【重点文章】唐 健 | 从经济政策到社会政策：征地制度变迁解释
1 问题的提出
中国现行征地制度形成于20世纪50年代。征地制度实施初期，对保障国家基础设施建设，现代工业体系的建立、健全以及城市建设，发挥了重要作用。改革开放以来，土地的资产属性越来越凸显。全面推进土地要素的市场化配置、土地合理再配置等既成为经济社会发展的核心驱动，也是国家征地制度改革的目标。尤其是，如何保障农民权益，妥善解决失地农民长远生计，对失地农民的就业和社会保障做出制度性安排，成为征地制度改革的热点问题。
如何与时俱进开展征地制度改革，解决经济发展过程中农民农村土地权益和发展权利问题，同时推动城镇经济高质量发展，是国家征地制度改革的核心目标。这个目标的背后是新时期政府对城乡不同主体权益权衡的结果，是对经济发展新阶段的回应；同时这个目标也反映出公权力的自我规范，是国家治理体系和治理能力不断完善的体现。为了揭示征地制度变迁背后的价值逻辑，更好地阐释中国征地制度的变迁过程，同时进一步验证制度变迁的理论逻辑，本文以2019年新《土地管理法》修正中关于征地制度的条款修改作为分析对象，讨论多年来土地征收制度变化的路径，并讨论进一步深化改革的方向。
2 征地制度改革：一种利益权衡视角的分析
党的十九大提出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。其中，政府、集体和农民的利益关系是制度改革的核心内容。从制度变迁的视角看，利益关系的界定意味着利益权衡的阶段性的结果，但同时也意味着新的潜在冲突的出现。因此，如何理解这种利益权衡，是理解征地制度改革缘由和发展的一种分析视角。
2.1 界定征地范围是对城乡发展利益格局的权衡
对中国法律中“为了公共利益的需要可以征收土地”以及“城市土地属于国有”的条款所造成的事实上公共利益的泛化问题，文献中有关征地范围一直存在着“全面缩小论”和“总体合理论”的争论。
针对历次《土地管理法》修订、修正中都没有对公共利益明确界定的问题，2019版新《土地管理法》第45条首次对土地征收的公共利益采取列举方式进行明确界定：因军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及成片开发建设等六种情形，确需征收的，可以依法实施征收。可见，征地制度改革沿袭了过去四十年中国工业化城镇化的一贯做法，没有全面缩小征地范围，对公共利益仍然保持了宽泛的态度，也体现了当前的征地制度符合国情、符合决策者的目标选择。为在一定时期内延续工业化城镇化供地模式留下了空间。但新《土地管理法》对征地权的使用进行了严格的界定，包括一方面加强了对地方政府征地行为的管制，防止违法征地现象的发生；另一方面，也对地方政府供地提出了更高的要求，重视节约集约利用和盘活存量资源。这也体现了政府对农民农村权益的考虑。
2.2补偿安置方式改革是对农民利益的权衡
长期以来《土地管理法》对被征地农民一直按照年产值倍数法进行补偿。1986年《土地管理法》规定，对被征地农民的补偿倍数最高不超过年产值的16倍，1999年版的《土地管理法》提高到不超过30倍。2004年国务院明确规定，征地除了土地补偿和安置补偿之外，还必须把失地农民纳入到社会保障体系，如果补偿倍数达到法定的最高限30倍还不足以支付社保费用，当地政府应该从土地出让金的纯收益中拿出一部分来保证农民能够享受到社会保障。2013年，原国土资源部在研究新型城镇化中土地制度问题时提出，要把征地制度改革的重点放在提高补偿标准、让农民分享更多的增值收益上。过去土地管理法中采取农用地产值倍数补偿办法，广受诟病。新《土地管理法》在补偿安置上作出了改革，以区片综合地价取代产值倍数法，将农民住房视作农民财产进行补偿，并且要求建立失地农民社会保障制度，而不再是征地补偿安置的一部分内容。
2.2.1补偿安置改革旨在保障农民共享增值收益
