【文章精选】陈 阳等| 国土空间规划视角下生态空间管制分区的理论思考
关键词：生态空间；管制分区；国土空间规划；生态系统服务；空间属性
01引 言
显然，国土空间规划语境下的生态空间管制分区不能直接套用传统规划的模式，更不是简单叠加传统规划思维建构“1+1=2”的逻辑，而是对国土空间配置与生态系统保护的整体谋划，需落实国土空间规划“生态优先”、“底线思维”和“以人为本”的宗旨。基于此，本文尝试阐释生态空间概念与内涵，梳理当前生态空间管制分区的认知局限，在厘清国土空间规划对生态空间管制分区需求的基础上，提出优化的理论逻辑与实施路径，以期为深化生态空间管制理论和构建生态保护与经济发展相协调的时空秩序提供支撑。
02生态空间概念与内涵
目前，学界对生态空间概念尚缺乏统一的界定。国内的生态空间概念产生可追溯至1958年北京城市总体规划提出的绿化隔离带。至20世纪90年代，对快速城镇化下生态环境退化的关注，生态空间概念逐渐明晰，其出发点是通过保留一定的自然环境来维持生态功能的发挥，带有一定的实体地域特征。
本文将生态空间定义为“以提供生态系统服务或生态产品为核心功能，由河湖、森林、草原、荒漠等要素载体构成的管制空间”。不同于既有研究强调“生态地类”和提供“生态系统服务”双重特征，这一概念更加关注生态空间在国土空间用途管制语境中涵盖的多维属性：首先，它是以提供生态系统服务和生态产品为主导功能，属于功能空间范畴；其次，它也具有实体空间的特征，以森林、草原、河湖等地类为物理载体表征，承载着具体可见的生态要素；此外，在治理层面，生态空间是国土空间规划的重要内容，具有不同的层级结构和治理尺度，具有管理空间性质。
厘清生态空间内涵是生态空间管制分区的逻辑基础。随着既有研究对生态空间探讨的深入，其内涵也逐渐明晰，并可概括为以下几个方面：
（1）生态系统服务的多样性。生态空间的主导功能是提供多元化的生态系统服务，主要可概括为供给服务、调节服务、支持服务和社会文化服务等。
（2）生态空间功能的复合性。生态空间分区本质上属于功能分区的范畴，是将生态系统服务为主导、功能较为一致的地理单元划归为同一类空间的过程。然而，这难以避免多种功能重叠或交叉的空间存在，这种模糊空间即反映生态空间的复合性（图1）。
（3）生态服务价值的人本性。国土空间是一个涵盖人类、其他生物、资源、环境的复杂多维系统。生态系统的核心功能是提供生态系统服务价值：生态系统服务是基于人类对自然资源或生态功能的需求，通过人类价值判断体系赋予的价值。生态空间管制既包含了生态系统与人类的交互耦合，更带有惠及人类福祉的需求导向。
03生态空间管制分区的认知局限
学术界对生态空间管制分区的认知主要可归纳为生态要素论、生态功能论与生态格局论三种观点（表1）。生态要素论旨在面向国土空间中生态系统的要素载体，关注山、水、林、田、湖、草等不同生态要素所在空间范围的分类分区。这种观点能构建由地类和地块组成的生态空间体系，易于操作且方便管理。然而，生态空间类型的复合性导致分类的不确定性，例如耕地在生态用地分类中的不确定性。
生态功能论从生态系统服务的角度出发，认为能够提供生态系统服务或维持生态系统原生状态的区域即是生态空间，强调对生态系统服务功能的权衡。这类研究逻辑出发点与生态红线类似，即以减轻自然生态系统的人为影响而维持生态安全为目的，侧重对水源涵养、水土保持、防风固沙等自然生态系统服务的权衡。然而，生态保护并不意味着与人类发展的对立。该观点易忽视人与生态系统的交互关系，缺少对社会文化服务维度的权衡。
生态格局论的核心价值取向是基于人类活动与生态系统的交互关系，从空间视角出发组织地表生态要素的分布与结构，是一种格局决定过程的思路。这类“格局”包含两重内涵，即保护—开发空间格局与生态空间内部格局。生态格局论拓展了空间统筹治理的新视角，蕴含了一定的“生态建设”的治理逻辑。但该观点基于一定的生态要素归纳与功能分区，构建的空间结构也是抽象的，并不具物理实体意义，因此在管理中缺乏抓手。
现有生态空间管制分区的认知落后于空间治理现代化的要求，存在一定局限性。在价值取向上，要素、功能与格局导向的失衡，难以回应生态空间“依何而定”的根源问题。在国土空间规划的语境中，生态空间管制事关不同主体、客体和单元的多维决策，需从实体、功能、管理等维度多管齐下，统筹治理。因此，唯有确立实体、功能、管理三重空间协同的价值取向，方能支撑生态空间管制分区的科学性与有效性。
在操作模式上，割裂了人地耦合关联，忽略了对社会文化服务功能的权衡。传统规划的生态空间管制分区，强调采用保护行为以减少人类活动对自然环境的扰动影响，忽略了生命共同体的理念，缺少对社会文化服务功能的权衡，难以诠释生态系统服务的多重性与生态服务价值的人本性，更意味着生态“利用”导向的缺失。相对而言，生态系统的社会文化服务与人类生存与福祉更为紧密，提供的娱乐休憩、景观美学、精神享受等服务更是直接面向人类需求的。
