依法终止，如破产清算、吊销营业执照后，仍以该企业或组织的名义对外签订合同；三是他人冒用企业或组织的名义对外签订合同，如私刻公司公章对外签订借款合同。由于这类合同都是由假象的主体出现在合同之中，法律关注的更多是“寻找”假象主体背后的真正主体，对于该类合同的效力，原则上不宜因合同主体资格欠缺、合同主体不真实、合同主体与法律确定的主体存在差异，而被认定为无效。但如果符合合同法第五十二条规定的合同无效的其他情形，如以合法形式掩盖非法目的等，则当然地认定合同无效，但此时合同被确认为无效的原因已不是合同主体资格的欠缺，而是合同法规定的合同无效的其他原因了。公司法司法解释（三）就设立中公司的责任主体及责任承担作了明确的规定，也是贯彻了这一原则。
所以，对于企业或其他组织的民事主体资格的强制性规定，应该都属于管理性规定，而并非效力性规定，对该类强制性规定的违反不会导致合同无效。
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