法官助理制度运行中的问题及其对策 ——以389份法官助理履职情况调查问卷为基础
自2017年全国各地法院贯彻落实《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》、《最高人民法院司法责任制实施意见》组建新型审判团队以来，审判团队内的两大主体——员额法官、书记员问题在实践中都得到了有益探索，正趋于良性运转。但其中的另一主体——法官助理问题迄今未能得到良好的解决，仍处于探索阶段。本文试图从编制内法官助理这一群体角度出发，以编制内法官助理群体履职现状为调查对象，采用实证调查研究的方式发现法官助理制度落实过程中的问题，剖析原因，吸取法官助理制度改革的实践经验，以问题为导向探讨如何完善法官助理制度，以期为法官助理群体创造一个安心的履职环境。
一、实践检视：人员分类管理下法官助理群体的工作现状
为客观全面的了解法官助理现状，笔者在实地走访P市两级法院的同时，结合自身工作状况，积极与其他法院法官助理进行沟通交流，制作并发放网络调查问卷，共有效回收389份。通过对有效回收的调查问卷结果进行客观分析和对部分法院进行实地走访后，发现目前存在以下问题。
（一）法官助理工作负担重，满意度低
在调查中，仅有23.39%的法官助理对目前的工作表示很满意，46.53%的法官助理对目前工作很不满意，认为糟点甚多。关于对目前工作不满意的原因，主要集中在“工作负担重”（详见图二）。关于与书记员之间的分工合作，有25.96%的法官助理表示目前所在团队没有书记员，法官助理身兼两职，既是审判团队的法官助理，也是审判团队的书记员，与书记员之间有明确分工范围的法官助理仅占8.74%。有37.79%的法官助理表示与书记员之间没有分工，互相合作。
二、追根溯源：法官助理履职过程中存在问题的主要原因
（一）法官助理人员配置不足，职责分工不明确
一方面，法官助理未达到审判团队配置比例，直接导致其工作负担加重。2017年首次集中入额时，由于原有法官助理队伍基数小、招录人员补充缓慢、编制受限等原因，大部分基层法院的员额法官与法官助理比例未能达到1:1，且随着新一轮入额考试的开展，法官助理转任到员额法官队伍中，这一比例呈现扩大趋势。以R市人民法院为例，2017年该院第一批入额51人，时有中央政法编制法官助理27人，事业编制法官助理13人，员额法官与法官助理的比例是1:0.78；2018年通过全省法官入额考试第二批入额3人，由于调整到法院非员额岗位工作而退额1人，该年度未新招录法官助理，原具有中央政法编制的书记员通过法律职业资格考试后转为法官助理3人，政法编制法官助理因入额而减少3人，事业编制法官助理辞职1人，该院员额法官与法官助理的比例是1:0.68。员额法官与法官助理之间的比例失调致使部分法官助理不得不同时任职于两个以上审判团队，工作负担明显加重。
另一方面，实践中，法官助理与书记员职责混同、分工不明，间接增添了法官助理的工作负担。尽管最高人民法院早在2017年下发的《最高人民法院司法责任制实施意见（试行）》中已将法官助理和书记员的职责分别予以规定。但在司法实践中，由于该规定内容的有限性及界定标准的概括性，且各自有“完成法官交办的其他审判辅助性工作”和“完成法官交办的其他事务性工作”的兜底性规定，法官助理的职责范围并不明确，导致了法官助理几乎被安排参与过所有的工作事务。再加上缺乏制度约束和员额法官分配任务的任意性，从送达手续、安排开庭、电子卷宗同步生成等事务性工作到庭前调解、接待当事人、草拟文书等审判辅助性工作都可以交由法官助理来进行。法官助理实际上是减了书记员的“负”，并没有减法官的“负”。将大量书记员的工作转嫁给了法官助理，同样加重了法官助理的工作负担。
