【案例研究】吴宇哲等 | 农村集体建设用地住宅用途入市的现实约束与赋能探索
2.1 农业转移人口市民化尚未充分落实
宅基地入市首先需要解决资源属性与资产属性之间的矛盾，关键在于农业转移人口市民化，这也正是当前深化宅基地制度改革的瓶颈。仍有大量的进城农民因普通商品房价格过高、保障性住房覆盖面不够等住房问题而难以在城市落户定居。如果进城农民的住房保障、子女教育、医疗保险、养老保险等社会保障不到位，尚不具备足够的风险抵御能力，则其闲置在农村的宅基地作为“返乡退路”仍担负着一定的居住保障功能。这种情况下如果宅基地入市的通道全面打开，宅基地在有偿退出、流转范围、开发利用方式等方面有了更加自由的权能，一旦有村集体和农民出于短期经济利益而过度开展宅基地入市，可能对农民居住保障和农村社会稳定产生威胁，带来制度不确定性。因此，宅基地入市必然需要与新型城镇化相结合。如果城市的农业转移人口市民化政策不能全面落实，农村的宅基地制度改革就没有坚实基础，难以取得实质性突破。
2.2 宅基地流转机制不健全
在城乡二元结构下，农村的人口和土地要素向城市单向流动，城市要素向农村流动受限或动力不足。这一过程中除了形成产业用地需求外，随产业、资本、技术等要素流入农村的外来人口还产生了住宅用地需求，其合法满足必然需要宅基地突破集体经济组织成员范围进行交易。。实践中，宅基地流转范围大多限制在集体经济组织内部，市场价值无法充分显化。而非本集体经济组织的外来人口尤其是城市居民难以通过合法方式取得宅基地使用权，往往只能通过私下交易以租赁方式实现流转，不利于长期居住和发展。这部分宅基地实际上已经转变为经营性用途，但由于制度设计的缺失，既没有经过集体审批和登记，也没有向集体补缴土地收益金，农民成为了宅基地事实上的所有者和入市主体，违背了土地公有制，无法受到法律保障。农民自愿有偿退出宅基地也可能因集体回购补偿资金的来源不足而无法长期推行。
2.3 集体经营性建设用地入市存在限制
2019年修正的《土地管理法》第六十三条规定：“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”。为避免给房地产市场带来不确定的风险，经营性用途中的商品住宅未被明确列入允许入市的集体经营性建设用地用途范围，与《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》中“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地”的表述有明显差异，用途方面并未真正实现“同地同权”。因此，虽然目前的制度设计中宅基地能够转变为集体经营性建设用地入市，但宅基地本身往往缺乏区位优势和集聚效应，用于工业、商业用途的市场需求有限，以商品住宅用途入市又受到集体经营性建设用地的用途限制，市场价值大打折扣，对农民的财产收益形成了制度性约束，长远来看也难以满足城乡融合发展阶段多样化的农村产业和住宅用地需求。
03相关案例：改革探索中的突破目前，全国33个地区的农村土地制度改革三项试点已经结束。尽管宅基地制度改革对宅基地入市流转和财产权能实现路径的探索与集体经营性建设用地入市改革、征地制度改革取得的进展相比整体上较为滞后，但不可否认很多试点地区都结合当地实际进行了相关的尝试并取得积极成效，在宅基地制度框架上呈现出一些边际突破。揭示其中的创新点和局限性是新一轮宅基地制度改革的必然要求，也是城乡住宅用地市场系统性理论创新的基础。本文选取三个典型案例，按照“模式分析—经验总结—不足之处”的分析框架，分析并归纳其做法、成果和不足（图1）。
（1）模式分析。浙江义乌集体经济发达，宅基地制度改革开展时间长、基础扎实，更是在全国首创宅基地“三权分置”。其主要做法是允许城镇规划红线范围外已完成更新改造的村庄在本市范围内跨集体经济组织转让宅基地使用权，使用年限最高为70年，并按宅基地基准地价的20%向村集体缴纳土地所有权收益。如果宅基地权利人自愿退出宅基地或调出一部分建房面积指标，可由村集体统一回购，通过公开竞拍等市场化配置方式有偿调剂给本村集体经济组织成员。不同位置的宅基地取得以公开招标、价高者得的方式进行有偿选位，村集体收取的有偿选位费用于农村公共基础设施建设和特殊困难群体的住房保障。
（2）经验总结。义乌允许集体经济组织成员按照自愿有偿原则跨集体转让宅基地使用权，宅基地有偿取得、有偿调剂、有偿选位等环节也形成了较为成熟的机制，使宅基地通过市场化配置实现有偿有限期使用。不仅有效落实集体经济组织的所有权主体地位，保障集体经济组织成员资格权，还突破了宅基地产权结构的封闭性，使用权流转的范围、方式、期限等都在改革中逐步明确，对宅基地“三权分置”的实现具有示范作用。
