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最高法裁判：行政机关间的协商协调事务交由第三方运作的行政协议无效
审理过程中，人民法院首先要依照行政诉讼法第七十五条和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》审查行政机关订立协议行为的合法性。如果订立协议行为的相关约定超越行政机关自由裁量权，或者侵犯国家利益、公共利益或他人合法权益的，应当认定该订立协议行为无效，相关约定内容不能作为判决被告履行给付义务的主要证据和依据。
如果订立协议行为存在轻微程序违法但对原告权利不产生实际影响的，或者订立协议行为违法但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，应当认可订立协议行为相关内容的有效性，并可以作为判决被告履行给付义务的主要证据和依据。
本案中，冠县政府拟设立保税港区功能区，该设想须经青岛保税港区及青岛港授权许可。所涉事项属于两个国家机关之间内部协商解决的事务，与外部行政管理活动无关。行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。
冠县政府通过协议方式，将两个国家机关之间的协商、协调事务，交给社会第三方进行运作，显然超越订立行政协议的职权范围、超越其自由裁量权，且极易引发权力腐败问题，损害国家利益、公共利益。因此，冠县政府与崔海成、任保申订立《引进协议》行为无效，相关奖励约定不能作为判决冠县政府履行给付义务的主要证据和依据。
（2020）最高法行申1431号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）崔海成。再审申请人（一审原告、二审上诉人）任保申。共同委托代理人徐迎伏，北京市盈科(青岛)律师事务所律师。共同委托代理人蔡琳颖，北京市盈科(青岛)律师事务所实习律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）山东省冠县人民政府。住所地：山东省冠县红旗北路109号。法定代表人崔新乐，县长。
再审申请人崔海成、任保申因诉被申请人山东省冠县人民政府（以下简称冠县政府）不依法履行行政协议义务一案，不服山东省高级人民法院于2019年8月14日作出的（2019）鲁行终535号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年2月18日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
2012年9月24日，崔海成、任保申（协议乙方）与冠县政府（协议甲方）签订《青岛保税港区（冠县）功能区项目引进协议》（以下简称《引进协议》），约定“一、乙方积极努力主动组织协调、动员有关部门单位在冠县××区功能区，在没有签订协议之前的各种活动经费开支由乙方先行垫付。二、鉴于保税功能区项目的特殊性，此项目是冠县更好的招商引资的平台和基础，此项目引进后，将会一举改变冠县招商引资局面。待例行完备各种程序，经青岛保税港区及青岛港授权许可，冠县人民政府与青岛保税港区及青岛港签约完毕，正式挂牌之后，甲方应按照冠发（2008）21号文件的规定，一次性对崔海成、任保申进行500万元奖励。”
《引进协议》签订后，崔海成、任保申遂成立“青岛保税港区（冠县）功能区项目引进办公室”，开展相关工作。
2013年1月23日，青岛前湾保税港区管理委员会与冠县政府签订《关于建设青岛保税港区（冠县）功能区的框架协议》，崔海成、任保申认为已经完成《引进协议》约定的项目引进任务，请求兑付500万元奖励，冠县政府未予兑付。
2014年1月15日，崔海成、任保申申请行政复议，请求责令冠县政府履行行政协议义务，兑付500万元行政奖励。2014年1月17日，聊城市人民政府受理复议申请。2014年2月16日，崔海成、任保申提交《行政复议中止审查申请书》。2014年2月24日，聊城市人民政府作出聊政复中字（2014）第12号《行政复议中止审查通知书》。
2016年6月30日至7月1日，冠县人民政府举办“青岛保税港区聊城（冠县）功能区企业双向推介会”。2016年8月1日，保税港区管委会指派3名工作人员到冠县开展前期工作。2017年7月，保税港区管委会分管领导赴冠县与冠县政府主要领导交流，双方认为目前暂不具备合作建设功能区的条件，同意待以后条件完备时再探讨合作事宜。2017年11月，保税港区管委会撤回派往冠县的3名工作人员。
2018年7月10日，崔海成、任保申提起本案行政诉讼，请求判令冠县政府支付项目引进奖金500万元。2018年8月20日，崔海成、任保申向聊城市人民政府提交《撤回行政复议申请书》，同日聊城市人民政府作出聊政复终字（2014）第12号《行政复议终止审查通知书》。
一审、二审法院认为
