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最高法院裁判：强拆行为被确认违法后，是否可以要求行政补偿？
行政机关未依法先进行补偿就强制拆除了当事人的房屋，其在实施强拆后，以及法院确认其强拆行为违法后，仍然未主动履行补偿职责。在当事人申请房屋补偿及物品赔偿后，行政机关未及时依法作出补偿决定，其作出的行政赔偿决定，既未尊重当事人对货币补偿的选择权，也未载明对物品赔偿的标准和依据，确有不当。
关于房屋及物品损失，当事人作为被征收人依法有权选择通过行政补偿程序请求行政机关对其进行补偿，也可以选择通过行政赔偿程序请求给予行政赔偿。行政机关认为案涉房屋拆除行为被确认违法后，当事人要求补偿安置的前提已不存在，其只能通过行政赔偿程序或行政赔偿诉讼要求赔偿，没有法律依据。行政机关应当就当事人的房屋补偿申请尽快作出补偿决定，同时可就屋内物品赔偿问题，以及案涉行政赔偿决定一并予以处理。
（2020）最高法行再269号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：林常红，女，1972年6月19日出生，汉族，住河南省郑州市金水区。委托诉讼代理人：邹伙发，北京桦天律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河南省郑州市惠济区人民政府，住所地河南省郑州市惠济区开元路**。法定代表人：丁文霞，该区人民政府区长。委托诉讼代理人：张东旻，河南省郑州市惠济区刘寨街道办事处工作人员。委托诉讼代理人：马国杰，河南千业律师事务所律师。
再审申请人林常红因诉河南省郑州市惠济区人民政府（以下简称惠济区政府）行政补偿一案，不服河南省高级人民法院（2019）豫行终909号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年6月16日作出（2019）最高法行申11705号行政裁定提审本案后，依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。
郑州铁路运输中级法院一审查明:林常红系河南省郑州市惠济区南阳路房屋的所有权人。2013年11月22日，惠济区政府作出惠政通〔2013〕1号《郑州市惠济区人民政府关于国有土地上房屋征收决定的通告》，对郑州粮机家属院棚户区改造项目规划红线范围内国有土地上的所有建筑物、构筑物及其附属物实施征收。案涉房屋在该征收决定的范围内。2014年12月，案涉房屋被惠济区政府强制拆除。2016年9月28日，林常红以其案涉房屋被惠济区政府强制拆除为由，诉至郑州铁路运输中级法院，请求法院确认该拆除行为违法。
2016年11月18日，郑州铁路运输中级法院作出（2016）豫71行初693号行政判决，确认惠济区政府强制拆除林常红案涉房屋的行政行为违法。2017年8月23日，林常红以邮寄方式向惠济区政府提出《关于要求依法依规、依据郑州粮机家属院棚户区改造项目房屋征收补偿方案给予补偿安置及对屋内毁损物品进行赔偿的申请书》，申请对其居住使用的案涉房屋进行补偿安置及对屋内毁损物品进行赔偿。惠济区政府于2017年10月20日作出行政赔偿决定（惠赔决字〔2017〕21号），决定对林常红赔偿人民币35917.40元及52.78平方米安置房。林常红认为惠济区政府应当对其进行补偿安置，诉至郑州铁路运输中级法院，请求：l.判令惠济区政府履行对林常红的补偿与安置义务；2.判令惠济区政府依据法律和征收补偿方案的规定向林常红支付补偿款。
另查明，林常红曾于2018年4月18日向郑州铁路运输中级法院提起行政赔偿诉讼，请求撤销惠济区政府作出的行政赔偿决定（惠赔决字〔2017〕21号）并赔偿损失。郑州铁路运输中级法院于2018月8月10日以超过起诉期限为由，驳回了林常红的起诉。该案经河南省高级人民法院二审予以维持。
郑州铁路运输中级法院一审认为，国家赔偿以违法行为为前提，系对侵权行为所造成的损害进行赔偿；国家补偿则是由合法行为所引起，系对合法行为所造成的损失进行弥补。就行政领域而言，究竟应当寻求行政赔偿，还是寻求行政补偿，依赖于一个行政行为究竟属于违法还是属于合法。在一个行政行为被依法确认为违法的情况下，受害人应当通过行政赔偿程序寻求损害赔偿，而不能通过行政补偿程序寻求对损失的弥补。在已经开启行政赔偿程序的时候，更不能重复或者交互运用救济手段，再行寻求行政补偿。本案中，经法院释明，林常红当庭明确其诉讼请求为：判令惠济区政府履行对林常红的补偿与安置义务；判令惠济区政府依据法律规定和补偿方案的规定向林常红支付补偿款。惠济区政府径行拆除案涉房屋的行为已经生效判决确认违法，故要求惠济区政府作出补偿的基础已不存在。林常红要求惠济区政府再对其进行补偿安置，没有事实根据和法律依据。惠济区政府的违法拆除行为给林常红所造成的损失，应当通过赔偿程序予以填补。惠济区政府作出的行政赔偿决定经法院生效裁定以超过起诉期限为由，驳回了林常红的起诉。上述行政赔偿决定已经生效，林常红的损失已在赔偿程序中得到填补，即使林常红对赔偿的数额不认可，也不能再要求启动补偿程序，基于同一违法行为重复获得救济。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回林常红的诉讼请求。
林常红不服，提起上诉。河南省高级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。
