中院案例 : 举报权演变为起诉的权利须受到利害关系的制约
转自：行政涉法研究
【裁判要旨】
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。这一规定是界定行政诉讼原告资格的基本法律依据，如何理解其中的“利害关系”是正确认定原告资格的关键。
一般认为，所谓“利害关系”就是指行政行为（包括不履行法定职责）对起诉人的合法权益可能产生的不利影响。但是，这里所说的“不利影响”与行政行为（包括不履行法定职责）之间的联系并非不受任何限制，它必须具有直接性和属于公法调整的特点。否则，法律规定的“利害关系”标准将失去对原告资格的约束，行政诉讼将演变为全民诉讼，这显然有违行政诉讼制度设计的立法初衷，也为审判实践所不允许。所谓直接性是指，行政行为（包括不履行法定职责）的存在可能会对起诉人的合法权益产生的不利影响，要求二者之间至少具有法律上因果关系的可能性。属于公法调整是指，起诉人主张的合法权益是行政机关在履行职责过程中必须考虑的因素。
当然，任何公民都有权对一个违法行为向有权的行政机关进行举报，接到举报的行政机关也应当将处理的结果告知举报人，惟有如此，公民的举报权利才能得到切实的保障。但是，举报权可以没有主体资格的限制，原告资格却有着明确的界定标准，举报权要演变为起诉的权利，必须受到利害关系制约。
【裁判文书】
江苏省南通市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)苏06行终306号
上诉人（原审原告）袁正平等244人（系南通新永兴城商铺业主,名单附后）。
诉讼代表人刘美玉，女，1973年4月1日生，汉族，住南通市港闸区。
诉讼代表人印惠芳，女,1966年4月18日生,汉族,住南通市。
诉讼代表人赵小霞，女，1975年10月5日生，汉族，住南通市港闸区。
诉讼代表人姚美华，女，1965年7月23日生，汉族，住南通市港闸区。
诉讼代表人秦义锋，男，1972年6月10日生，汉族，住南通市崇川区。
委托代理人李海霞，北京京润律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南通市规划局,住所地南通市崇川区。
负责人鲁亚飞。
应诉负责人冯平，副局长。
委托代理人高媛，南通市规划局工作人员。
委托代理人孙宜国，上海市亚太长城（南通）律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）南通永兴商城投资管理有限公司，住所地南通市港闸区。
法定代表人陆瑞华，董事长。
上诉人袁正平等244人因要求履行规划管理法定职责一案，不服南通市港闸区人民法院(2017)苏0611行初293号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院经审理认定，2017年2月9日，南通市规划局根据本案诉讼代表人秦义锋妻子陈丽如的申请，作出《政府信息公开申请答复书》，内容为：1.城北大道东、黄海路北地块（原杰旺物流地块），南通永兴商城投资管理有限公司于2012年12月27日通过土地市场取得该地块土地使用权。目前，该公司未申请办理相关规划行政许可手续。2.城北大道东、黄海路南、新港闸路西地块内一部分土地使用权属于南通市越发工贸实业总公司所有，该公司办理过的规划行政许可如下：（1）建设用地规划许可证（地字第3××××8号），用地面积20036.62平方米，许可时间2012年9月4日，用地性质工业。（2）建设工程规划许可证（建字第3××××1号），建筑面积9150平方米，许可时间2013年7月29日。南通市越发工贸实业总公司用地范围的东北侧另一部分土地于2013年12月11日由南通市港闸区国有资产经营总公司申请建设项目选址意见书（选字第3××××5号），选址拟用地面积73113平方米，用地性质工业。2015年4月20日，南通市港闸区国有资产经营总公司对其中约40451平方米土地申请办理建设项目规划条件（规设20150025号）。
2017年5月18日，上诉人向南通市规划局邮寄《违法建筑查处函》，内容主要有：南通市规划局作出的《政府信息公开申请答复书》称南通永兴商城投资管理有限公司未申请办理相关规划行政许可手续。南通永兴商城投资管理有限公司在上述地块开发建设的仓储设施工程违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。为此特向南通市规划局申请对上述违法建筑予以查处。
2017年10月12日，袁正平等244人认为南通市规划局不履行法定职责，向一审法院提起行政诉讼，诉讼请求为：1.依法确认南通市规划局未对城北大道以东，黄海路北侧地块未批先建的违法行为进行查处构成行政不作为；2.依法责令南通市规划局履行法定职责，对违法行为进行行政处罚。
一审法院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。“有利害关系”是指行政行为对原告的合法权益已经或者必将产生实际影响。对于申请行政机关履行法定职责的，申请人也应当与申请行政机关作出的某一行政行为具有利害关系，也即行政机关不履行法定职责对申请人的合法权益可能造成侵害，申请人才有权提起行政诉讼。而申请人的合法权益是否可能受到侵害，取决于在争议的行政法律关系中，行政机关是否具有保护申请人所主张的个人权利的法定义务，申请人所主张的权利是否属于行政机关在履行相关法定职责中依法需要考量的因素。在本案所涉拆除违法建设的法律关系中，行政机关履行职责维护的是城乡规划秩序，至于违法建设的建设者或者使用者与他人之间是否基于违法建设存在民事争议，不属于行政机关查处违法建设所考量的利益范围。