权威解读：北京分区规划（国土空间规划）的实践与探索

导 读

为贯彻落实新版总体规划，充分发挥总体规划的战略引领和刚性管控作用，从构建完整空间规划传导体系的角度出发，在城市空间结构确定的中心城四区、多点地区、生态涵养区基础上，创新增加了分区规划的传导层次。文章全面系统阐述了分区规划的定位与作用、工作组织、主要内容等，同时还从规划转型的角度探讨了此次分区规划工作的若干重要特征，在国家建立多规合一国土空间规划体系背景下进行了积极的实践探索。

作 者

施卫良  北京市规划和自然资源委员会总规划师

杨   浚  北京市规划和自然资源委员会总体规划处处长

原文发表于《北京规划建设》2019年第4期，内容有部分删减

01

工作背景

2017年9月13日，中共中央、国务院批复了《北京城市总体规划（2016年—2035年）》（以下简称《总体规划》），为贯彻落实新版总体规划，充分发挥总体规划的战略引领和刚性管控作用，从构建完整国土空间规划传导体系的角度出发，在城市空间结构确定的中心城四区、多点地区、生态涵养区创新增加了分区规划的传导层次，由市级层面统筹、各区委区政府作为主体，编制了朝阳、海淀、丰台、石景山、大兴、顺义、昌平、房山、门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆等13个区以及亦庄新城的分区规划，目的是结合分区规划的编制，将各区的功能定位、发展目标、空间布局等战略引领要求，用地减量、规模管控、两线三区、基本农田保护、土地用途分区等底线约束要求，城市公共服务设施、安全设施、市政交通基础设施等资源配置和基础支撑保障要求，文化传承、城市特色等城市设计要求，城乡统筹以及基于减量提质的区域发展方式、实施路径逻辑、各区特色发展重点以及规划实施保障措施等内容和要求分解下去，以确保总体规划的宏观战略目标和底线管控要求在我市国土空间规划体系中层层传递并得到严格落实。

期间，2018年3月自然资源部组建成立，2018年11月北京市规划和自然资源委员会揭牌，分别在国家层面和北京市级层面承担起国土空间规划者的职责和使命。

2019年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》并于5月9日以中发[2019]18号文正式印发，明确提出了建立“多规合一”国土空间规划体系并监督实施的的要求。随后自然资源部印发了《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发[2019]87号文），进一步明确了开展国土空间规划编制以及将既有规划成果融入新编制的同级国土空间规划的要求。

在分区规划编制过程中，我们密切关注国家层面的体系构建并努力与其衔接，逐渐明晰了总体规划即为省市级国土空间规划、分区规划作为市县级国土空间规划的工作思路。北京市按照国家层面主导的国土空间规划的理念要求进行先行先试，在贯彻落实总体规划的同时，也在规划编制要求和技术方法等方面向多规合一的国土空间规划转型方面进行了积极的实践探索。

02

分区规划的定位和作用

分区规划是区级层面的国土空间总体规划，是对城市总体规划确定的目标、指标、任务在区级层面进行的细化分解和深化落实，也是以城乡规划和土地利用规划“两规合一”为基础，统筹生产、生活、生态等各类资源配置、各类专业专项规划要求，形成对各区在规划期内城乡发展建设、自然资源保护利用等各项工作的统筹安排；同时要做好规划实施路径设计、规划单元指引、近远期时序安排等内容，并成为编制制定下一层次控制性详细规划、乡镇域空间规划、村庄规划和规划实施管理的重要依据。

在我市国土空间规划体系中，分区规划处于承上启下的关键位置，对上需要传导总体规划确定的目标、指标和任务，对下为下层次规划提供指导依据，横向上与各专项规划有效衔接，纵向上与规划实施和社会治理有效贯通，较好地解决了以往规划传导不力、规划与实施衔接不够的问题。

北京市国土空间规划体系示意图

在空间维度上，分区规划统筹城乡规划、土地利用规划、重点功能区规划和相关专项规划的主要内容，形成了覆盖全域、多规合一的一张蓝图；在时间维度上，分区规划面向实施初步划定了不同政策分区和各行业管理边界，以规划统筹推动实施并及时解决时间轴上的各种矛盾问题，实现规划与实施的有效衔接。在经济维度上，分区规划开展了规划待实施部分的全口径规划实施成本分析测算，评估对比各区规划实施能力，引导各区合理控制规划实施成本、选择适当规划实施方式，引导各区功能要素聚集、空间布局集约、土地效益高效。

