【重点文章】岳文泽等 | 国土空间规划视域下土地发展权配置的理论思考
研究发现：（1）土地发展权是改变土地用途及开发利用强度的权利，是空间规划的核心对象；（2）土地发展权配置内涵可以解构为对象空间性、手段二重性、收益分配平衡性；（3）国土空间规划体系对发展权配置提出全新的需求：统筹全域、全要素、全流程；建立政府与市场互补的工具体系；优化部门协调、传导通畅的治理结构；（4）研究提出要构建以公共利益最大化为核心的“规模指标+空间分区+属性管控”初始配置体系；设计以“存量提效指标”与“增量流转指标”双轨制的跨区域、城乡统一土地发展权市场交易体系。
1.1 土地发展权的概念界定
中国当前广泛尝试的土地发展权配置转移实践本质上是一种行政许可的转移，是“规划上的土地发展权”。土地发展权配置受制于空间规划，亦脱胎于空间规划。因此，空间规划的核心内容之一，可以说就是通过公权力配置土地发展权。基于此，本研究将重点探究中国土地发展权的多维属性。首先，在客体层面，土地发展权以“变更土地用途之权”和“向三维纵深方向延伸”为表征，是国土空间规划的客观基础。其次，在权利主体层面，土地发展权以利益平衡为导向，涉及中央、地方、市场和个人等多方利益，是国土空间规划实施的机制保障。最后，在治理结构层面，土地发展权与自然资源管理体制紧密耦合，具有层级结构和尺度特征，土地发展权配置是国土空间规划落实的主要手段。
1.2 土地发展权配置的基本内涵
在中国空间治理体系和治理能力现代化的进程中，对空间和空间发展权利的认知不断深化，相应地，土地发展权配置的内涵也得以拓展和延伸。为此，本研究将从土地发展权配置的内容、形式、以及收益分配三个方面对土地发展权配置的内涵进行解读。
（1）土地发展权的产生具有规模、分区、属性变更等复合特征。国土空间既是各类自然资源等物理要素的载体，也是人类基于一定目的和意图劳动的产物。由于国土空间内涵多重性与人类需求多样性的双向关联，土地发展权以规模、区位、边界、用途、容积率、密度等不同形式呈现。1
（2）土地发展权配置形式具有“行政配置”与“市场流转”的二元特征。在完全竞争市场下，理性的经济主体倾向于选择收益最大的用途，由此导致耕地、生态用地等较高外部性的土地供应不足。2
（3）土地发展权配置在收益分配上存在“归私”与“归公”的争议。根据土地发展权的权源，其归属主要有两种不同的观点：一是基于社会公平考量的归公模式；二是基于效率出发的归私模式。而从中国地方尝试性的多种发展权转移实践来看，其突破了传统土地发展增益归公理论，即通过市场调节、转移支付等手段，将农民集体等利益主体纳入到收益分配框架中，致力于实现“归公”与“归私”的平衡。3
1.3 空间规划变迁下中国土地发展权配置的历史演进
梳理不同空间规划模式下土地发展权配置模式，对于厘清土地发展权配置的时代特征、明确转型逻辑十分必要，本研究将改革开放以来中国土地发展权配置演化划分为三个阶段：
（1）空间规划探索期（1978—1997年）：土地发展权的隐性配置。这一时期中国的空间规划体系尚未完善，区域规划、城市规划、土地利用规划等彼此独立、相互分隔，空间管制受计划与市场“双轨制”影响，表现出交织特征。1
（2）“多规冲突”期（1998—2013年）：土地发展权配置控制与激励并存。随着权责利的地方化与市场化，各类空间规划迅速成为地方政府增长竞争的工具。这一时期，为纠正“增长主义”下地方发展的无序状态，中央试图在“权威体制”与“有效治理”矛盾中寻求平衡，土地发展权配置也表现出控制—激励相权衡的特征。2
（3）空间规划体系重构期（2014年至今）：土地发展权配置的体系化。中共十八大之后，中国进入了全面深化改革、建设生态文明的新阶段，以“多规合一”为核心的空间规划体系重构大幕拉开。在新时期，土地发展权配置对象从单一要素转向到了山水林田湖草生命共同体；配置的依据从过去“多规并行”到全域、全要素、全流程统一的国土空间规划；配置主体从过去“九龙治水”到自然资源部为代表的单一主体。然而，当前空间规划体系仍处于探索初期，关于土地发展权配置，当前仍然以土地产权抑制为重点，侧重对农业空间、生态空间的刚性管控，缺乏以效率为目标的开发建设引导与激励。3
02国土空间规划对土地发展权配置的要求在国土空间规划体系重构背景下，土地发展权配置对象更清晰，主体更明确，形式更多样。厘清国土空间规划与土地发展权内在关联，对土地发展权配置的政策优化具有重要意义。
2.1 配置对象：全域、全要素、全流程统筹
