全国土地日：国土政策论坛第4期“聚力全域土地综合整治试点，稳步推进首都乡村振兴”圆满召开

导  读

党的二十大报告明确提出全面推进乡村振兴，坚持农业农村优先发展，以中国式现代化指引乡村振兴。当前，我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分，在促进共同富裕的关键时期，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。为深入落实国家乡村振兴战略，自然资源部于2019年12月印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，对全域土地综合整治试点工作进行部署。2020年底大兴区黄村镇、北臧村镇、安定镇和平谷区南独乐河镇被列入国家全域土地综合整治试点。

2024年6月25日，在第34个全国土地日之际，由北京市规划和自然资源委员会、北京城市规划学会国土空间规划研究学术委员会、北京土地学会耕地保护与国土综合整治专业委员会、中国国土勘测规划院主办，北京市城市规划设计研究院、北京市规划展览馆承办的“国土政策对话”第4期论坛圆满召开，会议主要目的是：深入学习贯彻习近平生态文明思想，学习运用“千万工程”经验，汇集学者专家智慧，学习借鉴上海、宁波先行先试经验，聚心聚力抓好全域土地综合整治试点，全面助力首都乡村全面振兴。

会议采取线上线下相结合的方式，北京市规划和自然资源委员会、北京城市规划学会、北京土地学会的领导同志，中国国土勘测规划院、北京市城市规划设计研究院及上海市、宁波市、高校专家学者共20余位同志参加会议。

主持人

陈景

北京市城市规划设计研究院总经济师

本次对话论坛由市规自委、市规划学会国土空间规划研究学术委员会、市土地学会耕地保护与国土综合整治专业委员会、中国国土勘测规划院共同主办，是积极主动适应经济社会发展形势变化，发挥智库决策平台作用，加强对外交流咨询的一项举措。本次论坛旨在深入学习贯彻习近平生态文明思想，学习运用“千万工程”经验，汇集学者专家智慧，学习借鉴上海、宁波先行先试经验，聚心聚力抓好全域土地综合整治试点，全面助力首都乡村振兴。

致辞

北京市规划和自然资源委员会党组成员、总规划师，北京市城市规划设计研究院院长石晓冬，中国国土勘测规划院副院长兼总规划师田春华对出席论坛的规划专家学者表示欢迎并致辞。

石晓冬

北京市规划和自然资源委员会党组成员、总规划师，北京市城市规划设计研究院院长

为引导集约节约利用土地，国务院决定从1991年起，把6月25日确定为全国土地日。近期自然资源部办公厅印发通知，要求各地组织开展好以“节约集约用地，严守耕地红线”为主题的宣传活动。今天我们举办的会议的主题是“聚力全域土地综合整治试点，稳步推进首都乡村振兴”，一方面，全域土地综合整治是促进耕地保护和土地集约节约利用的重要政策工具，是统筹推进乡村振兴的重要平台，与自然资源部确定的宣传主题高度契合；另一方面，全域土地综合整治是实施“千万工程”、推进首都乡村振兴的重要手段。目前，我市以规划引领、因地制宜、重点先行、循序渐进为原则，积极开展了4个全域土地综合整治试点乡镇的探索与实践，取得了初步成效，但是，与国家层面要求和先行先试城市相比，还存在一定的差距。希望各位专家畅所欲言，对我们的工作进行指导，并提出真知灼见，预祝论坛取得圆满成功，谢谢大家！

田春华

中国国土勘测规划院副院长兼总规划师 

我国的整治工作经历了从土地整理，到土地整治再到全域土地综合整治的演化，这一历程既体现了我们对土地整治工作认知的逐步深化，更彰显了习近平生态文明思想的生动实践。全域土地综合整治试点工作是我们当前和未来一段时间，深入学习运用“千万工程”经验，实施乡村振兴战略的重要实施平台。2019年，自然资源部全面系统总结浙江实践经验，在全国层面部署推进了全域土地综合整治试点，并在浙江共同富裕示范区等重要区域进行了深化探索，取得了积极成效。全域土地综合整治以国土空间规划为引领，综合运用耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、农村集体经营性建设用地入市等政策工具，优化国土空间布局和结构，建设宜居宜业和美乡村。全域土地综合整治是一项系统工程，离不开各方的共同努力，希望大家以本次会议为契机，持续加强合作交流，共同探讨创新政策机制与实施路径，为首都乃至全国乡村振兴贡献更多智慧和力量。

