2023自然资源工作答卷之五：坚持绿色发展，促进人与自然和谐共生

坚持绿色发展，促进人与自然和谐共生

人与自然的关系，是人类社会最基本的关系。

2023年7月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上发表重要讲话，提出以美丽中国建设全面推进人与自然和谐共生的现代化。

新时代迈向人与自然和谐共生的冲锋号已然吹响。

这一年，我们优化国土空间发展格局，统筹高水平保护和高质量发展，强化源头保护和全过程修复治理，为大自然留绿留白；

这一年，我们强化落实全面节约战略，将最严格的自然资源节约集约利用制度落到实处，让人们在享受高质量发展带来的丰富物质财富的同时，依然可以望山见水；

这一年，我们守住自然生态安全边界，综合运用自然恢复和人工修复两种手段，构建从山顶到海洋的保护治理大格局，万里河山更加多姿多彩；

这一年，我们稳妥推进碳达峰碳中和，在推动绿色发展中不断兑现“双碳”承诺，让良好生态环境成为可持续发展的不竭源头。

打开“格局”绘好底盘，守好底线

党的二十大报告提出，“健全主体功能区制度，优化国土空间发展格局”。

谋划什么样的空间蓝图？设计怎样的开发格局？

习近平总书记指出，“国土是生态文明建设的空间载体；从大的方面统筹谋划、搞好顶层设计，首先要把国土空间开发格局设计好。”

以钉钉子精神抓好贯彻落实，以历史耐心做到一张蓝图干到底，自然资源部门坚持划牢、守牢、筑牢这三条不可逾越的“红线”。

一划耕地和永久基本农田，巩固保障国家粮食安全的空间基础。

——坚持国土空间规划的空间引领和底线约束作用。全面落实耕地保护“两平衡一冻结”制度，促进优质耕地“南增北稳”，推动耕地“山上”换“山下”，使农业空间布局更加符合自然地理格局和农业生产规律。

——从源头上严控建设占用耕地。2023年6月，自然资源部印发《关于在经济发展用地要素保障工作中严守底线的通知》，明确强化土地利用计划管控约束，建设项目需要使用土地的，必须符合土地利用年度计划管理规定。

——继续实施计划指标配置与处置存量土地挂钩。按照改革后的土地利用计划管理方式，实施增量安排与存量盘活挂钩机制，倒逼地方加大存量土地处置力度。

二划生态保护红线，稳固国家生态安全屏障。

——开展生态保护红线划定和自然保护地整合优化。我国将生态功能极重要以及生态极脆弱区域划入生态保护红线，全国生态保护红线面积约319万平方公里，其中过半为自然保护地，进一步筑牢了“三区四带”国家生态安全屏障。

——以高水平保护支撑国家公园高质量发展。成功举办第二届国家公园论坛，推动《国家公园法（草案）》列入全国人大常委会一类立法计划，印发实施第一批国家公园总体规划，稳妥推进新的国家公园创建设立。

——确定生态保护红线管控规则。严格管控人为活动，规范生态保护红线内核心保护区以外区域允许有限人为活动和国家重大项目占用审批，实施差别化的矿产资源勘查开采政策。

三划城镇开发边界，控制全国新增城镇建设用地总量。

——主体功能区战略逐级有效传导。细化落实全国国土空间规划纲要战略部署，以县级行政区为单元确定国家级、省级主体功能区名录，因地制宜细化乡镇主体功能定位。

——区域重大战略的支撑和保障能力稳步提升。以京津冀协同发展、长江经济带发展等区域重大战略为重点，编制区域（流域）国土空间规划。

——城乡空间布局优化调整的制度设计逐步完善。逐步完善创新全域土地综合整治、集体经营性建设用地入市等政策手段，将政策与规划实施管理机制相结合。

随着《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》的审议通过，现如今，“三区三线”划定成果已在全国各级规划中逐级落地。

