邱跃：落实城市总体规划 推进名城全面保护

导 读

岁末年初，“名城保护·大家谈”首期活动成功举办。7位活跃在名城保护一线的专家学者们围绕“北京历史文化名城的保护与发展”这一主题，结合自己的研究与实践，向大家讲述北京故事、展现北京文化。

落实城市总体规划 

推进名城全面保护

邱 跃

北京城市规划学会理事长

北京历史文化名城保护委员会专家

大家上午好！非常高兴能够与大家一起分享名城保护的相关认识和经验，谈谈我们的方向，说说我们的责任。我想向大家分享的题目是《落实城市总体规划 推进名城全面保护》。

我想从四个方面与大家一起谈谈：先说历史文化名城保护的发展历程，再看总书记对北京名城保护的指示，还有新版城市总体规划提出的名城保护的目标，最后我想谈谈北京历史文化名城的全面保护。

01

历史文化名城保护的发展历程

现在说起历史文化名城，说起名城保护，大家可能都比较熟悉了，那么这项工作、这项制度的起源在什么地方？什么时候开始的呢？下面让我们一起回顾一下吧。

我国历史文化名城的设立和保护制度的建立，初始于上世纪80年代初期。在此之前，国家出台过一些政策与精神，主要是文物保护方面的。党的十一届三中全会以后，我们制定了实现四个现代化的改革开放总方针和总目标。伴随着改革开放，经济迅猛发展，城市也迅速地扩大、扩建。从改革开放前的大约300左右个城市，发展到如今约600多个城市，城市数量增加了一倍。在这个发展过程中，建设非常快，也非常巨大，但也出现了一些文物古迹遭到破坏的情况，一些城市面貌和城市传统格局受到了影响，城市中出现了一些不该出现的建筑物。

这些事情和现象引起了各级政府、专家学者和各界群众的重视。在1981年全国政协会议上，北京大学的侯仁之先生、原国家建委的郑孝燮先生和北京故宫博物院的单士元先生提出建议，表示现在的问题很严重，应该关注历史文化古迹的保护，关注城市建设，建议向一些发达国家学习，设立古城保护的制度，公布一批历史古城。中央很快作出了批示，且责成原国家建委和文物局负责这件事情。1982年年初，国务院批准了以北京为首的24座中国历史文化名城，同时指出：我国是一个历史悠久的文明古国，保护一批历史文化名城，对于继承悠久的文化遗产，发扬光荣的革命传统，进行爱国主义教育，建设社会主义精神文明，扩大我国的国际影响都有积极意义。由此，开创了名城保护工作的先河。

到现在为止，我们国家已经有134座历史文化名城，900余处历史文化街区，800多处的名镇名村，约7000座传统村落和约25000座历史建筑。30多年来，这项工作得到全国人民、各级政府和广大专家学者的热烈响应。国务院及各有关部门都出台了法规、规章和制度。国家级层面上的有《城乡规划法》《文物保护法》《非物质文化遗产保护法》和《历史文化名城名镇名村保护条例》《文物保护法实施条例》，我们称之为“三法两条例”。在占全国设市城市五分之一的134座历史文化名城中，大多数都颁布了《历史文化名城保护条例》及地方政府规章。

在建设中国特色社会主义的大潮中，各个城市都逐步认识到了历史文化遗产保护的重要性，虽然历史长短不一，遗产种类不同，但都有它们自己值得骄傲的历史和文化传承。与此同时，历史文化名城的设立、保护制度的建立和保护理论体系也在不断的深入、不断的发展。

02

总书记对北京名城保护的指示

习近平总书记对历史文化名城保护与文化传承高度重视。近年来，他每次到北京视察工作，都讲到了历史文化名城保护的重要性。下面让我们一起回顾总书记对北京市名城保护工作的希望和要求。

2014年2月26日习近平总书记视察北京工作的时候讲到：

历史文化是城市的灵魂，要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产。

他特别指出：

北京是世界著名古都，丰富的历史文化遗产是一张金名片，传承保护好这份宝贵的历史文化遗产是首都的职责，要本着对历史负责、对人民负责的精神，传承历史文脉。处理好城市改造开发和历史文化遗产保护利用的关系，切实做到在保护中发展，在发展中保护。