论坛共分为“主题发言”与“圆桌对话”两个部分，权威专家、一线从业人员基于不同视角，交流了对全域土地综合整治试点推动乡村振兴的认识，探讨了工作思路与重点内容。

第一部分：主题发言

《规划引领全域土地综合整治试点推进首都乡村振兴》

石晓冬

北京市规划和自然资源委员会党组成员、总规划师，北京市城市规划设计研究院院长

北京的全域土地综合整治试点工作重点聚焦“试点应解决什么问题、试点工作应如何谋划”两大主题开展探索研究。

在“解决问题”方面：北京试点因地制宜，紧密结合北京乡村地区的现状特点与问题，重点在六个方面发挥作用。一是试点能够整合农村各类集体资产，提升集体资产质量，为后续增值奠定基础；二是试点能够对乡镇国土空间规划中的乡村方案进行深化细化，有效指导乡村具体项目的落地实施；三是试点为解决基层长期面临的实际问题提供了政策创新渠道，有利于集体资产实现价值；四是试点搭建了多部门对接协调机制，通过试点生成乡村项目，引导投资进一步向乡村地区倾斜；五是试点对北京市国土空间规划体系进行了有效补充；六是北京市存在整治需求的乡镇较多，试点经验做法有利于向全市拓展推广。

在“工作谋划”方面：首先，北京试点以壮大农村集体经济为总目标，近期重点针对“如何整合提质农村集体资产，如何经营增值农村集体资产”两项基本问题开展探索，针对性强；其次，坚持规划引领，构建镇级、先行片区两个层级整治规划编制体系，整治内容重点关注“聚田、治建、引产、统钱、点靓”五大方面，形成“一张整治规划蓝图、一套整治政策创新体系、一套近期整治项目清单”；最后，北京试点考虑重点先行、跟踪服务，结合镇级整治规划确定的近期实施计划，在乡镇范围内，按年度选择具备需求的片区，持续滚动、按需编制片区整治实施方案，为乡镇形成陪伴式服务机制。

首都规划建设的全部工作，归结起来就是推动习近平新时代中国特色社会主义思想在京华大地落地生根、开花结果。但北京的乡村振兴之路仍任重道远，立足首都城市战略定位，北京在推动首都乡村振兴、实现共同富裕上展现更大担当，努力走出一条符合首都特色的乡村振兴之路。

《融合全域土地综合整治政策推进村庄规划实效提升的宁波探索》

邹婕羽

宁波市自然资源和规划局综合整治规划发展处副处长

宁波在融合全域土地综合整治推进村庄规划时效的提升方面做出了诸多思考和探索：

一是全域整治立足系统性思维，完善规划逐级落实机制。一方面落实县域统筹要求，形成县级整治潜力一张图，为县乡国空规划中细化自然村和居民点发展类型和优先序提供详实的底数依据；另一方面调优村庄建设边界，利用好全域整治、增减挂钩政策，高效精准配置土地要素资源。

二是全域整治聚焦实用性导向，确保村庄规划“管用好用”。一是在编制内容上，对村庄规划中已初步明确的项目，在全域整治实施方案中进一步谋深做实子项目库；对村庄规划中暂时难以明确的零星乡村建设项目，后续利用5%乡村新增潜力空间规模，结合全域整治、增减挂钩政策，实现带空间、带指标的精准落地。二是在编制程序上，探索村庄规划与全域整治实施方案合并编制。三是在审查程序上，探索建立法定村庄规划与实施方案并联审查程序，加快项目落地，缩短审批流程。