在实施路径上，尚未建构层次分明的生态空间分级分类体系。在国土空间规划视域下，比较传统“土地”、“城市”、“环境”等对象，国土空间被赋予的要素、功能、关系都更为复杂。这决定了生态空间将是一个具有异质性、复杂性、多元化的系统组织，需要构建对应的分级分类体系来支撑精细化、差异化的治理需求。目前，主流的土地利用/覆被分类、土地生态功能法、人类活动影响程度等方法，在尺度、精度、管理等方面均无法匹配生态空间分级分类的需求，也鲜有相关实践应用的报道。
04国土空间规划对生态空间管制分区的内在需求
从《全国主体功能区规划》《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》《自然生态空间用途管制办法（试行）》等文件到《若干意见》的出台，逐渐明确了生态空间管制分区的目标和逻辑。首先，划定生态空间，确立约束底线是基础。按照生态优先、保护为主的原则，以资源环境承载能力与国土空间开发适宜性为基础，客观认知生态本底，确定生态管控底线，为可持续发展预留空间。其次，协调开发与保护，优化空间底图是关键。面向经济开发与生态保护的需求，厘清国土开发空间与保护空间，重点解决“三区三线”的错配与交叉等问题，绘制新时代开发与保护相协调的空间底图。最后，聚焦人地关系，以缔造以人为本的美丽国土为最终目标。生态空间管制分区需关注人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，作为“有形的手”，科学、高效、公平地匹配人地供求关系，构筑宜居适度的生活空间与山清水秀的生态空间，建设美丽国土。
明确国土空间规划对生态空间管制分区的核心需求，必须从空间治理的逻辑出发，做到与国土空间规划核心内涵的同频共振。目前，中国规划体系由传统“多规”分立向统一的国土空间规划转变，治理逻辑也由“先发展后保护”转变为“协调开发与保护”，对生态空间管制分区提出了更为多元的需求（图2）。
《若干意见》将划定生态空间列为国土空间规划的主要工作，强调对空间治理的基本保障。在国土空间规划中，划定生态空间的初衷是保障生存需求，即保护提供生态系统服务或生态产品的空间，确保生产生活资料的持续供给，维持生态系统消解与调节污染废弃物的能力，保障人类基本生存环境。同时，国土空间规划承载人、自然、社会和谐共生的生态文明理念，要求生态空间管制分区不仅是“划分地盘”，更需以化解经济发展与生态保护的“零和博弈”为目的。对此，生态空间管制分区应统筹“三区”，综合权衡空间开发与保护的利弊，以先底线后格局的模式，在界定生态刚性空间的基础上预留城镇生态、农业生态等弹性空间，保障高质量发展。
“三区”划定只是明确了国土空间规划的底图，在其基础上优化要素布局才是国土空间规划的应有之义。具体地，在空间上通过生态功能权衡划定生态空间类型与级别，布下“棋盘”；在要素上，将不同类型与级别的生态空间落到山、水、林等生态要素，便于“对号入座”精准管理，落下“棋子”；在管制规则上，统筹生态功能与对应要素的尺度、级别和类型，采取分层、分级、分类管制，优化管制“规则”。
所谓提升性需求，即依托生态系统服务提升居民幸福感，真正惠及全体人类发展。在国土空间优化逻辑中，生态空间管制分区不应一味地强调“隔离式”的保护理念，使生态系统服务失去可用性，割裂服务供体与受体的联系；适时适度地从“物种保护”到关注“人的需求”，考虑人类对生态系统服务的诉求，落实人与自然和谐共生的理念。因此，亟需将“以人为本”理念纳入到生态空间管制分区的实践中。
05生态空间管制分区的逻辑优化
为回应国土空间规划对生态空间管制分区的需求，基于生态“多维空间”统筹的价值导向，研究从功能空间、实体空间、管理空间三个维度来解构生态空间管制分区，建构以生态功能为判别依据、以生态要素为空间载体、以分级分类高效管理为落脚点的理论逻辑，形成生态空间管制分区模式（图3）。
在这个模式中，首先，功能空间、实体空间与管理空间关注点有所差异，层层递进。其中，功能空间是生态系统利用物质流、能量流、信息流等与邻近国土空间产生密切的生态交互，进而演化为区域生态功能一体化的空间。本质上，它是人类基于生态系统服务认知而对国土空间的概念抽象，反映了生态空间核心属性。功能空间蕴含生态系统供给、支持、调节、社会文化等能够被人直接或间接感知的服务功能。这些功能恰恰是区分生态空间与其它国土空间的基本特征，为生态空间分区提供判别依据。