我今天和大家分享的“全面保护”理念，就是要贯彻落实习总书记的“保护中发展，发展中保护”，这是辩证的统一，两者是相辅相成的。

2017年2月24号，习总书记视察北京副中心的时候指出：

北京历史文化是中华文明源远流长的伟大见证，要更加精心保护好，凸显北京历史文化的整体价值，强化“首都风范、古都风韵、时代风貌”的城市特色。

习总书记的指示写在了最新版的《北京城市总体规划（2016年—2035年）》中，对北京城市风貌和风韵做了高度概括。他还讲到：

通州有不少历史文化遗产，要古为今用，深入挖掘以大运河为核心的历史文化资源，保护大运河是运河沿线所有地区的共同责任，北京要积极发挥示范作用。

2019年2月1号，习总书记视察北京东城区草厂四条的时候指出：

一个城市的历史遗迹、文化古迹和人文底蕴，是城市生命的一部分。文化底蕴毁掉了，城市建得再新再好，也是缺乏生命力的。要把老城区改造提升同保护历史遗迹、保护历史文脉统一起来，既要改善人居环境，又要保护历史文化底蕴，让历史文化和现代生活融为一体。老北京的一个显著特色就是胡同，要注意保护胡同特色，让城市留住记忆，让人们记住乡愁。

我们大家一起再次学习总书记的指示，应该深刻理解总书记的重要指示精神，进一步提高传承文脉的认识，不断地拓宽历史文化保护的视野，这是摆在我们面前非常重要的一项工作。

03

新版城市总体规划提出的目标

我们再来看看北京总体规划。1949年以来，北京市共编制了7版总体规划，改革开放前编制了三版，分别是1954年版、1958年版和1973年版。改革开放以后有四版，1984年版、1994年版、2004年版和2017年版。在历届的总体规划中，或多或少都提到了文物保护与文物遗产的保护，特别是1984年版和最新的2017年新版总体规划，这两版是由党中央、国务院审批的，这在全国600多座城市中是绝无仅有的。

1982年国务院已经批准设立历史文化名城，并建立历史文化名城的保护制度。

1984年版总规正式提出历史文化名城的保护措施：

✔ 扩大保护范围，陆续公布新的文物保护单位；

✔ 要重视保护文物周围的环境，慎重研究，妥善处理周围新建筑的性质、高度和体量；

✔ 注意整体保护，提出了皇城、三海地区、天坛、国子监街道等重要保护重点；

✔ 古建筑保护要和园林水系保护结合起来。

1984年版总规第一次提出整体保护的概念，这是北京历史文化名城保护的一个重要节点。在1984年总规的指导下，全市方方面面都开展了历史文化名城的保护工作。

1994年版总规第一次在总体规划中设立历史文化名城保护专章，得到了广大学者专家的一致拥护和响应。专章里全面叙述了名城保护的基本原则、重要措施、重点地区。名城保护工作进入更高的层次、更深的内涵。

最重要的是2017新版总体规划，全市七八十家委办局及各单位、上百家的研究机构一直参与到新版总体规划的制定中，在习近平总书记的亲自指导下把握大方向，编制最新的《北京城市总体规划》，对北京的名城保护更是进行了详细的论述。

新版总体规划中提出：北京是见证历史沧桑变迁的千年古都，也是不断展现国家发展新面貌的现代化城市，更是东西方文明相遇和交融的国际化大都市。北京历史文化遗产是中华文明源远流长的伟大见证，是北京建设世界文化名城的根基，要精心保护好这张金名片，凸显北京历史文化的整体价值。传承城市历史文脉，深入挖掘保护内涵，构建全覆盖、更完善的保护体系。

中共中央国务院对《总体规划》的批复中指出：做好历史文化名城保护和城市特色风貌塑造。构建涵盖老城、中心城区、市域和京津冀的历史文化名城保护体系。加强老城和“三山五园”整体保护，老城不能再拆，通过腾退、恢复性修建，做到应保尽保。推进大运河文化带、长城文化带、西山永定河文化带建设。加强对世界遗产、历史文化街区、文物保护单位、历史建筑和工业遗产、中国历史文化名镇名村和传统村落、非物质文化遗产等的保护，凸显北京历史文化的整体价值。

04

北京历史文化名城的全面保护

最后，我想和大家谈谈怎么开展全面保护。这30多年来，北京历史文化名城保护经过了从单纯的文物保护、文保单位的保护到街区保护、整体保护，再到现在的全面保护。什么是全面保护？我认为有以下八个方面。

首先是认识的全面。在保护中发展，在发展中保护，实现经济、政治、社会、文化、生态效益多赢的目标。是新时代传承优秀文化，弘扬社会主义核心价值观、实现伟大中国梦的一项重要任务。是国家和城市战略发展的重要组成部分，是实行中国特色社会主义建设的基本国策。

在认识上，名城保护不是单一的事项、单一的事业，而是整个国家在建设过程中一个重要的组成部分。北京是祖国的首都，是全国政治中心，是国际交往中心，是科技创新中心，是全国文化中心。对于市委宣传部主导的全国文化中心建设，北京要做一个示范作用，而历史文化名城保护就是全国文化中心建设主要的、重要的组成部分。

二是内容的全面，包括物质遗产和非物质遗产。物质遗产包括人工遗产、自然遗产和人工自然混合遗产，如颐和园、天坛、周口店、故宫、十三陵、大运河北端等，都是世界文化遗产。还包括城市山水格局、独特的文化自然景观。非物质文化遗产则指传统的口头文学以及作为其载体的语言、传统美术、书法、音乐、舞蹈、戏曲、曲艺和杂技，传统的技艺、医药、立法，传统的礼仪、节庆和民俗等。