三是全域整治发挥政策性优势，保障村庄规划效能不断提升。一方面是叠加政策释放红利，以农用地整治和建设用地整治为例，两者通过空间整治的手段，实现空间布局优化的规划目标，通过叠加合适的政策，形成了从空间整治成效到综合效益转化。另一方面村庄规划管理单元通过整治政策平台，量身打造政策定制单元，从而实现村庄自身特色化发展需求。

宁波未来将继续探索全域整治政策与村庄规划高度融合，进一步完善“多规合一”实用性村庄规划编制管理规范，满足乡村地区在不同区位、不同发展阶段的国土空间资源配置需求，促进村庄规划更加实用、好用！

《创新推进全域土地综合整治助力上海乡村全面振兴》

田峰

上海市规划和自然资源局建设用地和土地整理中心主任

上海作为一个超大城市，为实现2035年总体规划目标，需要持续优化城乡建设用地结构布局，提高乡村土地利用效率，推动乡村绿色发展。上海市全域土地综合整治工作在郊野单元村庄规划指引下，协同各空间要素在“规划-项目-资金-时序”四个层面有机整合，包括农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复三方面内容。

上海试点工作特色主要四个方面，在涉农资金统筹和制度建设方面值得北京试点工作参考和借鉴。

一是注重郊野单元村庄规划引领，策划区域发展总体愿景与目标，衔接各类专项规划目标要求，加强空间统筹和行动协同，落实国土空间用途管制要求，统筹平衡农林水各类用途空间。

二是注重“沪派江南”水乡特色风貌保护，通过开展乡村风貌和生态基底调查，加强全域风貌设计引导，统筹“三生空间”，促进“三生融合”发展。

三是注重项目实施与行动落地，聚焦近期建设计划，确定项目范围、建设时序和项目资金，梳理汇总项目清单。

四是注重制度设计与工作机制框架搭建，目前上海已经建立了“实施意见+管理办法+工作指引”的全域土地综合整治制度体系和机制；此外，搭建涵盖政府部门、社会组织共同参与的工作平台，组织各类社会力量的共同参与；建立市级全域土地综合整治联席会议机制，加强市级层面统筹协调推进；建立“全域土地综合整治乡村产业发展”服务平台，赋能乡村振兴。

第二部分：圆桌对话

刘健

清华大学建筑学院长聘教授

北京市试点乡镇差异明显，面临发展土地资源受限等问题，从土地整治支持乡村产业发展的视角，提出如下建议：

一是面向乡村产业发展需求特征，加强土地资源要素保障。现代农业依靠小农经济难以发挥应有的效益，依托全域土地综合整治，推动小田变大田，有利于支撑适度规模经营，保障现代农业发展的资源要素需求。

二是全域土地综合整治是乡村地区推进规划实施传导的重要平台。乡村产业具有复合化、多元化的特征，对土地管理和规划管控提出了重大挑战。通过全域土地综合整治探索乡村地区的规划实施体系，有利于保障乡村产业项目的落地需求。

三是探索农业园区化的发展支持。加强政府资源要素的统筹支持，健全水利、道路等基础设施保障，通过政府投入撬动市场参与，加强集体经济组织、企业、农民的利益联结。

贾克敬

自然资源部国土空间规划工程技术创新中心常务副主任，中国国土勘测规划院国土空间规划领域总师

全域土地综合整治是老话题，但赋予了新的内涵，更突出全域性、综合性和多元目标的实现。针对北京市试点工作的推进提出以下建议：

一是找准定位，回答好“要发挥什么作用，能发挥什么作用”的问题。结合北京实际，综合考虑资源环境特征、整治实施意愿，因地制宜明确全域土地综合整治要解决的问题，发挥好规划实施的平台统筹作用，进一步加强与总体规划、专项规划的系统衔接。

二是紧密衔接耕地保护规划、三区三线划定等专项工作，面向空间零散、资金零散、政策零散的问题，进一步整合增减挂钩、存量盘活等政策，挖掘现有政策的难点、堵点，提出政策优化建议。村庄开发边界内外应采取差异的用地政策，开发边界内简化程序，开发边界外加强点状配套设施用地支持。

