【土地转让合同风险】转让价格低于市场价格不会导致土地转让合同无效，政府未行使优先购买权亦不会导致合同无效。
【案情概览】
2002年8月25日，江门市区农村信用合作社联合社（申请人之后变更为江门信金资产管理有限公司）向中华人民共和国最高人民法院诉江门市蓬江区城市建设综合开发总公司潮连分公司、潮连开发公司借款合同纠纷，中华人民共和国最高人民法院查封了潮连建设公司以下土地使用权：（1）位于江门市蓬江区潮连坦边祠前围地段，面积11050.30平方米；（2）位于江门市蓬江区潮连坦边祠前围地段，面积10409.70平方米；（3）位于江门市蓬江区潮连坦边祠前围地段，面积17409平方米。
2003年9月，潮连建设公司与江门市蓬江区恒丰物业管理有限公司（2004年6月3日变更为益丞公司）签订《土地转让合同》，约定由潮连建设公司将其位于潮连镇坦边祠前围地段的商住用地11050M2和54127.33M2分别以每亩90000元、65000元的价格转让给益丞公司。合同附红线图，以证明益丞公司于2003年向潮连公司购买了包括法院查封标的物在内的土地使用权的事实。合同签订后，益丞公司已支付了转让土地的全部价款。但益丞公司对该土地一直没有办理过户登记手续，对此，潮连建设公司也予以确认。
2005年12月31日，《资产评估报告书》的出具证明益丞公司向潮连公司所购买的土地（包括法院查封标的物）已经不再被潮连公司作为自有固定资产，而是按当时的收款情况计入应收，该《报告书》系潮连公司2006年改制的资产价格依据。
2006年11月23日，经潮连建设公司与益丞公司对帐确认，由潮连建设公司于2003年9月向益丞公司转让位于潮连坦边祠前围地段商住用地共65177.33平方米，总价款为6769165元。
2007年4月，益丞公司作为发包人委托广东省城乡规划设计研究院对上述土地进行规划、设计。
2007年3月12日，潮连建设公司、益丞公司和江门市潮连信用合作社签订一份《土地抵押协议》，约定由潮连建设公司自愿以位于江门市蓬江区潮连坦边祠前围地段，面积10519M2的商住用地使用权为江门市蓬江区恒丰金属材料有限公司向江门市潮连农村信用合作社办理抵押借款。
2010年12月23日，江门市亿源集团万源发展有限公司向益丞公司借用江门市潮连坦边祠前围地段共38508.7平方米的土地使用权作为借款抵押担保物，向江门市农村信用合作联社环市信用社借款。
信金公司认为该土地登记在潮连建设公司的名下，依照《物权法》规定其权属人依法应是潮连建设公司，而并非益丞公司。理由：（1）益丞公司与潮连建设公司于2003年9月份对涉案土地的交易并无依法通过土地交易机构公开进行，因而该交易行为签订的《土地转让合同》违反法律法规的强制性规定而依法无效；（2）益丞公司无法就涉案土地办理过户手续，其根本原因是土地的交易并无依法通过土地交易机构公开进行，益丞公司无法申请国土部门办理产权变更登记手续，其有不可推卸的过错责任。
信金公司向广东省高级人民法院提出诉讼，信金公司对判决不服,向最高法院申请再审,主张潮连公司与益丞公司转让土地使用权时违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十六条关于“土地使用权转让价格明显低于市场价格的,市、县人民政府有优先购买权”以及《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》第四条关于“转让双方必须如实申报成交价格。申报土地受让价格比标定地价低20%以上的,市、县人民政府可行使优先购买权”的行政法规强制性规定,应认定无效。
【评论】
土地使用权转让价格明显低于市场价格不会导致土地转让合同无效。人民政府未对低价转让的土地使用权行使优先购买权不属于《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定的可导致合同无效的法定情形。
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十六条关于“上述使用权转让价格明显低于市场价格的,市、县人民政府有优先购买权”以及《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》关于“国有土地使用权转让,转让双方必须如实申报成交价格。土地行政主管部门要根据基准地价、标定地价对申报价格进行审核和登记。申报土地转让价格比标定地价低20%以上的,市、县人民政府可行使优先购买权”的规定属于管理性强制性规定。上述规定的立法目的在于更有效地强化对国有土地使用权转让价格合理范围的控制,并未直接否定交易本身的效力或明确了此类合同当为无效的法律后果,上述规定均属于带有行政监管色彩的管理性规定。即使在土地使用权转让价格低于市场价格时人民政府未行使优先购买权的,也只是行政部门综合判断有关情况后的选择,难以认定侵害了社会公共利益,不能导致案涉《土地转让合同》归于无效的法律后果。
江门信金资产管理有限公司与江门市益丞物业管理有限公司、江门市蓬江区潮连建设综合开发公司申诉、申请民事裁定书
中华人民共和国最高人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）最高法民申2373号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：江门信金资产管理有限公司。
住所地：广东省江门市蓬江区江北路29号201室。
法定代表人：蔡健棠，该公司董事长。
委托诉讼代理人：李美芳，广东巨信律师事务所律师。
委托诉讼代理人：关志成，广东巨信律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：江门市益丞物业管理有限公司。
住所地：广东省江门市建设路82号之三第十二层。
法定代表人：徐龙江，该公司经理。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：江门市蓬江区潮连建设综合开发公司。
住所地：广东省江门市蓬江区潮连镇青年路82号二楼。
法定代表人：周健尧，该公司经理。
再审申请人江门信金资产管理有限公司（以下简称信金公司）因与被申请人江门市益丞物业管理有限公司（以下简称益丞公司）、江门市蓬江区潮连建设综合开发公司（以下简称潮连公司）执行异议之诉纠纷一案，不服广东省高级人民法院（2015）粤高法民二终字第1073号民事判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
