【争议】发票丢失存根联是否等同于“丢失发票”？
注：文中蓝字为超链接部分，点击可看原文件
发票系列文章推荐学习：
税务机关检查发现某企业已开具发票的存根联丢失，对应收入已作纳税申报。对此违规行为，是按“丢失发票或者擅自损毁发票的”情形还是按“未按照规定存放和保管发票的”情形进行处罚，产生争议。本文认为解答这个问题的关键在于，发票存根联是不是发票管理办法所称的发票。
最近，某市税务局在对纳税人进行常规检查的时候发现，该纳税人已经开具的发票的存根联缺失。纳税人解释，开票时未对存根联妥善保管，事后发现遗失，但该发票对应的收入已经进行纳税申报。经调查确认，纳税人所言属实。
对于上述情况应当如何进行处罚，税务局内部有分歧：
一种意见认为，该行为属于“丢失发票”，应当按照《中华人民共和国发票管理办法》（以下简称发票管理办法）第三十六条第二款规定，以“丢失发票或者擅自损毁发票的”情形，对纳税人进行处罚；
另一种意见认为，“丢失发票存根联”不等同于“丢失发票”，应当按照发票管理办法第三十五条第九项所列情形，即“未按照规定存放和保管发票的”性质，对纳税人进行处罚。
支持前一种意见的人认为：从范围来讲，“丢失发票”属于“未按照规定存放和保管发票”的一种特殊情况，但“丢失发票”行为的社会危害性显然大于一般的“未按照规定存放和保管发票”行为，应当按照“特别条款优于一般条款”的原则进行处罚。
支持后一种意见的人认为：“丢失发票”和“丢失发票存根联”不能画等号。“丢失发票”应当是指丢失了空白的、未开具的发票，因为空白发票的丢失才有可能造成较为严重的社会危害结果。而本案中纳税人丢失的只是已正常开具且已申报的发票的存根联，其社会危害性明显较小。若按“丢失发票”予以处罚，就明显过罚不相当。
分析：如果发票存根联是发票
这是一个情节简单的小案件，却有非常值得探讨的地方。作者认为，其中的关键在于，发票存根联到底是不是发票管理办法所称的发票？
如果答案为“是”，那么，第二种意见即按照“未按照规定存放和保管发票”性质进行处罚的意见并不妥当。
首先，该意见将发票管理办法第三十六条中所称的“丢失发票”的“发票”做缩小化解释，限定为空白发票，属于典型的法律解释方法错误。运用法律解释方法解释法律，一定要系统、全面。如果将“丢失发票”的“发票”解释为空白发票，那么包括“未按规定存放和保管发票”在内的其他条款规定的“发票”，在没有特别说明时，也应当解释为空白发票。但这样一来，发票管理办法中就没有针对“已开具的发票”的罚则了，发票管理就出现真空区域了。
其次，“丢失发票”是“未按照规定存放和保管发票”的一种特殊情况，那么在纳税人的一个行为同时触犯数个不同罚则的情况下，首先应当按照特别条款优先的原则，以“丢失发票”的性质进行处罚。而丢失发票存根联的社会危害性明显偏低，只能认定为有从轻或减轻处罚的情节，而不能因此排除适用较严厉的特别规定，而适用较宽松的一般规定。
不过，作者认为，发票存根联不是发票管理办法所称的发票。
先从法律规定上分析。
根据发票管理办法第三条规定，“本办法所称发票，是指在购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动中，开具、收取的收付款凭证”，能作为收付款凭证的“发票”只能是对收付双方均有约束力的发票联。而存根联仅由收款方单方面开具并保存，无需经付款方确认验证，肯定是不能作为收付款凭证的。否则，收款方在存根联上任意填写金额，都可以作为要求付款方付款的凭据，在法理上和逻辑上都无法成立。
并且，根据发票管理办法实施细则第三条规定，“发票的基本联次包括存根联、发票联、记账联。存根联由收款方或开票方留存备查；发票联由付款方或受票方作为付款原始凭证；记账联由收款方或开票方作为记账原始凭证”，从中也不难看出，在发票基本联次中，只有发票联属于收付款凭证。
再从实践运用上分析。