三是推进高端现代设施农业建设。落实菜篮子供给要求，在特大城市周边发展农产品生产基地，减少长距离运输成本，加强高品质设施农业发展的政策支撑。

许槟

北规院弘都规划建筑设计研究院总规划师

对于北京市全域土地综合整治试点主要有以下四点认识和启发：

一是关于全域土地综合整治的区域范围。宁波将全市域作为一个全域概念，北京聚焦乡村地区，上海介于中间范围的郊野地区，既包括乡村地区又具备城镇资源。北京在当前集体产业用地减量大背景下，以乡村小范围为整治切口具有很大的挑战性。

二是全域土地综合整治是规划实施的手段和平台。应重点加强城乡统筹，打通城与乡两方面的要素流动机制，将土地整理储备与土地综合治理的工作衔接好。

三是加强乡村产业的谋划拓展。在一二三产融合发展中，应重点关注乡村的游憩功能，拓展游憩空间，满足首都城市发展新阶段的市民新需求。四是关于全域土地综合整治先行片区的选取。一方面需要拓展示范类型，另一方面需要考虑非建设空间规划发展的叠加要素典型性。

金真

北京市规划和自然资源委员会生态修复处处长

对于北京市开展全域土地综合整治试点有如下五点考虑：

第一，全域土地综合整治是规自领域整改的重要抓手，有利于落实规自领域整改对耕地保护的底线要求，提升生态系统综合品质。

第二，全域土地综合整治有利于加强对未利用地的管控与保护。

第三，全域土地综合整治有利于促进按规划保护耕地，在推动耕地集中成片的同时，引领非建设空间乃至全域空间重组优化。

第四，全域土地综合整治有利于用好拆违腾退资源，以相对低成本资源支撑乡村高质量发展，增强规划实施动力。

第五，全域土地综合整治可在规划引领下，生成项目、推动实施。未来生态修复处将从执行者的角度，认真学习先进经验，以首善标准推动北京市全域土地综合整治工作。

朱道林

北京土地学会会长

土地整治作为改善与提升土地利用的重要方式，经历了一系列演变，从土地整理、复垦到土地整治，再到现在的区域土地综合整治，发生了巨大的变化，从最初主要是解决耕地数量问题，到提升耕地质量问题，目前的区域综合整治则是想解决区域土地合理利用问题，为提升用地效率，乃至改善人居环境提供手段。今天听了北京、上海、宁波等地开展全域土地综合整治试点与探索，很受启发，谈三点想法供参考。

第一，要思考与合理定位区域土地综合整治的基本目标。在新的发展阶段，需要思考土地综合整治的主要目标，不仅要考虑区域土地利用结构调整等短期目标，也要考虑解决土地利用格局优化和效率提升等长远问题。

第二，要思考区域土地综合整治和空间规划之间的关系。规划为土地综合整治提供依据，既要求规划编制的科学合理，也要求通过土地综合整治使规划得到落实与实施。

第三，要思考区域土地综合整治的实施机制。目前大多数做法是政府搭建平台，形成政府主导模式，但政府更多应是战略引领，解决重大项目等，未来能否考虑引入市场力量，发挥市场机制，形成可持续的利益驱动机制。

严金明

中国人民大学公共管理学院院长

1998年的土地管理法修订首次纳入了土地整理内容，作为当时法律修订的两大亮点之一。北京开展土地综合整治时间较早，也取得了比较好的成效。2012年海淀区作为国土部试点开展全域土地整治工作，特点是全域和城乡统筹，也有局部点两山片区重点区域的综合整治，在工作机制上突出党委领导、政府统筹。

从国家层面看，近5年的国家一号文件都强调土地综合整治，国家“十四五”规划也对综合整治做出了部署，全域土地综合整治上升到国家战略层面。

从土地综合整治和国土空间规划的关系看，全域土地综合整治的特点可以理解为全空间、全部门、全要素、全动态，规划是整治的前提，整治是规划的抓手，要立足总量、控制增量、盘活存量、用好流量，从这几个方面来处理整治和规划的关系。

