1 当前中国自然资源产权制度：
不完整性及其影响
城乡二元结构下的产权制度，虽然为地方政府快速推动城市化和工业化创造了要素条件，但也埋下了中国自然资源权利残缺和利益冲突的隐患。农民集体是否真正拥有法律赋予的集体土地和其他自然资源的产权？这个看似怪异的问题，因为征地冲突的日益激烈而备受关注。辨析产权的不完整性及其影响，是制度改革和创新的基础。如何判断产权完整与否？从理论建构来看，产权是否完整表现为三个维度，包括法律维度、实际维度和感知维度。虽然当前中国的法律法规在法律维度上的产权界定已很清晰，但实践中仍受到很多因素的影响，在实际维度和感知维度上的产权完整水平往往很低。马贤磊教授认为影响实际和感知维度产权完整性的因素主要包括四个方面：一是政府的正式确权完整程度；二是村庄的自治水平；三是产权改革的路径依赖，以及村民间的信任程度；四是个人投资行为。产权不完整具体表现为利益主体间的冲突。比如，征地冲突就是农民表达权利的一种形式。究其原因，既有征地程序失范，也有官员个人违规，更多是由农民对征地补偿的不满意导致。征地冲突在中国的南部省份发生的频率更高，而这些现象背后揭示了地方政府征收中的话语是否恰当，农户的年龄、户籍、收入等都会影响到冲突的激烈程度和调节的难度。产权不完整会作用到土地市场绩效，以及当前中国的土地市场化转型。以珠三角和长三角两个地区为例，黄贤金教授认为当前集体建设用地的价格不仅受区位、权利、自然条件等共同作用，也受到集体经济形态（能人经济、私营经济、租赁经济等）和地方政府干预程度的影响。研究发现了目前全国普遍存在“私有化”程度越强、市场化程度也就越高的总体特征，这实际上也揭示了农村土地面临“选择性同地、限制性同权、约束性同价、过度性同责”的产权不完整的困境。虽然国家一直在土地和其他自然资源的确权上做出努力，尤其近十年来着力推动全覆盖的产权登记和发证，但基层发证的过程既面临技术和成本上的限制，也面临农户的接受程度的影响，还遭遇到既得利益者的抵制。可以预期的是，产权的不完整性将会在中国延续相当长的时间，给当前的产权制度改革提出了挑战。结合一项持续多年的调查数据，丰雷教授对农民土地确权登记发证是否能够提升农地流转、提升农业生产效率进行了实证分析，着重考察了农户异质性的影响和确权发证的时间滞后效应。研究不仅证明了农户的年龄、性别、收入等会对流转和农业绩效产生影响，还发现了确权发证到个人而不是到行政村，将更能够促进农地流转。而且确权无法立刻在土地流转市场中得以体现，发证具有显著的时间滞后效应。这种土地产权的不完整和确权上的滞后效应，显著影响到了农户的生产和消费行为，也影响到了城乡间劳动力的转移。饶芳萍博士和冯淑怡教授分别从两个视角进行了实证研究。
饶芳萍博士从农户是否愿意增加土地额外投资的角度来分析土地产权完整性的影响。她尝试回答两个问题：一是什么因素影响地权的实际认知？二是地权安全性如何影响农户投资决策？在2008、2010和2017三轮持续跟踪352个农户的基础上，她发现这些农户对国家推行的确权登记的信任度并不高，这跟当地在农地、荒地的开发经历以及产权制度执行不到位有关系。国家推行的土地确权登记短期可能无助于提高农民对地权安全的认知。但是，村民间的信任和非正式的村规民约，在提高承包地和荒地权属安全认知方面有正向的作用，这又说明社群观念等非正式制度现阶段可以是正式制度的有效补充。
冯淑怡教授从土地产权完整性对农村劳动力转移的角度考察了该问题。通过对覆盖东中西部的四个省的124个村庄1486个农户展开了数据调查，她发现，虽然土地法律意义上的产权和农户实际感知产权都会影响劳动力迁移，但它们的影响机制是不一样的。农户实际感知的产权对农户外出务工的影响为正；但法律产权安全对农户外出务工的影响为负，尤其在土地租赁市场不活跃的地区。在欠发达地区，政府开展确权和颁证相反降低了劳动力的迁移。这个背后的原因与当地土地租赁市场不活跃有关系——政府的确权登记颁证还需要与培育租赁、转让等市场体系联系在一起。
2 产权制度及其治理体系重塑：
四类影响因素
2.1 资源本身特征的影响