在2023年国务院批复并挂网公示的省级国土空间规划中，“统筹发展和安全”“促进人与自然和谐共生”“筑牢安全发展的空间基础”，无一例外成为关键句式。

各地自然资源部门不断引导强化底线约束，守牢自然生态安全边界底线，把经济活动、人的行为限制在自然资源和生态环境能够承受的限度内。

看浙江——建立传导有序的全省主体功能区划分体系，形成乡镇（街道）主体功能与县域主体功能互为套嵌、相互融合的空间功能布局。

赞湖南——在全国首发实施耕地保护专项规划，对耕地和永久基本农田、耕地后备资源、恢复耕地空间实行耕地保护“一张图”管控。

赏贵州——作为首批国家生态文明试验区，当地持续厚植绿色底蕴，打造绿色产业，释放生态价值，积极探索构筑“两江”上游生态屏障。

提高“效率”开源节流，降本增效

党的二十大报告指出，“实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用”。

怎样破解资源瓶颈约束？如何全面提升利用效率？

习近平总书记强调，推动绿色转型发展，必须抓住资源利用源头，各类资源都要统筹好开发与保护、增量与存量的关系，全面提升利用效率，促进发展方式绿色转型。

自然资源作为发展之基，其使命不言而喻，其作用首当其冲，其引领事半功倍。

——“减”与“增”。

“减”，盘活低效用地持续创新。围绕盘活利用存量用地，聚焦低效用地再开发，从规划统筹、收储支撑、政策激励、基础保障4个方面支持各地探索创新。

针对超大特大城市积极稳步推进城中村改造，研究提出规划和用地政策，允许符合条件的城市实施城中村改造项目时适用低效用地再开发试点政策。

老城更新引领绿色发展。东北老工业基地沈阳通过工厂搬迁、减排等一系列再开发措施引入新能源产业，成为绿色低碳高质量发展的“模范生”。

在北京，由商品批发市场更新而来的西城新华1949产业园二期等项目正紧锣密鼓实施中，这是北京首批支持的腾退低效产业空间改造项目。

“增”，发挥存量与增量的联动效应，以必要的增量激活撬动存量，以存量挖潜换取增量发展空间。按年度向各省份下达存量土地处置任务，新增建设用地计划与完成处置的面积直接挂钩，有效调动了地方盘活存量土地的积极性。

地方普遍认同并积极响应，走出一条优先使用存量土地、减少耕地占用的高质量发展新路。数据统计，2023年前9个月，全国共处置盘活存量土地共计614万亩。

——“管”与“控”。

“管”，加强国土空间用途管制把握节奏。《关于2023年土地利用计划管理的通知》《光伏发电站工程项目用地控制指标》《关于发布〈工业项目建设用地控制指标〉的通知》《石油天然气工程项目用地控制指标》相继印发，重大项目保障更加精准，地方用地发展空间不断释放。

自然资源部在充分指导地方执行标准，规范开展节地评价的同时加大政策供给，允许重大建设项目直接相关的改路改沟改渠和安置用地同步报批，支持公路、铁路、轨道交通等线性基础设施工程采用立体复合、多线共廊等节约集约用地新模式。

与此同时，自然资源部加紧建立完善海域海岛资源节约集约利用管理体系，出台《关于探索推进海域立体分层设权工作的通知》，配套印发《海域立体分层设权宗海范围界定指南（试行）》，规范立体分层设权项目宗海范围界定及宗海图编绘，推动海域管理模式从平面向立体的转变。

“控”，新增围填海项目严格审核控制。除国家重大项目外，全面禁止围填海，会同有关部门严格审核新增围填海造地项目，并强化用岛项目规划约束和用途管制。

对“向海索地”说不。2023年，自然资源部持续严格管控围填海，截至当年10月底，全国发现并制止涉嫌违法填海17处，约12.44公顷，均已移交有关执法机关依法查处。

——“推”与“拓”。

“推”，推广矿产资源节约和综合利用先进适用技术。2022年，自然资源部组织开展了新一轮矿产资源节约和综合利用先进适用技术目录评选更新工作，遴选产生了317项先进适用技术，并形成目录。