（二）法官助理培养机制缺位，能力提升受限
由于法官后备人才培养机制的缺失，法官助理工作能力提升受限。其一，在员额法官用人过程中，法官助理的作用更多的被定位为辅助办案，很少甚至几乎不参与案件评议，也较少有时间研究案件涉及的法律问题，无法触及案件核心，其作为“未来法官储备人才”的另一重身份常被忽略。其二，在案件办理过程中，法官助理作为司法辅助人员，其工作事项大多系由所在团队员额法官直接安排指挥，随意性较大，法官助理被程序性工作挤占了绝大部分时间。其三，甚至有相当数量的法官助理暂时配置在办公室、政治部等综合行政部门，缺乏进行审判经验积累的机会。对于刚参加工作的法官助理来说，确有充当书记员熟悉掌握程序性工作的必要，但对于程序性工作经验丰富的法官助理来说，不做区分地依旧被安排做程序性工作，对其个人能力提升和未来法官队伍建设都是极为不利的。由于上述原因，法官助理不能在工作中真正提高自身的法律专业素养和法律实践技能，往往对担任法官不自信，尤其是在法官对案件终身负责的情况下，更是对担任法官存在惧怕心理。
（三）法官助理考核方式欠妥，无法体现公平
一方面，由于法官助理岗位设置的目标之一是辅助法官办案，不可避免的要与员额法官之间产生人身依附性，多数法院目前对法官助理的考核附带于员额法官的考核中，绩效考核主要根据所在团队员额法官的审判绩效来确定法官助理的绩效等级，日常考核主要源于员额法官的主观评价打分，而员额法官对自己团队的法官助理打分往往不存在差距。由此导致法官助理工作成绩的好坏在考核中难以得到客观有效的评价。另一方面，由于法官入额方式更多的是采用“考试+考核+面试”的方式进行，但由于单独针对法官助理的考核方式的缺失，法官入额考试中的“考核”环节也更多的由各级法院自行组织，多是采用民主测评的方法投票进行，考核结果上缺乏区别性。这些因素导致了法官助理群体存在“同等称职”的情况，级别晋升和入额主要依据工作年限和资历，严重影响法官助理工作的积极性。
（四）法官助理入额前景不明，职业通道狭窄
法官队伍要求的职业化、精英化，决定了必将有一批法官助理在优胜劣汰的机制下终其一生都停留在法官助理的岗位上。同时，新《法官法》关于初任法官到基层法院任职的规定，使得更多上级法院的法官助理到基层担任初任法官，而核定的法官员额数却未能随着法官助理规模的扩大得到相应的增调。这在一定程度上，造成了入额难度的增加，本来就紧缺的基层法院法官员额数，如今更是僧多粥少，未来职业上升通道将更为狭窄。尽管目前部分地方法院建立起了法官助理级别管理和晋升机制，但对于绝大多数法官助理来说，员额法官依旧是其职业追求的理想和目标。法官助理在自己晋升方面长期看不到发展的前景，其工作积极性势必受到挫伤，工作热情也会降低，最终影响到法官助理制度的发展。
（五）上级法院法官助理到基层担任法官暂缺乏普适性
根据相关制度设计，初任法官一般到基层法院任职，上级法院法官一般从下级法院遴选。该规定在基层法院法官助理中尚具有可推行性，但对于上级法院法官助理来说，其在报考时大多有出于家庭原因、未来发展规划等多方面的个人因素考虑，而通过选任为初任法官后去基层任职，再通过逐级遴选回归上级法院的方式具有长期性和极大的不确定性。同时，该批法官助理去基层法院担任初任法官后，身份编制问题如何定性、相关职业保障如何实施、津贴待遇如何补偿等配套措施尚未到位，该群体缺乏一个有所期盼的职业环境。客观地说，上级法院法官助理统一到基层任职，在相关配套措施不到位的情况下，暂缺乏普适推广的可能，对面积较大的省份，上级法院法官助理考虑到地理位置、家庭因素、任职年限等，很可能并不愿意到基层法院担任初任法官。