河南省高级人民法院二审认为，林常红的案涉房屋在惠济区政府组织实施征收过程中被强制拆除，惠济区政府强制拆除林常红房屋的行为已经人民法院生效判决确认违法，惠济区政府于2017年10月20日作出赔偿决定，对林常红被拆除房屋的损失作出了赔偿，林常红对该赔偿决定不服，但未在法定期限内提起诉讼，赔偿决定已发生法律效力，林常红房屋等损失已通过国家赔偿程序获得救济。现林常红又提起本案诉讼，要求惠济区政府向其履行补偿与安置义务，该请求的基础仍是其对案涉房屋的所有权、使用权等权益，而该权益已在国家赔偿程序中获得救济，林常红再要求惠济区政府履行补偿安置职责，缺乏法律依据，该理由不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，二审法院予以维持。林常红的上诉理由不能成立，二审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
林常红不服，向本院申请再审称，惠济区政府作出征收决定通告，发布了《郑州粮机家属院棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，林常红作为被征收人具有选择货币补偿或房屋产权调换的权利。生效裁判也载明惠济区政府应当按照现行房地产市场价给予林常红补偿。惠济区政府作出的赔偿决定书与林常红的补偿申请没有关系，不应作为本案不予补偿的依据。林常红本意是要求货币补偿。一、二审法院认为拆除房屋行为被确认违法后，林常红要求补偿安置没有事实和法律依据是错误的。林常红有选择要求补偿的权利。请求撤销一、二审判决，发回重审或再审改判支持林常红的一审诉讼请求。
惠济区政府答辩称，因案涉房屋的拆除行为已被生效判决确认违法，依法作出补偿决定的基础已经不存在，林常红只能通过行政赔偿程序或者行政赔偿诉讼要求赔偿，其要求补偿安置没有事实和法律依据。惠济区政府作出的案涉赔偿决定合法有效，林常红要求撤销行政赔偿决定书的起诉已经被法院以超过起诉期限为由裁定驳回。“法律不应保护躺在权利上睡觉的人。”林常红提起本案诉讼要求补偿安置，系重复要求弥补损失，显然不能成立。一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回林常红的再审请求。
本院对一、二审法院审理查明的事实予以认可。另查明，惠济区政府于2013年11月22日发布惠政通〔2013〕1号《郑州市惠济区人民政府关于国有土地上房屋征收决定的通告》时，以附件形式发布了《郑州粮机家属院棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，该方案第八条“征收补偿方式”项中明确规定：“实行货币补偿、产权调换两种方式，由被征收人自行选择其中一种方式进行补偿。”还查明，林常红提起本案诉讼的时间为2018年1月3日。
本院再审认为，本案的争议焦点为：惠济区政府是否应当就林常红案涉房屋作出房屋征收补偿决定。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”第二十一条第一款规定：“被征收人有权选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”第二十七条第一款规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”根据上述规定，在房屋征收过程中，被征收人有权先获得补偿，且对补偿方式依法具有选择权。房屋征收部门与被征收人在签约期限内达不成补偿协议的，房屋征收部门应及时报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。本案中，惠济区政府未依法先进行补偿就强制拆除了林常红的房屋，其在实施强拆后，以及法院确认其强拆行为违法后，仍然未主动履行补偿职责，在林常红申请房屋补偿及物品赔偿后，又未尊重林常红对货币补偿的选择权，也未及时依法作出补偿决定，而是决定赔偿林常红一套安置房，行政赔偿决定书也未载明对屋内物品赔偿的标准和依据。惠济区政府作出行政赔偿决定书的时间为2017年10月20日，林常红收到行政赔偿决定书后于2018年1月3日提起本案履行行政补偿职责之诉，请求判令惠济区政府向其支付房屋补偿款。林常红不存在怠于行使诉权的情形。关于房屋损失，林常红作为被征收人依法有权选择通过行政补偿程序请求惠济区政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定和案涉《郑州粮机家属院棚户区改造项目房屋征收补偿方案》对其进行补偿，也可以选择通过行政赔偿程序请求惠济区政府给予行政赔偿。惠济区政府认为案涉房屋拆除行为被确认违法后，林常红要求补偿安置的前提已不存在，其只能通过行政赔偿程序或行政赔偿诉讼要求赔偿，没有法律依据。惠济区政府应当就林常红的房屋补偿申请尽快作出补偿决定，同时可就屋内物品赔偿问题，以及案涉行政赔偿决定一并予以处理。
综上，林常红请求惠济区政府履行行政补偿职责的理由成立。一、二审判决认定事实清楚，适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：一、撤销河南省高级人民法院（2019）豫行终909号、郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行赔初166号行政判决；二、责令河南省郑州市惠济区人民政府于本判决生效之日起60日内就林常红案涉房屋作出房屋征收补偿决定。
本案一、二审案件受理费共100元，由河南省郑州市惠济区人民政府负担。本判决为终审判决。
审判长 聂振华审判长 袁晓磊审判员 马鸿达二〇二〇年九月三十日法官助理 朱瑞强书记员 王昱力
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