产权需要与资源特征相匹配。比如，生产率越高的资源，越需要私有的产权制度。相反，则可以选择集体共有、国家所有和开放性产权等制度体系。埃莉诺·奥斯特罗姆给出的资源分类，即私人物品、俱乐部物品、公共池塘物品和纯公共物品，也为实践中产权制度的设计提供了依据。✎ 新制度经济学尤其关注产权结构与资源是否匹配。Volker Beckmann教授以阿塞拜疆和格鲁吉亚的草地治理为例，采用了被称为“原型分析（archetype analysis）”方法解释影响草场产权制度成败的原因。为了寻找产权制度与资源属性匹配的共性因素组合，从而找到产权成功或失败的原因，他对产权束结构进行分解，将海拔、社区居民户数、草地面积、资源稀缺程度等作为草场资源特征因素纳入分析，并与草场治理中不同利益主体的权利关系等进行了组合，并进行了原型分析。研究发现了出现冲突的六类“稳健”的条件，这些条件实际上就是影响产权选择的资源特征。✎ 住宅小区内部治理是另一个经典的案例。小区里的资源和服务包含了埃莉诺所划分的四类资源类型。小区资源和服务，部分属于业主专有（比如私人住宅，属于私人物品）、部分属于大家共享（建筑物区分所有权中的共享的部分，属于公共池塘物品）、还有部分是业主作为成员所享有的权利（小区公共服务供给、监督、决策等，属于公共物品），最后还有部分是业主需要额外付费获得的物品（比如车位，属于俱乐部物品）。这些不同的物品逐渐引致了中国住宅小区特有的治理体系。一是政府把原来公共财政支出的与小区有关的公共服务全面转为由私人供给；二是成立一个业主组织（即业主委员会）来完成私人供给的自治。这个制度安排与当时政府的支付能力以及对房地产市场改革的目的有关系，也跟小区内部的各项物品特征有关系。业主依靠自己的资源，制定自己的规则，用自己的人来做好自己的事，这是一个经典的颇具中国特色的集体理性选择的案例。✎ 王健副教授在对河北大海坨镇的32个村庄进行了跟踪观察，发现了在空间上的一种自然分类现象。该镇南面的村庄（与北京交界）多出现了非农的开发和产业，且出现了村集体与开发商合作开发、村集体租赁给国有企业开发、以及完全由私营企业开发等三种方式。而镇中部地区多由镇集体经济组织自己开发。相反，在镇的北部的若干村庄都出现了空心化或土地无人问津的现象。土地及产业的空间布局的差异化特征对治理结构的选择产生了明显的影响。
2.2 个人理性、偏好和价值观的影响
自然资源治理中的行为人也是一个对制度选择重要但常常被忽视的影响因素。传统经济学理论（比如第一代理性选择理论）假设个人是孤立的，彼此之间不交流也不需要交流，收益最大化是个人的决策机制。但是埃莉诺·奥斯特罗姆等学者认为第一代理论忽略了个人可能会受到来自于所处的社群观念、习俗、文化等社会基础的影响而改变追求收益最大化的价值观，从而改变决策机制——如果人们相互可以沟通，就为人们自我治理（而不需要外部强权）来解决冲突提供了可能。✎ 余逊达教授认为埃莉诺最大的学术贡献是把第一代理性选择理论发展到了第二代理性选择理论，也就是通过自组织的方式来解决公共池塘资源制度供给的问题。当然，第二代理性理论能否应用到规模更大的自然资源治理，比如全球尺度的公共资源治理？如果直接应用埃莉诺的理论面临最大的挑战是经济的全球化和政治的地域化之间的矛盾。解决这个矛盾的难度远超个人层面理性的重塑。人类目前仍然是以民族国家为基本单元的，这种单元是人类能够接受的最大范畴，人们还接受不了超出民族范围对利益的界定和选择。这个矛盾目前仍然没有办法解决，体现在全球治理缺乏透明度、责任感，出现技术专制、经济民族主义、经济爱国主义等极端现象。但是余逊达认为，这些全球问题的解决办法很可能还是埃莉诺的理论。每个国家都能够承担一些责任，人类需要形成了新的协商秩序和国家理性。当然，这种依赖全人类自我治理的逻辑，需要第三代的理性选择理论，以及与它相匹配的一整套制度、人们的价值理念、社会、环境以及文化等。埃莉诺的思路下的国家理性和全球理性的逻辑，可能是解决此类问题的关键。