信金公司申请再审称：（一）二审法院关于案涉两份《土地转让合同》为合法有效的认定错误。潮连公司与益丞公司转让案涉土地使用权时违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十六条关于“土地使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优先购买权”以及《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》第四条关于“转让双方必须如实申报成交价格。申报土地受让价格比标定地价低20%以上的，市、县人民政府可行使优先购买权”的行政法规强制性规定。一审、二审法院不同意信金公司关于要求向有关部门调取案涉土地使用权转让价格是否低于标定地价20%以上的证据的申请，并无充分的法律依据。信金公司提交的新证据《关于公布广东省城市国有土地分等及基准地价标准的通知》及《广东省城市国有土地分等及基准地价标准（2003）》，证实了案涉土地使用权转让价格明显低于市场价格，江门市人民政府对该地块有优先购买权。由于土地使用权转让价格过低时会导致原《土地转让合同》效力终止，同时会因江门市人民政府行使优先购买权而产生新的合同，故二审法院关于前述规定不是法律行政法规的效力性强制性规定的认定错误。（二）二审法院关于益丞公司对案涉土地使用权转让未办理过户登记手续不存在过错的认定有误。案涉土地使用权必须在土地使用权交易机构公开交易、否则土地行政主管部门不能办理产权变更登记手续，因此益丞公司与潮连公司均有重大过错。（三）二审法院适用法律错误。案涉两份《土地转让合同》应为无效，《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第十七条并不适用此情形。益丞公司也因在案涉土地使用权转让中存在重大过错而不符合前述司法解释关于“第三人已经支付全部价款并实际占有，但未办理过户登记手续的，如果第三人对此没有过错，人民法院不得查封、扣押、冻结”的规定。信金公司根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第一项、第二项、第五项和第六项之规定申请再审。
本院认为，信金公司的再审申请不能成立。理由如下：
关于《土地转让合同》是否有效的问题。从信金公司所援引法规的性质看，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十六条关于“上述使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优先购买权”以及《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》关于“国有土地使用权转让，转让双方必须如实申报成交价格。土地行政主管部门要根据基准地价、标定地价对申报价格进行审核和登记。申报土地转让价格比标定地价低20％以上的，市、县人民政府可行使优先购买权”的规定的立法目的在于更有效地强化对国有土地使用权转让价格合理范围的控制，并未直接否定交易本身的效力或明确了此类合同当为无效的法律后果，均属于带有行政监管色彩的管理性规定。即便在土地使用权转让价格低于市场价格时人民政府未行使优先购买权的，也只是行政部门综合判断有关情况后的选择，难以认定侵害了社会公共利益。有关人民政府未行使优先购买权并不能导致案涉《土地转让合同》归于无效的法律后果。另从上述法规的内容看，人民政府是否行使优先购买权也不属于《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定的可导致合同无效的法定情形，何况时至今日，当地人民政府并未就案涉土地使用权主张行使优先购买权，也能从侧面说明《土地转让合同》尚无可导致无效的事由。故信金公司关于二审法院错误认定《土地转让合同》有效的主张因无法律依据而不能成立。一审、二审法院基于上述判断认为即便存在案涉土地使用权转让价格偏低也不会产生导致《土地转让合同》无效的法律后果，因而未接受信金公司关于申请调取案涉土地价格是否偏低的证据的申请并无不当，其审判程序并无违法之处。同理，信金公司在本案再审审查中提交新的证据《关于公布广东省城市国有土地分等及基准地价标准的通知》及《广东省城市国有土地分等及基准地价标准（2003）》，即便能够证实本案存在案涉土地使用权转让价格明显低于市场价格、江门市人民政府对该地块有优先购买权的事实，也因不属合同法定无效情形而不能推翻二审判决关于《土地转让合同》有效的认定。
关于益丞公司对案涉土地使用权未能办理过户登记手续是否存在过错的问题。1995年１月１日起施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条规定：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。”案涉土地使用权的土地用途为商住楼用地，根据上述法律规定，其权利变动可以视情况采取拍卖、招标等公开竞价的交易方式，也可以采取双方协议的相对封闭的交易方式，故益丞公司与潮连公司于2003年9月签订《土地转让合同》时法律并未限定只能使用公开竞价的土地使用权交易方式。由于信金公司并未提交证据证明彼时公开竞价交易的条件已经具备，因此不能认定益丞公司违反法律规定与潮连公司迳行协商案涉土地使用权出让事宜而存在重大过错。信金公司仅基于《广东省土地使用权交易试产共管理规定》的相关规定，即推测案涉土地使用权不能办理变更登记的原因在于土地行政管理部门因益丞公司与潮连公司的违法交易不予办理，并无事实依据，而潮连街道办事处在其出具的《关于潮连坦边祠前围土地相关情况说明》已证实该办事处同意潮连公司转让涉案土地使用权，涉案土地使用权未能过户是由于出让方潮连公司因涉诉及改制、城市规划等原因造成，现无证据证明与益丞公司相关。故信金公司关于益丞公司在办理过户登记手续中有重大过错的主张因无事实根据而不能成立。
综上，信金公司的再审申请不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第一项、第二项、第五项和第六项规定的情形。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百九十五条第二款的规定，裁定如下：
驳回江门信金资产管理有限公司的再审申请。
审判长 汪治平
审判员 黄金龙
审判员 高晓力
二〇一六年十一月七日
法官助理董俊武
书记员余嘉惠
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