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其次，实体空间是生态空间在国土空间中的物理形态，即支撑生态系统有序运作的空间载体，能被人类“看得见、摸得着、抓得住”。从国土空间视角看，生态空间的实体包括所有能够提供生态系统服务或生态产品的要素，包括山水林田湖草等。可以说，生态要素实体为生态空间管制分区提供了具体抓手，助于厘清生态空间的要素结构、数量规模和空间范围。
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最后，管理空间是为满足管理实践需求，采用行政方式为生态空间划定的管制界限，反映了公权力介入生态资源配置。其本质是协调生态功能与实体空间，构建统一的管理界限。生态功能与实体具有类型多样性、空间异质性、关系复杂性等特征，这决定了生态空间管制需通过多尺度、全类型、深层次的管理界限来精准匹配生态功能与实体，确保两者“各得其所”且“相得益彰”。可以说，分级、分类、高效管理是生态空间管制分区的落脚点。
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依托功能空间、实体空间、管理空间的维度解构，研究提出以功能权衡、要素统筹、分级分类为核心思路，搭建了生态系统服务评价、生态用地分类、分级分类为先后次序的实施路径（图3）。
首先，以生态功能为切入点，确立是否提供生态系统服务为准则，通过生态系统服务评价来辨识具有生态功能或潜力的国土空间，以“功能强弱”来区分生态空间与其它空间的差异。但是，生态系统服务评价不应仅停留在供给、调整、支持等自然服务，更需纳入社会文化服务，综合多源数据与多学科方法，建构“四维”集成的指标体系（表2）。
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其次，基于区域生态系统服务的权衡，将具有生态功能的国土空间匹配到土地利用类型上，确立以土地要素为空间载体、以土地斑块为基础单元、以土地类型为管理依据的生态用地体系。同时，充分考虑生态功能在建设用地与耕地上的分异，分别将低生态功能地块优先划为城镇空间与农业空间，分别将高生态功能地块归为城镇生态或农业生态空间，为设立生态弹性空间提供参考。
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最后，在管理空间上，以地块为基础管理单元，确立地块、生态子空间、生态空间等空间尺度，搭建上下尺度衔接的生态空间管制分区层级；以地块主导功能判别准则，构建以单维功能空间、复合功能空间、综合生态空间为核心的分类管理体系；匹配生态功能与土地利用类型，将高生态功能的自然地类设为生态刚性空间，将城镇生态或农业生态空间划为生态弹性空间，建构生态刚性与弹性空间分区模式。
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06结 论
生态空间管制分区是国土空间规划的重要内容之一。如何科学地实施生态管制分区，服务于国土空间规划仍需深化。为此，本文首先界定了生态空间的概念与多维空间属性，厘清了生态系统服务的多样性、生态空间功能的复合性、生态服务价值的人本性等基本内涵。其次，梳理了生态空间管制分区的三种主流思路，指出了价值取向、操作模式、实施路径等方面的局限。最后，根据国土空间规划体系中生态空间管制分区的任务，界定了保障性、发展性和提升性三个层次需求。基于此，提出了以生态功能为判断依据、以生态要素为空间载体、以分级分类高效管理为落脚点的生态管制分区理论逻辑，构建了以功能权衡、要素统筹、分类管理为次序的实施路径。
在国土空间规划视域下，探索生态空间管制分区的理论与方法任重道远，既要警惕“穿新鞋走老路”，也要充分汲取传统空间规划的精华。因此，如何平衡两者来重塑生态空间管制分区的理论与实践，本文提出如下建议：在理念导向上，融入“以人为本”思维，更加关注“人本诉求”。生态空间管制分区不仅要保护自然区域的生境与物种，更需考虑人民对美好生态环境日益增长的需求。这意味生态空间划分要更加关注社会文化服务的价值挖掘，统筹生态环境保护与人居环境建设，塑造生态空间管制与社会福祉的良性交互。在操作逻辑上，辨识生态“空间”的功能、实体与管理属性，协调多重属性在生态空间分区不同环节中的定位。即以生态功能为辨识生态空间的核心依据，以生态要素为把握生态功能的空间抓手，以分层分级分类为行政管理手段，保障生态空间管制分区的科学化、高效化。在实践应用上，避免把生态空间管制分区局限于“划分地盘”，更需从空间“底盘”、要素“底数”、分区“底线”协调的视角出发，夯实空间界定、类型区分、管理衔接等环节，构造精细化的生态空间治理体系。
（本文责编：张冰松；网络编辑：曾 爽）