袁正平等244人主张他人利用违法建设从事经营活动对所购买商铺的出租经营活动造成影响，造成商铺价值减损，该利益不属于行政机关在从事规划行政管理活动中需要考虑和保护的权利或者法律上的利益。即使有相关文件表明该违章建设是用于所购商铺的配套仓储，袁正平等244人所享有的相关权利也属于民事权利，不属于公法上的利益，与该建筑是否符合规划要求以及行政机关是否履行查处职责无关。综上，袁正平等244人与案涉履行法定职责行为不具有利害关系，故不具有原告主体资格。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项规定，提起诉讼的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。根据最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项的规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、第二十五条第一款、最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项的规定，作出了驳回袁正平等244人起诉的裁定。
袁正平等244人不服一审裁定提起上诉称，对于利害关系的理解应当从行政法与行政诉讼法的功能与目的上去判断，利害关系所包含和体现出来的权利义务内容及其结果，应当被行政法所能够辐射和保护。判断是否具有利害关系主要考虑以下三个要素，是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到被诉行政行为的侵害。本案中，上诉人的公平竞争权属于行政法上的合法权益；案涉违法建筑的存在，对上诉人合法商铺的经营造成巨大影响，也影响到了上诉人的公平竞争权；上诉人合法权益受到侵害与南通市规划局不履行法定职责存在因果关系。尽管当事人所享有的是民事权益，但只要这一权益处于行政职权的行使与作用过程中，是行政职权行使和履行应当考虑的内容，就应当认定具有利害关系。上诉人因此具有要求南通市规划局履行职责的原告资格。一审裁定对南通市规划局未履行告知义务的事实进行认定，属于事实不清。南通市规划局具有拆除违章建筑的法定职责。请求撤销原审裁定，受理上诉人的起诉，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人南通市规划局辩称，上诉人袁正平等244人与本案违法建设之间不存在利害关系，其不具备提起行政诉讼的原告主体资格。根据南通市政府关于职能调整的相关规定，对违法建设的查处职权已调整至南通市行政执法局，南通市规划局不是违法建设的查处主体。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持一审裁定。
本院认为，根据当事人的诉辩意见和一审裁定的内容，二审的争议焦点集中在袁正平等244人是否具有提起诉讼的原告主体资格这一问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。这一规定是界定行政诉讼原告资格的基本法律依据，如何理解其中的“利害关系”是正确认定原告资格的关键。一般认为，所谓“利害关系”就是指行政行为（包括不履行法定职责）对起诉人的合法权益可能产生的不利影响。但是，这里所说的“不利影响”与行政行为（包括不履行法定职责）之间的联系并非不受任何限制，它必须具有直接性和属于公法调整的特点。否则，法律规定的“利害关系”标准将失去对原告资格的约束，行政诉讼将演变为全民诉讼，这显然有违行政诉讼制度设计的立法初衷，也为审判实践所不允许。
所谓直接性是指，行政行为（包括不履行法定职责）的存在可能会对起诉人的合法权益产生的不利影响，要求二者之间至少具有法律上因果关系的可能性。袁正平等244人作为商铺的经营者自然享有合法的经营权益，但是，并非任何违法因素都会对其经营权益产生不利影响。行政机关对相关违法建筑是否查处、如何查处并不存在对这种经营权益或者公平竞争权侵犯的可能性，或者讲二者之间并不存在法律上的因果关系，而无论案涉建筑是否作为商铺的配套仓储设施。袁正平等244人的主张实际上是混淆了法律上的因果关系与哲学意义上的普遍联系的区别，期望以事物之间的普遍联系来代替法律上的因果关系，殊不知法律上的因果关系重在强调影响的具体性、可以预测性和补救性，哲学上的普遍联系则完全属于认识上的范畴，因人而异，已经完全超出了法律手段可以调整的范围。
属于公法调整是指，起诉人主张的合法权益是行政机关在履行职责过程中必须考虑的因素。对违法建筑的查处，涉及的仅仅是对城市规划、土地管理等公法秩序的维护，法律规范不可能要求行政机关在履行规划管理职能时需要考虑市场主体的经营权益。由于袁正平等244人所主张的经营权益并非规划管理部门在履行职责需要考虑的因素，自然也没有资格提起一个履行法定职责的诉讼。
当然，任何公民都有权对一个违法行为向有权的行政机关进行举报，接到举报的行政机关也应当将处理的结果告知举报人，惟有如此，公民的举报权利才能得到切实的保障。但是，举报权可以没有主体资格的限制，原告资格却有着明确的界定标准，举报权要演变为起诉的权利，必须受到利害关系制约。
综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，袁正平等244人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 高 鸿
审 判 员 刘羽梅
审 判 员 仇秀珍
二〇一八年六月二十一日
法官助理 金保阳
书 记 员 王佳馨
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