三、现实进路：当前法官助理制度进一步完善的具体路径
（一）扩大法官助理群体的规模，严格职责分工
法官员额制改革要求构建新型审判团队，然而各地法院尤其是基层法院均面临着法官助理紧缺的问题。新《法官法》实施后，在初任法官一般应到基层法院任职和法官逐级遴选制度的背景下，法官助理紧缺和分布不均问题将会变得更为复杂。因此，有必要扩大法官助理群体的规模，既要在上级法院中适时引入“聘用制法官助理”和“实习法官助理”，又要增加基层法院编内法官助理的数量，进而保障司法改革关于审判团队建设制度的落实。
1.多渠道保证上级法院法官助理的来源
目前，为解决法官助理紧缺问题，部分法院被迫探索路径突破资格条件去招录聘用制法官助理或实习法官助理。广东等地法院在地方政府的支持下，探索以合同制法官助理来弥补在编法官助理的不足。四川省成都市青羊区人民法院积极探索试行“实习律师”担任“实习法官助理”制度。纵观这些探索路径可以发现，聘用制和实习法官助理制度的得以推行与地区经济发展水平、所在区域位置、高校教育资源等因素密切相关。同时，经实地走访P市两级法院，笔者发现聘用制法官助理仅分布在中级法院及经济条件发展良好的区法院，在大部分县级法院和地理位置优势不甚明显的区法院并没有聘用制和实习法官助理。
中级法院与高级法院所处位置一般为地级市和省会城市，人才资源丰富，在中级法院与高级法院推行聘用制和实习法官助理制度具有稳定的人才来源。可以由地方中院牵头与高校建立实习法官助理制度，加强与省内外高校法学院的合作，由省内外高校法学院定期分批次派驻实习生充实到各院法官助理队伍，促进法学教育与司法实践相结合。聘用制和实习法官助理制度可能会对审判团队的稳定性有一定的影响，但毕竟办案过程中行使审判权的是法官而不是法官助理，法官助理对办案质量不会起到决定性作用。同时，借鉴国外英美法系及台湾地区的做法，通过对聘用制和实习法官助理设置科学严谨的管理制度，可以避免队伍稳定性不足的问题，进而保障法官助理制度的顺畅运行。
2.适当增加基层法院编内法官助理数量
在编法官助理数量过少，不仅会影响办案质效的提升，也必将出现未来法官人才储备不够的困境。在经济发展水平相对落后、地理位置优势不甚明显、高校教育资源匮乏的基层法院，聘用制法官助理制度又难以推行，法官助理紧缺仍是一大难题。在无其他路径可循的情况下，唯有合理扩大基层政法编制，扩招在编法官助理充实到基层法院，才能真正落实司法改革关于审判团队建设的制度规划。
而在编法官助理数量过多又会造成该群体上升途径狭窄，致使一部分法官助理在入额难的压力下去寻求调离岗位，易造成优秀人才的流失，法官助理群体的恐慌更多的是来自于未来员额竞争力量的不确定性。针对这种情况，一方面应限缩上级法院招录编内法官助理的人数，避免因整个法官助理群体的过度扩张而造成法官助理入额难度的增加，另一方面应该确定合理的竞争比例，给法官助理营造一个相对安心的履职环境，避免出现断档不足或者人员过剩等情况。此外，为了避免两极结果的出现，基层政法编制的扩大应当是科学的、合理的、逐步的，在编法官助理的招录人数应当在综合考虑本院人员年龄构成、现有员额法官离退休时间、本院法官助理现有存量及工作年限、入额竞争比例等因素后综合确定。
3.严格法官助理和书记员的职责分工