在发票管理实践中，有一种非常普遍的发票违规行为——开具“大头小尾发票”。所谓“大头小尾发票”，就是违规行为人将发票的发票联撕下，不和其他联次一起开具。这类发票一般都是发票联的内容与实际经营情况一致，而其他联次的内容与实际交易情况不一致，多是其他联次上的交易金额小于发票联上的交易金额。
对于这种情况，税务机关普遍将其界定为“未按规定全部联次一次性开具发票”，按照发票管理办法第三十五条第一项规定进行处罚。但是如果将发票存根联也界定为发票管理办法所说的“发票”，那么发票存根联的内容与实际经营情况不一致，就应当属于虚开发票，行为的性质发生重大改变，从行政违规行为升格为刑事违法行为。更不符合逻辑的是，这就将收款方的一个开票行为强行分割为两个行为：既为付款方正常开具（发票联），又为自己虚开（存根联）。如果税务机关这样执法，不仅会使有此行为的人成为犯罪嫌疑人，也可能使税务执法人员陷入渎职的风险。
综上所述，无论是从法律规定层面分析，还是从实践运用层面分析，都不应当将发票的存根联认定为发票管理办法所称的发票。
作者认为，将发票的存根联认定为记账凭证的有关资料，更为合适。基于此，在本文谈及的案例中，税务机关对纳税人丢失发票存根联的行为，按照《中华人民共和国税收征收管理法》第六十条第一款第二项——“未按照规定设置、保管账簿或者保管记账凭证和有关资料的”给予处罚，更为妥当。
【读后感】
对违法行为进行定性，是税务机关很重视的一个问题。法律条文是抽象的，违法行为是具体的，具体的违法行为和抽象的法律条文之间，不是一一对应泾渭分明的事情，如何做出最恰当的法律适用，是一件很有难度的事情。
本文作者经过分析，得出的结论是发票存根联是不是发票，丢失存根联应该按照《中华人民共和国税收征收管理法》第六十条第一款第二项——“未按照规定设置、保管账簿或者保管记账凭证和有关资料的”给予处罚。
笔者不认同这种处罚依据。发票管理办法实施细则第三条规定，“发票的基本联次包括存根联、发票联、记账联。“ 这已经明确表明了存根联是发票不可分割的一部分。
作者认为，根据发票管理办法第三条规定，“本办法所称发票，是指在购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动中，开具、收取的收付款凭证”。而能作为收付款凭证的“发票”只能是对收付双方均有约束力的发票联。
事实上，在证明收付款业务中，三个联次各有作用，它们是共同证明了收付款这个事项。虽然发票联的重要程度最高，但不能因此就否认存根联属于发票这个范畴。
这如同一个人有四肢有大脑，大脑肯定是人这个整体中最重要的部分，但四肢也是不可或缺的。不能因为四肢的重要性低于大脑，就否认了它属于人这个整体。
笔者对处罚依据的看法：
在发票管理办法中，有对“未按照规定存放和保管发票”进行处罚，也有对“丢失发票或者擅自毁损发票“的处罚，处罚的力度略有不同。
“未按照规定存放和保管发票”是：”由税务机关责令改正，可以处1万元以下的罚款。“
丢失发票或者擅自毁损发票“是：”由税务机关责令改正，可以处1万元以下的罚款；情节严重的，处1万元以上3万元以下的罚款；“
规定的这两种违法行为，一个指向的是行为，一个指向的是结果。如同一个硬币的两面，其实很难做出本质上的区别。
笔者个人认为，应该根据税务检查的取证情况来看，如果取得的当事人自述材料或证人证言中，侧重于企业财务混乱，人员变动导致的存根联找不见了，但是否丢失并，没有充分的证据证明，就按照未按规定存放或保管发票处罚。如果相关证据材料表明是发票联是被盗被抢了，确实是丢了，就按丢失发票处罚。
当前，企业丢失发票还需要开具“已报税证明单”吗？还用登报声明遗失吗？丢失后该如何处理？
不需要开具“已报税证明单”
当前税务已经实现增值税专用发票及机动车销售统一发票报税信息的共享共用。纳税人丢失发票的发票联、抵扣联后，无需前往税务机关申请开具《丢失值税专用发票已报税证明单》，可凭相应发票的其他基本联次复印件，作为增值税进项税额的抵扣凭证、退税凭证或记账凭证。
政策依据：《国家税务总局关于增值税发票综合服务平台等事项的公告》（国家税务总局公告2020年第1号）解读。
不用登报声明遗失