新《土地管理法》对征地补偿的修改，体现在第四十八条，提出了公平合理补偿的原则，保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。新法改变了产值倍数补偿法，实行由土地补偿费、安置补助费构成的区片综合地价补偿。制定区片综合地价应综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口及经济社会发展水平等因素。这七项因素中，土地原用途、土地产值、人口三项指标中可以发现旧法中的原用途补偿的影子，而土地区位、供求关系、土地资源条件、经济社会发展水平则带有市场价格的理念。可以认为，前三项因素是对土地的补偿，偏重于原用途；后四项是对安置的补偿，是对人的补偿，体现的是长远生计有保障。即，新法中的区片综合地价从按原用途补偿发展到考虑区位、市场供求关系等市场因素的区片综合地价补偿方式，既非计划经济时期的原用途补偿，也非市场经济下的最高用途补偿，体现了一种由政府管制向市场价格发展的过渡。
按照区片综合地价补偿被征地农民，是政策制定者对农民要求提高补偿标准、参与土地增值收益分配做出调整和回应。在经济发展到一定水平后，国家通过补偿安置方式和标准的改革，让农民更多地分享土地增值收益，获取工业化和城镇化红利，实现了土地政策在保障经济发展和促进全社会均衡协调发展的目标。
2.2.2 农房补偿单列是对农民住房和宅基地财产权的尊重
新版《土地管理法》规定，对农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，对被征地农民采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等三种方式给与公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权利。
将农房和宅基地从征地补偿中单列出来，明确将其作为独立的一部分财产进行补偿，体现了国家对农民住房和宅基地财产价值尊重。同时，这也是国家全面依法治国，建立公平的财产权的诉求。补偿多元化也体现了政策设计时对农民充分的人文关怀导向。
2.2.3社会保障制度的完善是对农民长远生计的重视
2006年，国务院文件就要求，保障被征地农民长远生计，建立被征地农民社会保障，社会保障费用纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。对没有出台被征地农民社会保障实施办法、被征地农民社会保障费用不落实、没有按规定履行征地报批前有关程序的，一律不予报批征地。新《土地管理法》进一步回应了公平分享土地增值收益的要求，规定县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系，被征地农民社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。
全面建立被征地农民社会保障制度是消除城乡二元壁垒，推动失地劳动力城乡自由流动、市场化配置的必要举措，是国家对征地项目的短期发展与农民长远生计的权衡结果，体现了国家对农民长远生计的重视。
2.3 严格征地程序是对地方政府权力的规范
如何在法治的框架下规范地方政府的权力，表面上是对地方行使公权力的规范，本质上也是对农民土地权利和个人利益的进一步尊重。因此，征地制度迫切需要探索出更符合经济社会发展需求的土地征收程序，扩大公民行政参与，促进政府与公民之间的协商合作，保障失地农民平等参与的权利。
2.3.1 社会稳定风险评估体现了第三方的专业和智慧
中央2015年提出建立重大决策实行社会稳定风险评估制度。要求与人民群众利益密切相关的重大决策、重要政策、重大改革措施、重大工程建设项目、与社会公共秩序相关的重大活动等重大事项在制定出台、组织实施或审批审核前，对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查，科学的预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案。显然，土地征收属于必须开展社会稳定风险评估的事项。
重大事项风险评估为引入第三方主体的专业和智慧提供了可能，这也是从政府管理向现代治理的转变。第三方评估是政府绩效管理的重要形式。通常包括独立第三方评估和委托第三方评估。第三方评估作为一种必要而有效的外部制衡机制，弥补了传统的政府自我评估的缺陷，在促进服务型政府建设方面发挥了不可替代的促进作用。
2.3.2 公告听证制度为利益相关者的充分参与提供了空间