同时，分区规划是市委、市政府对各区工作总体要求的具体体现。各区委、区政府应结合规划编制和审批权限的下放，充分发挥落实好规划编制的主体作用和规划实施的主体责任，市级层面应加强组织统筹并结合城市体检和总规实施督察等工作，对各区规划落实情况进行考核，维护规划的严肃性和权威性，确保一张蓝图绘到底。

03

分区规划的工作组织

分区规划的编制面临着国家全面建立新型国土空间规划体系转型的重要背景，从空间范围上，分区规划是覆盖建设空间与非建设空间的全域全要素空间规划，要通过分区规划的组织编制，将二十多个部门的空间诉求和36个专项规划的主要内容统筹到分区规划这张图上来。

从时间跨度上，分区规划需要将空间范围内已经发生的、正在发生的和未来将要发生的都涵盖纳入进来，通过分区规划的组织编制过程，既要对历史遗留问题进行空间协调、又要对当下进行空间管控，还要对未来发展进行空间保障和空间引导。

从规划编制主体上，由于分区规划编制采取市里统筹组织、各区政府自主编制的工作方式，所以编制主体涉及13个区政府和1个经济技术开发区管委会，需要通过分区规划的组织编制过程，把14个主体的思想统一到深化落实总规战略发展目标上来。

从社会关注度上，分区规划需要坚持以人民为中心，广泛关注社会公众对美好生活的新期待，通过分区规划的组织编制，充分听取公众意见，把市、区、街道和乡镇的要求，把政府、部门、社会和公众的利益诉求统筹好、协调好。所以，这次分区规划的编制过程其实是一个市区联合、上下互动、部门协同、社会参与的过程。由于规划涉及的范围大、要素多，时间长、内容复杂，同时还要面临多主体的多种诉求和若干矛盾，所以就要求分区规划在组织过程中坚持开门编规划，通过搭建开放平台让各方利益主体在这个平台上充分交锋和对话，以社会协同、公众参与等方式，让政府、社会、市民都参与到城市生活空间、生产空间和生态空间的统筹布局中来；就要求分区规划的组织编制应该是一个动态推动的过程，在各方面意见充分表达、在逐步统一思想形成共识的过程中，在对空间、时间、经济成本运行和功能要素投入进行高维度统筹过程中，逐步推动我市发展方式转变、产业结构转型升级、城市功能优化调整。

总规批复后，市委、市政府发挥机制创新优势，立即成立了总规实施工作专班，其中分区规划工作组由总规的编制班底牵头，市规划自然资源委十余个处室和14个分局以及20多个市级委办局共同工作。各区委、区政府和经开区工委、管委会也高度重视，成立了主要领导亲自挂帅的工作专班，整合各部门、各乡镇力量开展编制工作。编制工作打破市区部门界限，充分调动各方资源，协同合作、分层推进、重点突破。

同时，市级层面通过将各区分区规划组织编制工作纳入总规实施党政联合督查和政府绩效考评，并将结合我市城市体检评估对分区规划的组织实施进行督导检查和动态维护。工作中，专班按照首都规划工作首先是政治工作的要求，将习近平总书记当好城市高质量发展的标杆、让生态文明成为首都亮丽底色等理念要求贯穿分区规划组织编制工作的始终。

在分区规划组织过程中，市规划自然资源委注重发挥组织协调作用，搭建了市级部门领导与区级层面领导、处室与分局、处室经办人与分局经办人、各方面技术人员四级沟通平台，通过逐一调研走访、密切对接、共同推进的工作方式，形成市区紧密互动、部门间横向联合、整体协同推进的工作协作机制。注重开门编制规划，坚持“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”，充分尊重社会公众对规划编制的知情权、参与权，各区均在规划编制过程中深入街道乡镇、社区、企业进行深入调研和广泛座谈并开展相关专题研究，在规划成果完成后均组织了现场公示和网上公告，充分吸收社会公众的意见建议，不断提高规划编制的科学性。

04

分区规划的主要内容

此次分区规划在强化战略引领和刚性管控的同时，立足于打底框量，侧重于定规模总量、定布局结构、定管控边界，为下一层次规划编制定指导原则，为下一阶段规划实施定运行规则，并通过创新战略留白管控机制，为下阶段控规和乡镇域规划的编制实施留足弹性，重点从六个方面勾勒出分区规划的总体框架：