根据《国家税务总局关于公布取消一批税务证明事项以及废止和修改部分规章规范性文件的决定》（国家税务总局令第48号）附件1《取消的税务证明事项目录》第一条，自2019年7月24日起，发票丢失登报作废声明不再提交，取消登报声明。
发票丢失后的具体处理方法
1、同时丢失“发票联、抵扣联”；丢失“发票联”或“抵扣联”
同时丢失“发票联、抵扣联”：凭加盖销售方发票专用章的相应发票记账联复印件（注意一般销售方的记账联不要求加盖发票专用章，如果受票方丢失发票联和抵扣联，需要对记账联加盖发票专用章后把复印件交付受票方使用），作为记账凭证、退税凭证或抵扣凭证。
丢失“发票联或抵扣联”：丢失“发票联”，纳税人可凭抵扣联复印件作为记账凭证；丢失“抵扣联”，纳税人可用发票联复印件作为退税凭证或抵扣凭证。
政策依据：《国家税务总局关于增值税发票综合服务平台等事项的公告》（国家税务总局2020年第1号）第四条。
2、丢失增值税专用发票“记账联”
增值税专用发票记账联丢失怎么处理未做明确规定。一般情况下，可以用发票联或抵扣联等其他联次复印件作为记账凭证。注意：丢失记账联一方保存好提供发票复印件一方相关证明，证明要点：与原件一致、加盖原件保存单位公章或个人签章。
小编觉得丢失记账联，你直接记账就行了，没那么麻烦，未开票收入都能记账，丢失记账联没必要再找购买方要资料了，或者你系统打开在A4上再打印一张发票记账不就行了。
3、丢失普通发票“记账联”
丢失普通发票记账联，要取得发票联复印件，由提供发票联复印件单位出具相关证明，并由提供人签章。证明相关要点：与原件核对无误，加盖原件保存单位公章或个人签章。
当然，这个观点同上。
4、丢失普通发票”发票联”
文件中没有明确规定，但实际操作中要取得原开票单位加盖公章证明且注明原来凭证号码、金额、摘要等，由经办单位会计机构负责人、会计主管、单位领导审批后作为原始凭证。
政策依据：《财政部关于印发<会计基础工作规范>的通知》（财会字〔1996〕19号）第五十五条规定：（五）从外单位取得的原始凭证如有遗失，应当取得原开出单位盖有公章的证明，并注明原来凭证的号码、金额和内容等，由经办单位会计机构负责人、会计主管人员和单位领导人批准后，才能代作原始凭证。如果确实无法取得证明的，如火车、轮船、飞机票等凭证，由当事人写出详细情况，由经办单位会计机构负责人、会计主管人员和单位领导人批准后，代作原始凭证。
注意：由提供发票联复印件单位出具相关证明，并由提供人签章。证明相关要点：与原件一致，加盖原件保存单位公章或个人签章。
提示：各省对于丢失普通发票如何入账规定不一。具体以当地主管税务机关执行为准。
5、丢失机动车销售统一发票
参照丢失增值税专用发票处理。
6、丢失空白发票（包括增值税专用发票和普通发票）
首先应当于发现丢失当日书面报告税务机关。然后填报《发票挂失损毁报告表》，持税控设备到主管税务机关或自行办理电子发票退回或作废手续。
风险提示：丢失发票或者擅自损毁发票的，由税务机关责令改正，可以处1万元以下的罚款；情节严重的，处1万元以上3万元以下的罚款；有违法所得的予以没收。
政策依据：《中华人民共和国发票管理办法实施细则》第三十一条；《国家税务总局货物和劳务税司关于做好增值税发票使用宣传辅导有关工作的通知》（税总货便函〔2017〕127号）第二章第三节第二条。
电子税务局申报《发票遗失或毁损报告表》操作步骤
以河北省电子税务局填报流程为例：
第一步：在“我要办税”模块选择“综合信息报告”
第二步：选择“特定涉税信息报告”
第三步：选择“发票遗失、毁损报告”
怎样避免发票丢失？
1、财务部门建立《发票管理台账》，规范发票交接手续、流程及追责机制；
2、建立发票开具审批流程，并在“发票开具申请单”注明经手人及具体经手时间；
3、合同条款中约定接收发票人。
RECOMMEND
推荐阅读
转发文章的版权属于原作者，部分文章推送时未能与原作者取得联系，还望谅解；同时，公众号插图均来自网络，版权属于原创人。如觉侵权，请通过平台留言联系小编，我们将竭力尊重原创。