三是范围的全面。包括老城、历史文化街区、名镇名村、传统村落、文保单位、工业遗产、历史建筑、传统民居、名人旧居、地下埋藏、风景名胜、全市域及京津冀等。时代上，包括古代、近现代，农耕文明、工业文明、新时代文明等等。空间上，包括地上遗产、地下（水下）遗产等。其类别可以分成政治、军事、农业、民族、科技、文学、革命传统等。

四是措施的全面。一是疏解，核心区范围内要严控增量、盘活存量，着力控制开发行为。历史文化街区内建筑的拆除应征求专家学者、社会公众的意见。二是整治，开展城市生态修复肌理修补，治理脏乱差的环境。三是利用，保护利用历史建筑、历史文化街区、名镇名村、传统村落、工业遗产、不可移动文物。

“让文物活起来”、“加强文物保护利用”是习近平总书记的指示。2018年10月中办、国办发布了《关于加强文物保护利用改革的若干意见》。历年来，全国有18个省市自治区专门发布了《实施意见》，北京市的实施意见也正在制定中。需要注意的是，“保护利用”这四个字不能拆，提到保护就应该提到利用，要让它活起来。整体保护也不是保护整体，不是一动不动，而是该修则修，该保则保，该用则用，该建则建。而全面保护很重要的一条，就是措施的全面，要保护还要利用，利用得好才是改革的方向。

五是体系的全面。包括四个层次、两大重点区域、三条文化带、一个中轴线、十个方面。

四个层次，老城区62.5平方公里，加上两个行政区大概90多平方公里；中心城区1300平方公里左右；全市域16400平方公里；京津冀大概21万平方公里。

两大重点区域，老城地区和三山五园地区。三山五园地区大概68平方公里左右，和老城地区相辅相成，而且体量都是差不多。三山五园地区可以说是古代清朝的首都副中心，清朝中央政府的政治活动、军事活动、经济活动，很多都是在三山五园地区进行的。

三条文化带，长城文化带、大运河文化带、西山永定河文化带。这三个文化带都有一个世界遗产作为引领。

一个中轴线，这条重要的中轴线需要通过不断发掘，才能让大家感觉到这条北京的脊梁骨是多么的伟大。

十个方面，世界遗产及各级文保单位、历史建筑及工业遗产、历史文化街区及特色地区、名镇名村及传统村落、风景名胜区、文物埋藏区、历史河湖水系和水文化遗产、山水格局与城址遗存、名木古树、名人旧居、非物质文化遗产、革命史迹。

六是规划的全面。规划实施要三态合一，包括空间形态、环境生态、功能业态。“全面保护”规划编制要遵循保护、利用与发展有机统一的原则。实现延续城市历史文脉，保留城市文化基因的目标。让古都风貌创造性地融入现代智慧，让历史元素串起来、活起来、动起来、亮起来，让古老的北京在新时代焕发新光彩。只有三态合一，历史文化名城才能够在继承原有历史文化遗产的基础上保持旺盛的生命力，并不断创造出新的、可贵的文化遗产。

七是政策的全面。客观分析城市现代化发展的实际需求，统筹考虑民生改善、环境提升、产业置换、人口疏解等现实问题，坚持经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明共赢的原则，高标准制定全面保护的政策。全面保护的政策，包括保护制度的建设、内容的确定、规划的编制、项目的实施、措施的制定和责任的追究。这是一整套的，其实还应该包括资金政策和组织机构政策，怎样才让各区的名城保护委员会更加发挥作用。

八是参与的全面。名城保护、北京历史文化名城的全面保护，应该说是法律规定的地方各级政府各个部门的法定责任，是体现地方各级政府执政能力的考题，是每个公务员的基本职责，是每个公民的光荣义务。这不是规划部门、自然资源部门、文物部门、文化部门等某个部门单独的事情，而是全民的事情。

党的十九届四中全会提出，弘扬中华优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化，促进全体人民在思想上精神上紧紧团结在一起。必须坚定文化自信，牢牢把握社会主义先进文化前进方向，激发全民族文化创造活力，更好地构筑中国精神、中国价值、中国力量。刚刚闭幕的四中全会把历史文化保护和历史文化传承提到这样的高度。让我们各个部门，让全体公民共同担起自己的责任，把历史文化名城全面保护推进到更高的高度、更深的内涵层次。

谢谢大家！

文章根据邱跃于“名城保护·大家谈”活动演讲整理

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“北京印迹” 由北京市规划和自然资源委员会发起，市测绘院和清华同衡规划院提供技术和推广支持，集合广泛的社会力量，打造北京历史文化名城空间资源平台。

内容来源：宣教中心、北京印迹

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