首先，国土空间规划要求建立统一、覆盖全域、以“三区三线”为核心的空间规划分区，并以此作为空间用途管制的依据。意味着土地发展权的配置不再仅围绕“指标”进行，而需立足于以“三区三线”为基础的用途管制分区及管制规则为核心的政策工具；其次，国土空间规划要求土地发展权配置要在“生命共同体”理念下，厘清各类自然要素之间及其与社会经济要素的相互作用规律，制定面向全要素、系统性管控的土地发展权优化政策。最后，为确保国土空间规划的有效施行，土地发展权配置需实现全生命周期管控，即建立“编制—评估—监管—问责”制度闭环，覆盖规划编制、实施许可、层级协调、监督管理全流程。
2.2 配置结构：构建部门协调、传导通畅的内在机制
优化土地发展权配置结构，确保各层级不同主体的权责利相协调，是规划实施的根本保障。国土空间规划体系构建了“五级三类”的土地发展权配置总体架构，但由于央地、部门等价值取向不同，纵向与横向上土地发展权的配置结构都未厘清。这要求各层管理主体发挥各层次、各类别规划功能，明确贯穿全局与自行安排的内容。纵向上，深化“放管服”改革，同时强化土地发展权配置结构与政府事权层级衔接性。国家、省级层面重在把握土地发展权宏观配置结构，例如主体功能定位、“三线”划定原则等；市县层面则聚焦土地发展权规模、区位、属性等微观落实，强调传导性与实施性。横向上，厘精简规划层次，确保土地发展权配置的集中统一。具体地，将总体规划作为详细规划、专项规划战略引导，既要落实刚性传导内容保障公共利益，又要划定弹性留白空间兼顾市场运行。此外，通过建设“多规合一”信息平台，将以往多部门“串联式”配置变为“并联式”配置，总体上形成区域联动、部门协作、传导通畅的配置模式。
2.3 配置手段：形成政府与市场互补，“刚弹并济”的工具体系
明晰政府与市场边界，形成“刚弹并济”的配置体系是提升空间规划效能的核心保障。结合中国渐进式的改革历程，应以“看得见的手”引导“看不见的手”，让多元主体积极、合理参与土地发展权配置。行政配置层面，探索在激励约束兼容条件下，确保土地发展权配置符合社会整体利益。以正负面清单相结合的方式明确“不能做什么、可以做什么、怎么做”等问题。在市场配置层面，满足中心城市、重点城市群建设用地需求同时将城镇化、工业化红利转移给欠发达地区。以全域土地综合整治、集体经营性建设用地入市政策为纽带，构建重点保护地区和重点开发地区之间的土地发展权对接机制，建立兼顾国家、集体、企业和个人的土地收益分配格局。
03国土空间规划视域下土地发展权配置的响应路径面向国土空间规划对土地发展权配置的要求，本文从土地发展权初始配置、市场化配置以及二者衔接机制三个方面，探索土地发展权配置的响应路径。
3.1 行政主导初始配置：规模控制、空间分区、属性变更的统一
（1）规模控制。指标计划管理是政府通过公权力对一定时期内各项自然资源利用数量的安排方式，是落实空间规划目标的直接手段。土地发展权的指标计划管控从以下三个方面设计。
一是指标内容上，理顺自然资源系统与社会经济系统的交互规律，构建全要素自然资源利用计划体系。二是指标传导上，以公共利益最大化为基本原则，严格落实耕地保有量、永久基本农田、新增建设用地等约束性指标，灵活设置预期性、建议性指标。三是指标落实上，以建设项目落地为主线，对不同空间及开发利用行为分类下达指标。对于生态和农业空间，以重点保障项目清单方式，在项目通过省级人民政府准入审批时直接配置指标，实行个案审批。
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（2）空间分区。空间分区管控以“三区三线”为核心，为差异化空间管制提供依据。“三线”要重点落实刚性管控内容，“三区”则要重点强化主导功能。
首先，在分区划定层面，以先定底线后画蓝图的方式，将斑块连片度较高、生态功能强、耕地生产潜力高等区域划入生态保护红线与永久基本农田范围。其次，在分区传导层面，一是构建“3+5+X”两级控制线体系。。二是构建“3+3+7+X”分区体系。最后，在分区管控层面，以“用途准入+政策准入”实现划管结合。用途准入包括确定分区中允许、有条件、限制、禁止转换的地类；政策准入是以清单的方式确定各类禁止、允许或鼓励的开发建设行为。
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（3）空间属性变更。空间属性侧重于物质形态控制，是控制性详细规划与规划许可的基本内容。首先在属性内涵上，应进一步将国土空间总体规划的目标、规模与容量等宏观战略引导细化到乡镇、街道等控制性详细规划编制单元，并依据各单元发展优先度来确定绿地率、建筑密度、容积率等具体控制指标。其次在属性传导上，构建“全域总体—编制单元—街区（行政村）—地块”有序控制体系，形成“空间分区+密度控制+高度控制”。。最后在属性管控上，对于进行城市更新和综合整治的存量区，按照“详细规划+规划许可”作为地方性事务管理；对于增量用地区，由市县级政府采用“占转审批+详细规划+规划许可”管理，上级政府只需把握“大管控、大布局”的发展方向以及刚性内容落实，做到“管什么，批什么”。