聊城市中级人民法院（2018）鲁15行初111号行政判决认为，崔海成、任保申提交的证据，仅是证明其在冠县政府与××前××区管理委员会签订《关于建设青岛保税港区（冠县）功能区的框架协议》的过程中，做了一些工作，并不能证明案涉功能区有“青岛保税港区及青岛港授权许可”，亦不能证明“冠县人民政府与青岛保税港区及青岛港签约完毕”的事实。2016年7月，青岛前湾保税港区管理委员会与冠县政府主要领导交流，双方认为，目前暂不具备合作建设功能区的条件。因此，案涉功能区并未实际成立，《引进协议》约定的500万元奖励兑付条件并未成就。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回崔海成、任保申的诉讼请求。
山东省高级人民法院（2019）鲁行终535号行政判决认为，崔海成、任保申与冠县政府所约定的奖励条件尚未成就，请求冠县政府兑付奖励的要求，缺乏事实和法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
再审请求
崔海成、任保申申请再审称：两人已按照《引进协议》约定的义务履行完毕，冠县政府在政府年度工作报告中自认，青岛保税港区聊城（冠县）功能区挂牌成立，行政协议约定的奖励条件已成就，冠县政府应当兑现奖励承诺。请求撤销一审判决，依法再审本案。
本院认为
本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，原告申请被告履行给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十三条规定，人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。人民法院审理行政机关不履行协议约定的支付奖励金义务，应当依照行政诉讼前述规定进行审理和判决。请求支付奖励金理由不能成立的，判决驳回原告诉讼请求；查明事实后认为被告应当支付奖励金未予支付的，判决被告限期履行给付义务。审理过程中，人民法院首先要依照行政诉讼法第七十五条和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》审查行政机关订立协议行为的合法性。如果订立协议行为的相关约定超越行政机关自由裁量权，或者侵犯国家利益、公共利益或他人合法权益的，应当认定该订立协议行为无效，相关约定内容不能作为判决被告履行给付义务的主要证据和依据；如果订立协议行为存在轻微程序违法但对原告权利不产生实际影响的，或者订立协议行为违法但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，应当认可订立协议行为相关内容的有效性，并可以作为判决被告履行给付义务的主要证据和依据。
其次，人民法院要审查原告申请被告履行给付义务理由是否成立，被告是否依法、依约负有给付义务。换句话说，就是要审查被告履行给付义务的法定或约定条件是否成就。条件成就的，依法判决被告限期履行给付义务；条件不成就的，依法判决驳回原告的给付诉讼请求。本案中，冠县政府拟设立保税港区功能区，该设想须经青岛保税港区及青岛港授权许可。所涉事项属于两个国家机关之间内部协商解决的事务，与外部行政管理活动无关。行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。冠县政府通过协议方式，将两个国家机关之间的协商、协调事务，交给社会第三方进行运作，显然超越订立行政协议的职权范围、超越其自由裁量权，且极易引发权力腐败问题，损害国家利益、公共利益。因此，冠县政府与崔海成、任保申订立《引进协议》行为无效，相关奖励约定不能作为判决冠县政府履行给付义务的主要证据和依据。
同时，《引进协议》约定“待例行完备各种程序，经青岛保税港区及青岛港授权许可，冠县人民政府与青岛保税港区及青岛港签约完毕，正式挂牌之后”，冠县政府一次性对崔海成、任保申进行500万元奖励。而根据本案查明的事实，涉案保税港区功能区并未“经青岛保税港区及青岛港授权许可”，奖励条件并未成就。崔海成、任保申请求冠县政府兑付奖励，缺乏事实根据和法律依据。一、二审判决驳回其诉讼请求，并无不当。崔海成、任保申主张，已按照《引进协议》约定的义务履行完毕，冠县政府在政府年度工作报告中自认，青岛保税港区聊城（冠县）功能区挂牌成立，行政协议约定的奖励条件已成就。但是，冠县政府在年度工作报告中表述的“青岛保税区冠县功能区已经成立，公用型保税仓库已获批”，与《引进协议》约定的“例行完备各种程序，经青岛保税港区及青岛港授权许可”，签署协议、成立涉案功能区的条件并不能相互对应。而根据一审法院调取的、青岛前湾保税港区管委会出具的调查回函证明，双方领导层会晤认为，合作建设功能区的条件不成熟，保税港区管委会于2017年12月已经撤回相关工作人员。因此，事实上约定的兑现奖励承诺的条件亦未成就。以此为由申请再审，本院不予支持。至于协议履行过程中其他争议，崔海成、任保申应通过其他途径寻求救济。
综上，崔海成、任保申的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回崔海成、任保申的再审申请。
审判长 郭修江审判员 李智明审判员 熊俊勇二〇二〇年六月二十二日法官助理 林 璐书记员 耿丹阳
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本号法律支持：姜效禹，山东烟台人，从事法院工作十六年，现山东智峰律师事务所实习律师，微信号：sdyt86，立足烟台诚交各界好友。