在人员配置到位的基础上，要确保实现法官助理与书记员的分工负责、相互配合，避免角色混同。在实践中，我们应当区分好法官助理与书记员工作职责的界限，使两者各司其职，避免将法官助理当做书记员使用，造成法官助理不堪工作重负。法官助理主要是按照法官指派或委托，协助法官开展诉前调解、证据交换、草拟文书等辅助性工作，书记员主要承担庭审记录、案卷归档、信息录入等事务性工作。各业务庭室应当结合本庭审判工作实际在原则性规定的基础上进行进一步的划分，形成规范细则、岗位责任书等，书记员与法官助理的日常考核事项应当严格按照岗位职责来进行。同时为了约束员额法官用人做事的随意性，避免员额法官形成混同用人的习惯，应当由审判管理办公室对审判团队的运行状况进行定期的抽查和监管。
（二）重构法官助理培养机制，实行区别培养
根据司法改革的制度设计，法官助理是员额法官的主要来源，为了避免法官助理制度培养高素质法官人才目标的落空，应当建立系统的有针对性的法官助理培养机制，真正的提高其业务能力。具体说来，应当将法官助理分为初级法官助理、中级法官助理和高级法官助理。对具有审判经验的法官助理，因为员额制改革前具有助理审判员甚至审判员的身份，司法实务经验丰富，理应进入高级法官助理之列，重点是进一步提高其审判技巧和解决争端的能力，尽快达到高素质法官的要求；而对新招录的法官助理，因为自身没有任何的司法实务经验，多数是刚从法律院校毕业的大学生，有必要对其进行精细化的培养，严格实行法官助理分级培养模式，根据法官助理的工作年限和考核情况分配不同的工作任务。
1.初级法官助理
对于新招录的法官助理，刚到法院工作之初，确有熟悉程序性工作的必要，应该通过从事记庭、送达、审限管理等程序性工作，有效促使法官助理将诉讼法有关知识与司法实践相结合，熟悉审判相关流程，对审判工作有个整体的把握，周期应当不超过6个月，属于初级法官助理。
2.中级法官助理
对于已经熟练掌握程序性事项的法官助理来说，大量的程序性工作无疑会造成严重的负担，占用大量的时间与精力，而无暇顾及学习案件的核心来提高自己的业务能力和文字功底，此时应当更换培养方向，让其从事审判辅助性工作，诸如接待当事人、组织庭前调解、委托鉴定、协助调取证据、证据材料的审查、草拟法律文书等，着重培养其审判辅助业务能力，周期应当不超过2年，属于中级法官助理。
3.高级法官助理
庭审是审判活动的重要载体。在法官助理熟练掌握审判辅助性工作之后，应当参与案件的开庭和评议，注重审判技能的培养。法官助理参与开庭不仅有助于后期草拟文书时能更好的把握诉辩意见及争议中心，更有助于法官助理学习案件审理技巧，而法官助理参与案件评议能真正的提高其法律适用能力，正确把握案件的处理方向，应当鼓励法官助理对案件提出处理意见，建立相关的制度约束，调动法官助理思考问题的积极性，充分提升自身的审判技能，为入额做准备，周期应当在3年以上，属于高级法官助理。
值得注意的是，法官员额制改革后，现有法官数量受限，案件持续增长，可以预见，“人海战术”必须抛却，法官的专业化细分将受到限制，未来的法官最好是“多面手”，而不是“单面手”，才能尽可能多地消化案件。而未来的法官一般产生于现有的法官助理中，从长远来看，法官助理制度应当提前做好打造理想型法官的准备。因此，法官助理应当是全面的，而不是固定的某类案件的法官助理，应当建立法官助理轮岗制度。在中级法官助理和高级法官助理阶段，应当给予法官助理在不同业务岗位上充分锻炼并接触不同种类案件的机会，在日积月累中全面提高司法技能。
（三）优化能力导向考核模式，确保竞争上岗
科学合理的考核模式才能充分调动法官助理工作的积极性，形成优胜劣汰的竞争环境。法官助理的考核晋级及最后的考核入额都应当避免“拼年限”，摒弃掉论资排辈的做法，转变为以业务能力为导向的考核，采用日常工作表现考核与定期业务水平测试相结合的方式，并注重考核结果的运用，使法官助理能够始终保持良好的职业素养。
1.细化日常工作表现考核办法