✎ 李文钊教授进一步解释了埃莉诺的核心思想就是将传统理论过度模型化和理论化的倾向转回到真实世界。对情境的关注，是埃莉诺在理论发展上最大的着力点。通过联系情境与治理，埃莉诺对治理思想做出了贡献；通过联系情境与制度，埃莉诺对制度思想做出了贡献；通过联系治理与制度，埃莉诺对治理的制度理论做出了贡献。将情境、治理与制度联系在一起，构成了埃莉诺一生的思想探索历程。这种以情境作为纽带，实际上就是对人产生影响的各类外部环境的关注。✎ 杨立华教授用了一个颇为有趣的案例，以参与中国西北地区治沙的各类专家为例，分析因为知识体系和目标导向的差异性而影响到专家参与治沙的绩效。这也是一种人的异质性对制度绩效的影响的例子。在治沙中，林科院的专家（研究治沙、治树、治草）、中科院的专家（研究干旱）、地方治沙站的专家（实践和技术型）、社会治沙团体（各种研究和非研究型的社会力量）、以及大学内的相关领域专家（既做科研又做教学），相应参与程度和合作方式出现了差异。通过对中国12个县的调查访谈和针对21个样本点的数据收集，杨立华发现上述异质性的专家在治沙过程中的绩效也是截然不同的。从参与度来看，林科院最高，其次是中科院、社会团体、治沙站，最后是大学教授。从实际绩效来看，社会团体的绩效最高，其次是治沙站、中科院、林科院，最后是大学教授。从合作关系来看，当研究导向和实践导向两类专家参与度都高的时候，总体的治理绩效最高，相反，两类专家参与都低时，总体的治理绩效也最低。这说明，我们往往忽视了专家的异质性对治沙绩效的影响。就像埃莉诺的第二代理性选择理论中所说的那样，我们对资源治理中参与者的异质性的观察，实际上是我们理论研究和实践探索非常重要的维度。
2.3 内生制度的影响
不同于新制度经济学的离散分析（即上述制度与管理对象的匹配逻辑），经典制度经济学更关注制度对行为人的价值与偏好的影响。新制度经济学从外生的角度来建构制度去约束相应的人类行为，实现个体理性与集体（社会）理性的收敛。新制度经济学视制度为没有价值偏好的工具，只关注制度的效率。而经典制度经济学则从内生和演化的角度来定义制度，认为制度是长期形成的习俗、价值和有惩戒的正式规则，并能逐渐形成或改变行为人的偏好和价值观，当形成资源可持续利用价值偏好时，相应的保护与合作就会自然形成。✎ Arild Vatn教授基于此强调制度选择时需要考虑价值偏好等制度内生问题。他强调在资源治理中“供给者获益”原则是优于“污染者付费”原则的。原因就是上述两类理论派别的差异。以当前中国正在探索的生态产品价值实现机制为例，如果不考虑交易成本的影响，科斯定理告诉我们无论是“污染者付费”还是“供给者获益”，都能够建立起生态服务价值的市场机制。但是前者将建立起基于责任的市场体系，即由政府事先给定资源开发（污染）配额，只有获得初始配额或通过市场交易获得配额的前提下才能够进行资源开发或污染排放，比如现实中的碳汇市场交易或生态补偿机制。后者将建立起基于自愿的市场体系，即为了避免资源产权人开发利用资源而产生外部性影响，由潜在的被影响的人主动自愿付费让产权人放弃开发，比如现实中的生态系统服务付费制度。Arild Vatn认为前者（通过市场协商和交易的方式）可能会损害行为人对生态服务价值保护在价值和道德层面上的认知。很多研究都证明了当事人若能通过付费来破坏环境或完成环保义务，最终会淡化当事人在道德、价值层面上的环境保护责任心和自我约束。换句话说，新制度经济学通过外生的制度设计来约束或激励当事人，实际上不利于长期的公共池塘资源问题的解决。相反，由公共财政统一支付给生态服务的供给者，有利于避免公众在价值和道德层面的环保责任心的丧失。这也是生态系统服务付费（供给者获益原则）优于市场自由交易（污染者付费原则）的原因。（未完待续。。。）
声明：本文为原创作品，版权归属于《中国土地科学》编辑部，纸媒、网站、微博、微信公众号转载请注明出处，对于不注明出处的侵权行为，本刊保留追究法律责任的权利。《中国土地科学》
中文核心期刊、中国科技核心期刊、中国科学引文数据库来源期刊、中文社会科学引文索引来源期刊、中国人文社会科学核心期刊、中国核心期刊遴选数据库期刊、中国人文社会科学综合评价AMI核心期刊、中国最具国际影响力学术期刊
官方网站：http://www.chinalandscience.com.cn
联系邮箱：zhongguotudikexue@126.com
联系电话：（010）83064521/ 83063196/83064538
（本文责编：陈美景；网络编辑：曾 爽）