在此基础上，2023年，各级各行业各单位瞄准产学研用协同推广，打造出技术研究、开发、应用、生产一体化新格局，助推了矿产资源的节约集约利用和矿业发展动力加速转换。

“拓”，探索加快历史遗留围填海处置路径。完成浙江、上海、河北、海南、江苏等5省市围填海历史遗留问题区域集中备案，督促指导地方盘活利用“未批已填”类历史遗留围填海。2023年前三季度，全国共落地项目153个，确权面积2241公顷，涉及投资1012亿元。

试点瞄靶心。2023年7月，经自然资源部批复，福建泉州成为全国首个处理围填海历史遗留问题试点城市。截至目前，当地已盘活利用历史遗留围填海3000多亩，拉动投资135亿元，招商入驻企业12家，年增加产值约4.6亿元。

——“试”与“示”。

“试”，全域土地综合整治试点成效明显。印发《关于严守底线规范开展全域土地综合整治试点工作有关要求的通知》，指导各地重新梳理、保留并推进356个全域土地综合整治试点，以全域土地综合整治为抓手进一步促进农村地区国土空间布局优化，助力乡村振兴。

结合各地实情与需求，新批复浙江宁波、广州从化、广西崇爱高速公路沿线、福建泉州及浙江省跨乡镇等不同尺度和不同类型试点，助力国家重大战略落实落地与城乡融合、区域协调发展。

浙江宁波以“空间规划定格局，全域整治优布局”为理念，统筹实施“百千万”永久基本农田集中连片整治实现新增耕地333.76公顷，以存量空间建设村庄基础设施配套提升城乡居民公共服务均等化水平，腾挪聚集区外用地入园促进工业发展更加高效，镇海区打造1.23万亩农文旅结合现代农业示范园，推动存量空间资源提质增效。

上海着眼于社会主义现代化国际大都市建设的实际需求，统筹优化国土空间布局，探索超大城市乡村空间治理新路径，黄桥村整治聚合集体经营性建设用地入市挂牌出让，创设漕河泾黄桥科技园，实现集体经济组织壮大与产业发展共赢共享。

“示”，示范县（市）创建认定稳步推进。2023年1月，自然资源部发文认定258个县（市）为首批自然资源节约集约示范县（市）。

“关键少数”发挥了示范引领的带头作用。以“工业立市”的湖北石首推进产业集聚、布局集中、存量盘活，加快推进自然资源利用方式绿色转型，促进“一江两岸”高质量发展。山东微山探索出“政府—矿山—专家”协同节约集约利用的“微山模式”，推进矿产资源全面节约和高效利用。

描画“山水”保修并重，筑牢屏障

党的二十大报告提出，“提升生态系统多样性、稳定性、持续性”。

如何深刻理解党中央战略部署？怎样着力抓好贯彻落实？

习近平总书记指出，人类可以利用自然、改造自然，但归根结底是自然的一部分，必须呵护自然，不能凌驾于自然之上。

生态系统是一个有机生命躯体。坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，自然资源部门责任在肩、当仁不让。

第一个关键词：“生机”。

——这些公园与众不同。从雪域高原到南海之滨，从竹林幽幽到白山黑水，我国首批设立的三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等5个国家公园里生机盎然。

近年来，我国正在建立全世界最大的国家公园体系，科学布局49个国家公园候选区（含第一批已设立的5个国家公园）；对9000多处自然保护地进行整合优化，实现对自然生态系统的整体保护，加快建立自然生态系统保护的新体制、新机制、新模式。

2023年，首批国家公园总体规划正式发布，积极推动国家公园法等法律法规制度出台，有效保护了国家公园生态系统完整性原真性，重点保护野生动物栖息地的适宜性和连通性显著增强、旗舰物种种群数量稳步增长、整体生态功能持续提升。