1999年的《土地管理法》规定征地实行“两公告一登记”制度，保障被征地者的知情权，但同时又规定征地争议不影响征地方案的实施，这是在政府以效率优先为导向的发展方式下对农民权利权益的忽视。2004年国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》，在征地程序上增加了对被征地农民事前告知和对土地现状调查的确认，并赋予被征地农民有要求听证的权力。新《土地管理法》规定，征收时要让农民获得知情权，要求征前告知，对征地补偿签字确认后才能征收土地，回应了民众对政府行政公开透明的要求。
这种事前告知并获得农民对征地补偿认可后才可以征地的方式，为所有关心征地过程中个人权益、公共利益、公共事务管理的人的参与提供了一定的空间和必要的机会，这将进一步推动政府征地上的科学决策，也属于政府治理自我优化和规范的范畴。
3 征地制度改革展望：不同权益的动态调整
回顾中国征地制度改革的变化可以看出，中国征地制度改革是渐进式的，对征地制度改革中涉及的利益关系调整是稳妥的。很长一段时间以来，政府在满足公共利益和公众需要、响应农民提高补偿呼声的同时，又通过征地获得了土地出让收入，提高地方政府在城市化进程中提供公共物品的能力，促进国家的工业化和城镇化进程。总体上看，渐进式的征地制度改革在总体制度不变的前提下，对征地补偿标准及其内涵、征地程序等进行了修改，这样一些调整基本与中国目前经济社会发展阶段与发展目标相适应。依此，本文推测未来中国征地制度改革仍将主要从安置补偿、征收程序和征地方式三方面进行动态调整。
3.1 未来会淡化公共利益的判定，更加重视对农民的补偿安置
公共利益是一个弹性很大和难以界定的概念，因而不太可能提出一个普遍接受的明确标准。从美国法院对征收行为的处理来看，财产权这一法律概念，作为稳定和安全的象征，已经发生了近乎解体的变化。法院所关心的不是对政府权力的限制，而是赔偿的计算方式和分配。
这种对产权结构中特定权利的关注，实际上正是利益权衡的过程。不同权利束代表着经济社会实践中出现的某种矛盾的调和，是一种利益权衡后的结果。重视和强化补偿安置，是对农民在城镇化过程中分享增值收益在公平公正原则下的认同。随着这种认同越显著，补偿安置的标准会越提高，而对土地征收是否出于公共利益的关注度降低。
中国征地制度改革的方向符合类似的逻辑。从十七届三中全会到十八届三中全会征地制度改革的重点在不断调整，十七届三中全会侧重于“严格界定公益性和经营性建设用地”，十八届三中全会则把征地制度改革的重点放在“规范程序”和“多元保障机制”上。2015年开始的33个县农村土地制度改革试点，即以此理念设计实施细则。试点结束后，成功的做法转化为法律。2019新法中征收范围的界定及补偿标准提高、社会保障单列、公开听证、社会稳定风险评估都反映了这一思想。
随着空间规划体系的重塑，规划体系中的“三线”（ 生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等三条控制线）划定后，城镇开发边界快速扩张阶段不复存在，但对城镇内部空间优化，以及对农田和生态用地的功能优化等将是新的命题。这种空间和功能优化的诉求，将伴随着对各类权利主体土地利益的分配和不断调和。农民作为经济社会发展中相对弱势的群体，其补偿安置的标准将会受到更加重视，尤其是将权益的冲突调和由市场去配置，是一种重要的趋势，这种趋势也是中国法治和治理现代化的进程特征。
3.2建立公共利益的认定机制，将征收的决定权赋予地方人大
在明确界定了公共利益后，还需进一步明确，符合公共利益的需要，就一定要征收土地吗？法律规定，除了必须符合公共利益外，还必须满足“确需”征收的要求，才能征收。哪些项目是“确需”的，由谁决定？目前中国有权决定土地征收的是政府部门，在行政公开透明的要求下，建议中国对土地征收是否“确需”的决定权，由县级以上地方人大讨论决定，从而降低地方政府滥用权力的可能。可喜的是，自然资源部2020年11月5日印发的《土地征收成片开发标准（试行）》明确规定，“县级以上地方人民政府编制土地征收成片开发方案时，应当充分听取人大代表、政协委员、社会公众和有关专家学者的意见”，“省级人民政府应当组织人大代表、政协委员和土地、规划、经济、法律、产业等方面的专家组成专家委员会，对土地征收成片开发方案的科学性、必要性进行论证。”