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3.2 市场主导的二次配置：“存量”与“增量”结合框架
在土地发展权初始配置的“底盘”上，充分借鉴现有土地发展权转移制度，设计“发送方—接收方—调节方”三方联动的土地发展权交易体系，实现二次配置。
（1）市场交易主体界定。市场交易主体由发送方、接收方和调节方三种角色构成。因土地发展权受限而出售发展权之地的一方为发送方，空间形式包括生态保护区、历史古建筑村落等具有重大保护价值或整治潜能空间。购买土地发展权加强开发的一方称为接收方，空间形式包括需要新增建设用地“开发区”和需突破原规划设定开发强度实现超额开发的“提效区”两种，受让主体主要包括商业、娱乐、商品住宅等经营性项目开发商。调节方则由市县两级政府组建的土地发展权银行为单位，交易服务是其主要职能。市级政府负责全市范围内土地发展权调剂，承担协调、监管职能；县级政府则负责本级行政区内土地发展权落地，承担具体出让、受让具体业务。
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（2）市场交易平台构建。土地发展权交易市场体系分为全国一级市场与市县二级市场。对于面向全国的一级市场而言，应本着政府垄断交易的原则，设立统一的土地发展权银行。即由发送方、接收方所在地方政府向土地发展权银行提出售卖、购买申请，由中央或省级政府进行监督与决策，实现开发强度高、人口规模大的经济发达区域与生态功能重要或经济欠发达区域的土地发展权对接与实际交易。从而尽可能规避区域之间信息不对称、价格失灵等问题。对于面向市县的二级市场，由于涉及地域范围较小和交易主体明确，应遵循“尽可能市场，必要时政府”原则，允许发送方、接收方在依法、平等、自愿基础上进行交易，重点确保土地发展权向集约高效的城镇集中建设区、乡村振兴发展区等倾斜。政府则通过土地发展权银行开展收储、注销、供给等业务，承担市场交易者、市场失灵纠正者等多重角色和功能。
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（3）市场交易机制。土地发展权交易机制主要包括交易单位核算机制、定价机制、收益分配机制三个方面。首先，市场交易客体分为两类，一是通过换算挂钩机制将容积率、建筑密度折抵换算成“存量提效指标”，用于“保护区”与“提效区”对价；二是根据生态修复、全域综合整治后建设用地面积变化核算而得，作为“整治区”与“开发区”对价依据。其次，采用“计划型”与“市场型”相结合方式计价。“计划型”定价主要由省级、中央一级自然资源、财政等相关部门在考虑自然资源特征、社会经济水平和管理实际基础上，统一制定指导价格，并由土地发展权银行统一资金收取和支出；“市场型”定价则通过引入发送方、接收方的谈判和协调机制，通过招标、拍卖、挂牌等方式进行自由交易。最后，政府要通过税基、税率、税种动态调节的方式合理收取交易费用，其余资金悉数返还给农民集体等权利主体，并结合财政转移支付方式给予生态产品保护者奖励，实现土地发展权的增益回归。
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3.3 初始配置与二次配置的衔接：土地发展权规划
根据上述设计，土地发展权转移遵循着从政府到市场的两次配置。行政配置以公共利益最大化为取向，是国家落实宏观调控的重要手段。市场配置则在行政配置基础上，以效率优先为准则，旨在实现空间资源最优配置。为衔接行政配置与市场配置，保障规划严肃性同时使得配置更为高效、规范，以土地发展权规划为抓手，建立二者的衔接机制。
从规划定位来看，土地发展权规划应当在市县级国土空间总体规划基础上，作为专项规划管理，是市场交易开展的核心依据。在编制环节，应与本级规划分区相衔接，将一定比例区域划入发送方（保护区、整治区）与接收方（开发区、提效区），明确一定时期内可转移土地发展权总量与接收上限。在实施环节，重点结合不同时期、不同区域国土空间用途管制政策，在总量约束情况下，适时调整不同类型土地发展权结构与比例关系，增强规划实施弹性。在监管环节，由上级政府负责监督发送方、接收方实际开发保护和收益分配情况，如发送方地区耕地数量、耕地质量是否合格，资金是否落实；接收方超额开发后对于规划其余内容执行是否达标等。
（本文责编：陈美景；网络编辑：曾 爽）