——这类保护立足多样。2023年，我国野生动植物保护工作高质量发展，调整发布《国家保护的有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物名录》，印发《陆生野生动物重要栖息地认定暂行办法》，发布《陆生野生动物重要栖息地名录（第一批）》，深入推进重点物种保护、规范野生动植物行业监督管理、开展打击野生动植物非法贸易和破坏野生动植物资源犯罪专项执法行动、强化陆生野生动物疫病监测和应急处置等，生物多样性保护成效显著。

数据统计显示，我国是世界上生物多样性最富集的国家之一。目前，全国74%的国家重点保护陆生野生动植物物种、65%的高等植物群落、90%的陆生生态系统类型得到了有效保护，300多种珍稀濒危野生动植物野外种群数量稳步增长。

这一年，国家林业和草原局、自然资源部等5部门联合印发《国家植物园体系布局方案》，确定在已设立2个国家植物园的基础上，再遴选14个国家植物园候选园，纳入国家植物园体系布局。

目前，我国正在建设以国家公园为主体，自然保护区为基础，各类自然公园为补充的自然保护地体系，建立以国家植物园为主体的植物迁地保护体系，以期实现植物多样性保护的全覆盖。

“万类霜天竞自由”的画面在山南海北处处可见。北京基本形成了布局科学的自然保护地，全市90%以上的国家重点野生动植物及其栖息地得到有效保护。云南环滇池湿地植被覆盖率从2007年的13.1%提升到现在的约81%，植物物种从232种增加至303种。

——这场绿化覆盖神州。科学开展大规模国土绿化行动。国家林草局实施96个“双重”项目和25个国土绿化试点示范项目，完成国土绿化面积超1亿亩，完成乡村“四旁”植树3亿株，发布实施2023版《造林技术规程》《退化林修复技术规程》等国家标准，组织开展退化林本底评估上图，推进森林质量精准提升。

全面启动“三北”工程攻坚战。研究起草《关于加强荒漠化综合防治和推进“三北”等重点生态工程建设的意见》，谋划布局重点项目68个。截至目前，“三北”工程攻坚战已开工项目22个，完成造林种草600多万亩。

第二个关键词：“规矩”。

不以规矩，不能成方圆。先是完善制度机制。《关于加强国土空间生态修复项目规范实施和监督管理的通知》《关于开展2023年度矿山地质环境保护与土地复垦“双随机、一公开”监督检查工作的通知》《关于规范存量采矿用地复垦修复验收的通知》《海洋生态保护修复项目监管工作指南（试行）》等一系列制度先后出台，自然资源部着力完善生态修复管理制度的脚步不断加快。

此外，自然资源部指导贵州、内蒙古、宁夏、广西等23个省份出台实施意见或实施细则，鼓励和支持社会资本参与生态保护修复。在广西，各类生态修复工程总投资达237.64亿元，其中社会资本投入140.93亿元，社会资本参与生态保护修复日趋活跃。

再是规范标准体系。研究制定《煤矿土地复垦与生态修复技术规范》等4项国家标准。推动《山水林田湖草沙一体化保护和修复指南》《全国重要生态系统保护和修复重大工程规划实施效果评估技术指南》《生态保护修复碳汇成效评估指南》等国家标准立项。

研究制定《矿山生态修复工程实施方案编制导则》等行业标准，推进《国土空间生态保护修复工程成效评估规范》《国土空间生态保护修复工程适应性管理规范》等行业标准编制。

推动出台《海洋生态修复技术指南第4部分：海草床生态修复》《海洋底栖动物种群生态修复监测和效果评估技术指南》等国家标准，编制印发《互花米草治理区域生态修复技术指南（试行）》。

后是提供相关支撑。印发《中国陆域生态基础分区（试行）》《中国近岸海域生态四级分区（试行）》，标志着我国全面完成陆海生态分区，为探索开展生态监测评价预警和分区分类科学修复提供了支撑。