一是明确了落实总规“四个中心”战略功能定位和做好“四个服务”的价值导向，按照“一核一主一副、两轴多点一区”城市布局结构强化了各圈层梯度式疏解、承接和提升的逻辑，统一设立了十大类57项分区规划指标，初步构建了科学合理、各具特色的规划指标体系，明确了清晰的规划实施导向；

二是夯实了覆盖全域、多规合一的基础底图，首次制定了两规合一用地标准，划定了覆盖全域的11类国土空间用途分区，整合重点功能区规划和36项专项规划的主要技术要求。

三是框定了各区规模总量，将总规确定的人口、城乡建设用地等规模分解到各区、各新城、各街乡镇规划单元；

四是优化配置了资源要素，强化了两线三区全域全要素管控，统筹三生空间关系，落实了总规关于全市职住用地比1:2的要求；

五是强化了空间布局结构，分圈层提出了城、镇、村的建设强度和高度管控要求，构建了圈层递减、起伏有序的整体空间形态。

六是同步启动制定了两线三区管理、建筑规模管控和战略留白管控办法、一张图维护机制等一系列规划实施运行规则。

05

分区规划的转型创新

1

从增量扩张转向减量约束

各区分区规划在落实了《总体规划》确定的城市战略定位、发展方向的基础上，从生态底板、规模总量、布局结构和要素配置等方面进行了约束限定，具体包括：

✔ 通过划定城市开发边界和生态控制区，并进一步划定永久基本农田保护区、生态保护红线等，落实了《总体规划》确定的城市空间结构，对人的开发建设活动在空间范围上进行约束；

✔ 设定2300万常住人口上限，并框定2760平方公里左右城乡建设用地规模总量，实现了人口规模管控和用地减量目标；

✔ 通过战略留白，包括预留机动指标、划定战略留白用地等方式，为城市未来可持续发展预留了空间，也促进了有关区和经开区实现空间资源的集约高效利用；

✔ 统筹空间结构布局和三生空间内在联系，优化了各类用地的比例结构，提出了职住用地比1:2的比例要求等，通过进一步优化城市功能结构，不断促进城市高质量发展。

2

从注重建设空间转向全域管控

各区分区规划统筹建设空间和山水林田湖草非建设空间，首次在分区规划层面划定了覆盖全域的11类国土空间用途分区。其中建设空间重点区分管控边界，划定了城镇建设用地、乡村建设用地、特交水建设用地，并创新增加了战略留白用地；非建设空间围绕厘清权责边界，以部门现状管控范围为基础，通过深入研究各部门对“山水林田湖草”各类非建设用地的管理要求，努力协调不同类型用地管理空间矛盾和不同部门规划布局冲突，在分区规划一张基础底图上落实了永久基本农田保护区、水域保护区、林草保护区、有条件建设区等重要用途分区，并创新增加了功能混合区和复合区，将目前部门间暂时难以协调的争议地类和管理边界矛盾问题放在时间维度逐步解决。

下一步，将进一步研究制定相关引导政策和实施机制，发挥好单元统筹作用并结合下阶段乡镇域规划（国土空间规划）和村庄规划、违法用地治理和土地综合整治等，针对生态系统对自然要素、结构、布局的规律性要求，引导以现状为基础的各类非建设用地空间整合和系统融合，逐步从生态要素的数量管控向规模布局引导转变。

3

从各自为政转向多规合一

结合各区分区规划编制，研究了两规合一用地标准，在实现了城乡规划和土地利用规划两规合一基础上，进一步衔接了三城一区、三条文化带、南中轴、首钢、丽泽、北京大兴国际机场临空经济区、冬奥会等重点功能区规划和疏整促、拆除违法建设等专项行动计划，同步落实了教育、医疗、养老、体育、生活性服务业、绿地系统等36项专项规划的主要技术要求。

同时，结合城市综合承载力研究，对各类市政交通基础设施进行了空间落实，并预留了城市生命线廊道、轨道线网廊道等，在未来动态实施过程中不断推进实现多规合一。

下一步，将加快推进各区分区规划数据库和国土空间基础信息平台建设，在坚守战略目标、底线约束，坚决维护规划价值导向的同时，保持分区规划的开放性，并通过深化编制控制性详细规划、乡镇域规划等，动态深化各类专项规划，以及在时间轴上组织编制规划实施单元规划、项目综合实施方案等，以打补丁的方式不断深化完善分区规划的这张基础底图。