日常工作表现考核应当每月进行一次，考核内容应当包含调研文章、案例撰写、文书草拟、法律问题研究、提出案件处理意见、案件调解数等，避免考核只是单纯的与所在审判团队员额法官的办案数量相挂钩。考核方式可以借鉴我国台湾地区的做法，法官助理每天应当将办理的事项认真填写在工作日志中，同时要按月填报报表，并且在下个月5日前呈报，经过法官、庭长和院长审核后，送法院有关部门统计。根据法院层级的不同，对法官助理工作内容进行量化时要有所区别，并明确考核指标和量化标准，每月工作内容经审判管理办公室根据量化标准核算后即为法官助理本月日常工作表现得分。
2.定期开展业务水平测试
岗位业务水平测试至少每半年进行一次，测试的内容理应包括最新的司法解释、实务中的案例分析以及重要的法学理论等内容，此外还应当根据法官助理级别的不同而有所区别，对于初级法官助理应当以程序性知识为主，对于中级法官助理应当以审判辅助性知识为主，对于高级法官助理应当以解决争议问题的能力、驾驭庭审的能力等审判技能为主。测试的方式以封闭考试为主，辅以审判流程的操作、模拟庭前调解和模拟法庭等，并合理设置二者的分数权重，考试成绩计入定期业务水平测试得分。定期开展业务水平测试有助于积极引导法官助理巩固基础理论知识并提高岗位职业素养，督促法官助理保持学习的主动性。
3.注重考核结果的运用
以业务能力为导向的考核模式，必须注重考核结果的运用，才能达到提高法官助理工作积极性的目的。因此应当建立健全业绩档案管理机制，建议法官助理业绩档案应涵盖基本信息、办案业绩、综合工作、调研成果、职业素养、审判辅助和管理等方面。最后将法官助理的定期业务测试结果及日常工作表现考核结果汇总后计入法官助理年度工作档案中。以该结果作为法官助理绩效考核、晋升、降级的依据，同时在参加员额法官遴选时作为重要参考，折分计入遴选考评成绩，以此在法官助理群体内形成以工作能力为导向的良好的竞争上岗氛围。
（四）内外并行，拓宽法官助理职业发展通道
在员额制改革的背景下，大多数法院在法官助理的招录工作中明确要求需在法官助理岗位上工作满五年以上，导致该群体对其成长为法官的晋升机会和等待年限并不乐观，部分优秀的法律院校大学生并不愿意回到基层法院担任法官助理，部分已经进入法院的年轻法官助理也想着通过遴选和辞职的方式逃离。要想留住优秀的法官助理群体，稳定审判团队的正常运行，确保员额法官有充足的后备力量，必然需要内外并行的拓宽法官助理的职业发展通道。
1.构建趋于完善的内部岗位交流机制
在法院系统内部，除了需要重构一套前述行之有效的法官助理分级管理培养和以能力为导向的考核模式外，还应当构建趋于完善的内部岗位交流机制。由于员额法官和法官助理自身的性质不同，法官助理群体不应该按照员额法官单独职务序列去晋升等级，而应该通过设定有一定发展空间的公务员职级序列与法官助理晋级制度相对应，并根据法官助理的等级考核结果来确定等级和职级的晋升。这样的设计可以在保证法官助理工资待遇有所提高的同时，一方面为法院系统内部综合部门与业务部门人员之间的流动培养提供参考，另一方面也可以为部分法官助理向外部其他机关作出职业选择时提供定岗的依据。
2.营造宽松多样的外部职业发展环境
等级较高的法官助理通过多年的法律工作经历，积攒了丰富的司法经验，但可能由于员额空缺数量有限或竞争激烈而导致职业发展进入瓶颈。此时，可以在法院系统外部构建等级较高的法官助理向纪检监察系统和政府法制部门的良性输出机制。一方面可以让未进入法院的优秀毕业生改变“一入法院深似海”的认知，从内心深处敢于报考法院，体验法官助理的工作，在工作中重新认识自我，而不是因为不了解直接另择它路；另一方面也可以让已经进入法院工作的法官助理看到不同的职业发展道路，让他们可以根据自身的实际情况，诸如家庭原因、岗位匹配度、个人职业规划等因素，做出适当的调整。对法院系统来讲，只有相对宽松的工作环境，才有吸引人才的魅力；对法学毕业生来讲，只有打破传统的职业认知，才有丰富多彩的职业体验。