第三个关键词：“标杆”。

有山皆图画，无水不文章。做大做强做靓的“中国山水工程”品牌，正吸引着越来越多的关注目光。

2023年世界地球日主场活动上，自然资源部发布信息，我国在27个省份实施的44个山水林田湖草沙一体化保护和修复工程（即山水工程）“负面清单”管控成效显著。

2023年10月，自然资源部会同财政部、生态环境部召开山水工程推进会，公布了山水工程首批15个优秀典型案例。

2023年12月4日，在首届自然资源与生态文明论坛上，自然资源部发布了部组建以来首批国土空间生态修复创新适用技术名录和37个国土空间生态保护修复典型案例，梳理了典型技术模式、科学举措和各地经验做法。

截至目前，我国已部署实施山水林田湖草沙一体化保护和修复工程50多个，累计完成治理面积达8000万亩。

在福建厦门，经过长期系统治理的筼筜湖成为国内少见的中心城区红树林生态湿地景观带，昔日人们谈“湖”色变的黑臭死水，已蝶变为人见人爱的城市“绿肺”。

看安徽巢湖，该流域山水工程探索湖泊型流域一体化保护修复模式，近自然、低成本、高效、环保的生态渗滤岛技术成为基于自然的湿地生态修复技术典型代表。

观山城重庆，在长江上游生态屏障山水工程实施中，渝北区全面关闭铜锣山矿区采石矿，统筹开展山上、山腰、山下系统修复；广阳岛踩下大开发“急刹车”，综合实施“护山、理水、营林、疏田、清湖、丰草”策略。

进山东老区，沂蒙山山水工程东汶河流域实施“荒山造林、矿山修复、水土保持”一体化保护和修复，以小流域为单元突出整体修复涵养水土。

此外，自然资源部指导各省份实施省级山水工程，目前江苏、浙江、河北、广西、重庆、四川等已有项目落地。

与此同时，矿山、海洋生态修复这两张“特色名片”也在不断擦亮。

以“中国山水工程”为引领，自然资源部统筹推进历史遗留废弃矿山生态修复示范工程（即示范工程）、海洋生态保护修复工程等国家重大生态工程，筑牢国家生态安全屏障。

上山——持续指导各地开展历史遗留废弃矿山生态修复，“十三五”以来，全国累计修复治理面积超30万公顷。

同时，推进“十四五”第一批11个示范工程实施，商财政部完成第二批示范工程竞争性遴选，将位于重要生态功能区的18个项目纳入中央财政支持范围。

下海——扎实推进蓝色海湾整治行动、海岸带保护修复工程、红树林保护修复专项行动。

目前，已整治修复海岸线2000公里、修复滨海湿地60万亩；红树林面积已达43.8万亩，我国成为世界上少数几个红树林面积净增加的国家。

2023年9月25日，自然资源部和世界自然保护联盟在2023年全球滨海论坛会议上联合发布《海岸带生态减灾协同增效国际案例集》（中英文版），为全球基于自然生态系统的减轻灾害风险（eco—DRR）提供了中国方案。

此外，2023年，自然资源部会同财政部新实施16个海洋生态保护修复工程项目，已下达中央财政资金49亿元，计划整治修复海岸线125公里、滨海湿地19.8万亩。

推进“双碳”降碳增汇，绿色转型

党的二十大报告提出，“积极稳妥推进碳达峰碳中和”。

怎样有计划分步骤实施碳达峰行动？如何促进经济社会发展全面绿色转型？

习近平总书记指出，建立健全绿色低碳循环发展经济体系、促进经济社会发展全面绿色转型是解决我国生态环境问题的基础之策。

自然资源是高质量发展的物质基础、空间载体和能量来源；碳排放的源头是资源利用，减碳、除碳靠的也是资源；碳汇能力提升，更离不开自然资源。

我国自然资源保护和利用水平逐步提高，国土空间支撑能力逐步增强，生态系统质量持续好转。

“三调”结果显示，10年间，我国生态功能较强的林地、草地、湿地、河流湖泊水面等地类合计净增加2.6亿亩，这为持续提升陆海生态系统碳汇能力奠定了坚实的基础。

——国土空间不断提供有效支撑。

优先推动风能、太阳能就地就近开发利用，推进以沙漠、戈壁、荒漠化地区为重点的大型风光电基地建设，推动海洋能规模化、商业化发展，加强地热资源勘查开发与利用。

2023年3月，自然资源部办公厅会同国家林草局办公室、国家能源局综合司印发《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》，鼓励利用未利用地和存量建设用地发展光伏发电产业。