从土地综合整治的定位看，土地综合整治是国家治理能力与治理体系现代化的重要工具，结合“千万工程”经验，习近平总书记在浙江任省委书记时，就亲自部署重大决策和重要工程，可以总结为“三观”和“三论”，包括人民观、生态观、发展观和系统论、矛盾论、实践论。

北京的特点是面积大、城乡发展差距大，就需要通过土地综合整治加强城乡统筹，加强市场化要素保障，借助社会力量形成多元共投格局，推动土地综合整治持续开展。

周同伟

北京市规划和自然资源委员会党委副书记、北京市规划和自然资源委员会副主任

今天会议意义重大，是落实习近平生态文明思想的一次高水平、深层次的研讨。各位专家思考深入，观点清晰，为北京下一步高质量开展全域土地综合整治工作提供了多元视野与有效指导。

北京全域土地综合整治需要直面两个问题。一是政策衔接的问题。当前乡镇存在不同投资开发机制，道路、学校、医院等公共服务设施建设有着固定的投资机制，不同行业主管部门有各自的政策与管理要求，全域土地综合整治需要探索对投资体制、政策供给的优化整合，形成政策合力。二是资金来源的问题。未来全域土地综合整治既需要统筹开发类的高收益项目和生态类的高投入项目，构建城乡统筹的资金平衡模式，也要重视社会资本投入，积极构建依托市场的可复制、可推广的盈利模式。

关于北京全域土地综合整治有两点认识。一是要构建可持续发展的顶层设计，首先要提高对这项工作的认识，不仅是自然资源部布置的工作，也是落实习近平生态文明思想，推动乡村振兴、实施生态修复的有效路径，不仅要解决技术问题，也要解决资金问题、机制问题，要立足北京实际情况开展深入研究，从政府、职能部门、企业与群众感受等多维视角，共同来推动这项工作。二是要推动现有各类政策集成，包括探索打破单独核算分散投资的传统模式；围绕基层政府、投资商等主体呼声，在产权投资模式等方面开展探索创新；综合考虑各乡镇区位、能力、积极性等方面，进一步选取具有代表性的地区开展试点，提炼可复制可推广的模式与经验。

总结

周楠森 

北京城市规划学会常务副理事长

针对今年全国土地日学术研讨会议提出三点意见：

一是今天研讨的主题是“聚力全域土地综合整治试点，稳步推进首都乡村振兴”，选题很好，与全国土地日宣传活动主题高度契合。

二是北京全域土地综合整治试点工作成效初显，但后续实施依然任重而道远。按照自然资源部的统一部署，北京坚持将全域土地综合整治试点摆在首都乡村振兴大局中来把握和谋划，初步构建了“五位一体”的政策框架，创新探索了一系列政策措施。但北京试点工作仍然处于前期探索阶段，与各方要求仍然存在一定的差距，需要结合试点工作的后续实施，继续探索创新更多的接地气的、能够解决基层实际问题的政策措施。

三是充分运用好研讨会成果，推动首都全域土地综合整治工作再上新台阶。这次会议组织的很好，不仅邀请了上海和宁波规自部门同行在线上为我们传经送宝，邀请了在全国具有影响力的、长期深耕相关领域研究的业内大咖，为我们出谋划策、献言献智，还请了中国国土勘测规划院、市规自委主管处室领导到会指导，特别是周同伟书记亲临现场指导，提了明确的工作要求；市规划院和市规划展览馆作为承办单位，为会议做了大量工作。在此，我谨代表会议主办方，对各位领导、专家、嘉宾一并表示感谢。

今天的会议举办很成功，取得了良好的预期效果。会后，要对各位专家、嘉宾的真知灼见进行认真学习和归纳提炼，并结合工作实际，切实把研讨成果总结好、运用好、实践好，推动首都全域土地综合整治工作再上新台阶。

内容来源：北京城市规划学会

你可能还喜欢

微信

微博

今日头条

百家号

关注北京规划自然资源

解锁更多权威资料