以地方人大为主要途径的决策机制，是当前“决策民主化和科学化”发展过程中的一种代表地方公共利益尤其是广大农民利益的决策机制，经过几十年来的探索，这种机制逐渐成为中国特色民意影响决策的特殊机制。其中，人民代表大会制度，不仅仅可以将公众意见以“议案”“提案”方式直接提交给政府责任部门，而且人大也具有地方的立法权和对人民政府的监督权。
如果将征地的决定权从政府转移到人大，将能够进一步提升权力运行的监督闭环。这种做法有两个重要作用。一是避免“裁判员”与“运动员”的角色重合；二是将地方人大的决定权明确化，避免政府与人大之间因为体制机制原因而无法真正行使决定权的可能。地方人大将人民利益作为决策的依据，以明确的职能来履行对地方政府在土地征收上的行政权力的监督权与否决权，是社会治理体系的进步。
3.3 未来可建立征收清单制，提升政府在征地事务上的治理效能
在允许集体建设用地入市后，征收范围将会缩小。今后的土地征收，应区分不同的项目类型进行设计。对于政府兴建道路、桥梁、水利等基础设施用地及关系到重大国计民生的产业、公益性用地，继续按现行办法征收。但是，应该在目前列举的公共利益的基础上进行严格界定，建立健全征收的清单制，而非目前较为宽泛的公共利益。且这个清单是一种动态调整的过程，调整的标准是不同发展阶段主导的公共利益与被征地主体利益间的权衡。
清单制也应该对补偿进一步细化。不仅仅是对土地的经济补偿，更要对农民的发展权损失进行补偿，允许农民分享更多的土地增值收益。对于旧城改造、城市更新、新区建设等类型用地，可保留集体所有，参照台湾市地重划、区段征收的办法，允许国家和原土地权利人进行合作开发、改造建设。由土地所有权人提供土地，政府提供开发费用。土地开发完成后，土地所有权人领回一部分土地作为补偿，享受到土地利用价值提高、公共设施完善及生活品质提升等多重利益；政府则通过这种方式无偿取得了公共设施用地、保障性住房用地及其他可供建筑用地，也节省了庞大的建设经费支出，促进了城市发展，从而实现公私互利、政府与民众双赢。
该政策设计相当于将征地环节、开发环节、运营环节、监管环节等土地开发或再开发进行了全流程的治理制度统合。尤其是将征地环节的补偿与后续的开发统筹设计，将有利于提升政府与市场在配置土地和决定土地收益分配上的治理效率，提升土地利用的总体效能。这符合在当前与未来一段时期，国家对存量用地盘活利用和生态保护修复的统筹考虑和协调发展目标。
4 结论
本文从利益权衡的视角对2019年新修正的《土地管理法》中关于土地征收部分的法律条文的修改进行了分析与解读，尤其是综合评价了中国征地制度的演化。征地制度在征地范围界定、征地补偿和安置上的优化，以及对地方政府行使征收权等三个方面的修改，分别体现了国家对城乡发展新格局、农民利益与其他主体利益分配、政府公权力与民众个人财产权等三方面的权衡。总体的趋势是，随着中国城镇化和工业化进入到一个新的发展阶段，进一步考虑农村农民利益，重视经济高质量增长，努力修复和保护生态环境等，成为土地治理的主导目标。这种趋势也影响到了征地制度改革。
征地制度是城乡关系的焦点，征地制度改革的思路随着经济社会发展阶段的变化而变化。20世纪90年代中期以来，范围大、补偿低的土地征收制度为工业化城镇化快速发展提供了用地保障。在经济社会发展的背景及国家发展理念下，观察征收范围、征收补偿、征收程序等征地制度改革中的重要方面，可以发现，征地制度改革路线设计与国家治理理念及国家发展目标和价值取向是一致的，呈现出渐进式的改革路径。在经济发展从单纯注重数量型向综合性发展转变的发展、更加重视发展中的公平公正、发展成果由全社会共享阶段，征地制度关注也开始重视征前协议、公开听取被征收人意见，征地进行社会稳定风险评估，为失地农民建立社会保障等，土地征收相应从一种经济政策逐渐过渡到社会政策。
为此，本文建议：未来中国征地制度应该淡化公共利益的诉求，强化对农民利益的补偿。进一步明确征收的决定权在地方人大，让人民的利益具有一个明确的代表，同时避免地方政府对决策权的干预。通过建立健全征收清单制和将征地环节、开发环节、运营环节、监管环节等土地开发或再开发进行了全流程的治理制度设计，更多地采取原权利人和国家合作开发的方式，避免政府干预市场的定价和分配机制。
（本文责编：郎海鸥；网络编辑：曾 爽）