（五）双管齐下，实现系统内部人员的良性流动
初任法官到基层任职制度和逐级遴选制度的初衷，主要是为了强调胜任上级法院法官所要求的法律工作经历和司法经验，上级法院法官主要审理的是二审案件和疑难复杂新类型的案件，这是由我国法院的级别设置和两审终审制所决定的。初任法官到基层任职，才能保证上级法院源源不断地引进优秀法律人才，又不致使下级法院人才资源枯竭。但是，在实际操作中，上级法院法官助理到基层任职并不一定会空出员额编制给遴选上来的基层法院法官，在上级法院员额法官无缺位的情况下，无法实现“有进有出”的良性流动。另外，如前文所述，上级法院法官助理到基层任职的意愿难以调动，相关配套措施也暂时缺位。
1.上级法院法官助理到基层法院担任法官的待遇保障
上级法院法官助理到基层法院担任初任法官，可以从职级待遇、生活福利和职业发展上给予充分的制度保障。在职级待遇上，应该维持之前上级法院的职级待遇和工资待遇，其编制应当在上级法院，并且在基层法院担任法官期间内，原来单位应该定期到其入职的基层法院对其进行考核，并严格按照规定晋升职级。这样的设计更像是一种去基层历练，实质上还是上级法院的人，可以真正的调动上级法院法官助理到基层法院任职的意愿，减少他们去基层法院后心理上的落差。对于各中院的法官助理来讲，他们在基层法院担任法官之后再通过遴选可以回到原来的中院，避免因为家庭原因和地理位置等而被迫做一辈子的法官助理，减少人才资源的浪费；对高院的法官助理来讲，在基层法院担任法官后，可以遴选至省内任何一家中院，在一定程度上增加了他们遴选成功的概率，有助于他们实现最终回归到高院担任法官的职业梦想。此外，不论是上级法院法官助理参加的初任法官考试，还是员额法官逐级遴选考试，都应当根据考试总成绩的排名赋予相应的选择权。同时，还应当根据任职法院的地理位置，结合本地区的经济发展水平，给予一定的住房、交通等生活补贴。
2.基层法院法官遴选到上级法院担任法官的良性流动
新《法官法》关于逐级遴选制度的规定，为基层法院的法官实现职业上升提供了制度上的保障，有助于优秀法官发挥更大的价值，体现了司法资源的合理配置。为了让该项制度更加有效的落实，在新《法官法》实施后，政法编制的法官助理一般应当在基层法院招录培养，并在基层担任初任法官，同时可以定期选择一批基层法院的优秀法官交流到上级法院担任短期的法官助理，一方面可以缓解上级法院法官助理因为到基层担任初任法官后出现紧缺的问题，另一方面也便于基层法院法官尽快熟悉上级法院的相关工作，为成功遴选为上级法院法官后顺利开展工作奠定基础，实现制度的无缝对接和系统内部人员的良性流动。
结 语
在我国，法官助理制度作为一个新生事物，在发展成长过程中必然会出现各种各样的问题。从无到有，从试点到全面铺开必然经历种种困难，但司法改革过程中必须妥善解决法官助理运行中可能存在的种种问题。另一方面，法官助理制度的正常运行也离不开法官助理群体的共同努力，只有法官助理群体常怀法律情怀，从司法事业大局出发，认可并热爱自己的工作，在真正发挥好审判辅助作用的同时，找准法官后备力量的自我定位，不断提高自身的专业素养和综合素质，才能保证我国法官助理制度双目标的成功达成。
转自：平顶山审判
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