数据显示，截至2023年11月底，全国光伏发电装机容量达5.6亿千瓦，大型光伏基地和分布式屋顶光伏规模齐头并进，光伏治沙等新模式新业态成为光伏赋能行业绿色发展的典型场景。

同时，不断推动潮流能、潮汐能等海洋能向规模化方向发展，海上风电产业链已初步形成环渤海、长三角、珠三角三大集群；海上风电与海洋牧场、海水淡化、制氢等产业融合发展的模式，正从试验探索逐渐走向规模化发展。

——新领域碳汇潜力不断开拓。

推进生态系统碳汇能力巩固提升专项行动，注重修复增汇协同。

2023年4月，自然资源部、国家发展改革委、财政部、国家林草局联合印发《生态系统碳汇能力巩固提升实施方案》，生态碳汇行动正式开始，多部门联手聚焦巩固和提升这两个关键，采取有力措施持续不断提升国家生态系统的碳汇能力。

完善监测核算体系。申报制定《温室气体排放核算与报告—土地利用、土地利用变化及林业要求》等国家标准，参与国家温室气体清单及相关履约报告编制。

开展海洋碳汇顶层设计，编制海洋碳汇能力巩固提升行动计划。构建完善海洋碳汇技术标准体系，制定印发蓝碳生态系统调查监测系列技术规程、海洋碳汇项目开发技术指南，研究编制海洋增汇适宜区识别技术方法。

完善林草碳汇计量监测体系，积极推动林草碳汇参与全国碳排放权交易。开展林草碳汇行动，加快建立林草碳汇市场化、多元化补偿机制。

掌握生态系统本底。聚焦红树林、滨海盐沼、海草床三大蓝碳生态系统典型区域，开展碳储量调查和碳汇监测试点工作，逐步掌握全国蓝碳生态系统本底情况。

调查掌握漓江流域岩溶碳汇、蒙新高原湖泊湿地碳汇等地质碳汇本底，动态更新我国陆域主要沉积盆地碳封存资源潜力。

聚焦大型能源化工基地等高碳排放区规模化碳封存需求，在鄂尔多斯—榆林、黄河三角洲地区调查圈定多处碳封存适宜靶区。

——产业化应用不断加速前进。

有序推进规模化碳捕集利用与封存技术研发、示范和产业化应用。

国家林草局推行以增强碳汇能力为目的的森林可持续经营模式，建设国家储备林，着力提高占比达65%的中幼林碳汇能力。落实“以竹代塑”倡议，促进间接减排。

中国地质调查局与国家能源集团合作，启动开展陕西榆林百万吨级咸水层封存重大示范勘探选址，推动碳封存与地质储能产业化应用；研发“碳封存选址与地下空间利用综合服务系统”“二氧化碳地质封存与利用协同优化数值模拟软件”。

各地也初步探索形成了基于自然的固碳增汇技术方案。

青海“三江源”地区和西藏“一江两河”地区发掘人工草地固碳增汇潜力，集成人工草地固碳增汇技术，可使20年左右的人工草地相对黑土滩增加碳汇10%~20%。

洞庭湖湿地开展自然淡水湿地固碳增汇方法研究，通过植被恢复育种、微生物固碳、人工湿地营造，提高湿地固碳效率20%。

行走万水千山，共绘美丽中国。

“必须以更高站位、更宽视野、更大力度来谋划和推进新征程生态环境保护工作，谱写新时代生态文明建设新篇章。”习近平总书记在全国生态环境保护大会上的重要讲话字字珠玑、句句箴言。

坚持绿色发展，促进人与自然和谐共生，我们唯有笃定信心，唯有一往无前！

内容来源：自然资源部

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