4

静态蓝图转向治理过程

治理是一个持续的行动过程。各区分区规划注重从空间的规划延伸到时间的实施引导，以原土地利用规划现状管控为起始点，以城乡规划理想蓝图为终点目标，努力将各区分区规划打造成为一个从起点到终点的过程型、引导型、治理型规划。

第一，明晰治理主体。分区规划与事权对应，在块上，按行政辖区由区政府作为主体组织编制，在行政区基础上进一步以乡镇（街道）行政边界划定乡镇（街道）单元；在条上，按部门管理职责划定永久基本农田、林地、水域等用途分区，解决以往规划实施面临的多头管理和出现管理真空的问题；

第二，引导目标方向。分区规划注重实施过程中的用地减量、结构优化、职住平衡、生态空间系统治理等方面的目标引导，以引导永久基本农田集中连片为例，针对现有部分永久基本农田较为分散的问题，分区规划以现有永久基本农田为基础划定了永久基本农田集中连片保护区，通过土地资源整理、拆除违法建设等方式，逐步将周边分散的永久基本农田通过占一补一的方式向永久基本农田集中连片保护区集聚，加快形成 “大田”“大林”斑块，不断提升非建设空间的生态质量和品质；

第三，制定运行规则。针对分区规划的几张核心图纸，分别制定了两线三区管控办法、国土空间用途分区管制规则、规划单元划定与管控办法、战略留白用地管控办法以及一张图动态维护机制等规划实施运行规则，并结合北京市营商环境改革搭建了自上而下与自下而上相结合的多规合一协同平台，解决时间轴上可能出现的各种问题；

第四，创新政策工具。针对现阶段难以解决的用地管理边界争议问题，通过增设功能混合用地和复合用地等创新地类，为未来更好地解决问题留有余地。同时，考虑时间轴上的变量因素，通过划定战略留白用地、有条件建设区，以及创新预留机动指标、战略留白用地等战略留白管控机制，为规划实施和空间治理预留一定的弹性。

5

从空间维度的管控延伸到时间维度的实施引导

各区分区规划强化了规划实施方案和规划实施成本意识，利用规划、土地、地理国情普查、土地变更调查、市场评估土地区位价格、政府投资设施估算单价等多元数据套核，第一次开展了规划实施全域全口径经济测算，并选取当前社会固定资产投资、政府可支配财力、土地出让回笼资金等现有指标估算各区规划实施能力，有效引导各区转变发展方式，探索规划实施的新路径。

在此基础上，一方面会同各区根据财政能力和土地整理、供应能力，进一步压缩拆迁成本，调整拆占总量和拆占比、拆建比等实施指标，避免大拆大建的实施模式，积极引导各区妥善处理好规划新增和存量释放的关系，鼓励多用存量、少用增量，先用存量、后用增量，积极探索传统房地产路径依赖之外的低成本实施模式；另一方面根据城市空间结构分析，对不同区域提出了存量更新改造和城市结构优化的不同要求，会同各区合理确定近期实施重点和中、远期分阶段实施任务，下一步将结合国土空间近期规划和年度空间实施计划，加强对各区规划实施的空间约束和引导，妥善把握好规划统一性和实施分散性间的关系。

06

下一步工作

这次分区规划是落实《总体规划》、加强总规战略引领和刚性管控有效传导的规划，也是承担构建国土空间规划体系、实现多规合一使命职责的规划。在对新时代的转型背景、价值导向和规划逻辑不断思考认识的基础上，此次分区规划已经结合《总体规划》的要求和北京的实际情况，朝着国土空间规划要求的转型方向做了一些积极探索。

下一步，在《总体规划》和已有分区规划（国土空间规划）成果工作基础上，按照《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发[2019]18号）要求，将压茬启动控制性详细规划、乡镇域规划，加快推动相关专项规划和特定地区规划编制，进一步完善我市国土空间规划编制体系；积极开展国土空间近期规划前期准备，与“十四五”经济社会发展规划做好空间协调衔接，并加强年度实施计划的空间引导，加强规划单元实施统筹，进一步完善我市国土空间规划实施体系；加快制定相关政策法规和技术标准，进一步完善我市国土空间规划运行体系；强化总体规划实施督察、城市体检作用，完善我市国土空间信息平台建设，尽快建立国土空间规划动态监测评估预警系统，进一步完善我市国土空间规划监督体系。在此基础上，逐步形成我市国土空间规划编制、规划实施、规划运行和监督反馈的全流程闭环工作体系。

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