（3）不足之处。义乌能够在宅基地产权结构上做出大胆突破，关键在于其特殊的城乡发展水平和农民市民化程度使宅基地功能转变程度较高。非本集体经济组织成员的外来人口通过市场流转取得的有偿有限期使用的宅基地，实际上已经转变为经营性的商品住宅，但土地类型仍为宅基地。宅基地与经营性用地的混淆一方面冲击了宅基地的社会保障功能，另一方面又使入市的宅基地的财产权能不如集体经营性建设用地更加明晰和充分。
（1）模式分析。贵州湄潭是全国农村改革试验区，长期在农村综合改革方面发挥先行先试作用。农村土地制度改革试点中，针对当地符合入市条件的存量集体经营性建设用地很少且布局零散，而宅基地面积普遍较大的问题，湄潭扩大入市范围，探索出了宅基地用途调整的分割登记入市模式，重新划分宅基地与集体经营性建设用地的边界，设立“综合类集体建设用地”概念。主要做法是在原宅基地使用权人保障基本居住条件、书面承诺不再申请宅基地的前提下，经申请、审查，原使用权人按土地评估价的一定比例缴纳土地收益金后，对宅基地的经营性用途部分进行分割登记，作为集体经营性建设用地由集体经济组织实施入市。受让人按照集体土地及房屋转让的相关规定缴纳不动产交易税后，为其颁发“房地一体”不动产权证书，使用年限与相同用途的国有建设用地一致。
（2）经验总结。湄潭突破了宅基地与集体经营性建设用地的界限，对宅基地的居住保障功能和经营功能进行有效的功能分割和权利分置，赋予经营性部分更加完整的转让、出租、入股、抵押等财产权能，超标面积也通过市场化方式实现有偿使用。这一模式既巩固了宅基地的居住保障功能，又释放了宅基地财产价值，提高农民财产性收入，推动乡村旅游、农村电商、农产品加工等农村一二三产业融合发展，也为探索闲置宅基地转为集体经营性建设用地入市提供了基础，对宅基地入市和盘活利用路径的理论创新具有重要价值。
（3）不足之处。湄潭实施的宅基地分割登记入市，用途基本都是工业、商服，需要依托一定的区位优势和产业支撑，对不具备类似条件的宅基地来说借鉴价值可能不大。如果能进一步突破集体经营性建设用地入市用途限制，将宅基地分割登记入市用于住宅用途，对适应和推动城乡人口双向流动将具有更深刻的意义，湄潭的成交案例尚未为此提供足够的实践经验。
（1）模式分析。广西北流为代表的多个中西部试点地区，都因存量集体经营性建设用地很少，难以形成有效的市场供给而将闲置宅基地纳入了入市范围，已成为农村集体经济相对薄弱地区提高入市改革综合效益的一种典型模式。主要做法是集体经济组织在农民自愿前提下收回宅基地，开展村庄整治、宅基地复垦后节余的建设用地指标经规划布局、指标调整、补偿安置等环节，作为集体经营性建设用地异地调整入市，指标入市产生的收益循环用于下一轮闲置宅基地的退出补偿和复垦整治。广西北流还在这一模式的基础上大胆突破了集体经营性建设用地入市用途的限制。截至2018年年底，北流已经通过村庄整治和零星分散的集体建设用地异地调整的方式开展了69宗商住用途的集体经营性建设用地入市，面积近四千亩，规模超过了同期的国有建设用地，成为了商品住宅用地供应的主要渠道之一。部分商住项目“捆绑”出让公共基础设施用地，用于建设镇域道路、学校、公园等，缩小城乡公共服务差距。已入市的商住用地成交价格加上受让方承担公共配套设施价格，与同地段的国有商住用地出让价格基本相当。
（2）经验总结。北流将腾挪的集体建设用地指标用于商品住宅建设，同时带动中心村基础设施建设，为利用市场机制引导农民集中居住、满足农村改善性住房需求提供了实践样本。北流市的经验既反映了农村商品住宅的市场需求，也通过建立完善的集体经营性建设用地住宅开发配套政策和标准，证明了农村商品住宅市场风险可控，将为推动城乡融合发展提供内生动力。中西部试点地区探索的宅基地节余指标异地调整入市改变了城乡建设用地增减挂钩政策中指标的落地使用方式，不再用于国有土地征收，而是采用集体经营性建设用地入市的方式，在盘活建设用地指标的同时让农民更充分地分享土地增值收益，灵活保障农民住房权益。尤其是一些试点地区将其与易地扶贫搬迁结合，改善农民居住条件，壮大集体经济，为脱贫攻坚贡献了土地要素保障。在全域土地综合整治中，这一模式也将为提高农民财产性收入、激活产业发展空间、促进农村三产融合发展发挥重要作用。
（3）不足之处。虽然已有多个试点地区明确将农民自愿有偿退出的宅基地纳入集体经营性建设用地入市范围，但目的在于复垦腾挪出异地调整入市的建设用地指标，弥补存量集体经营性建设用地的不足。这一做法本质上存在对城乡建设用地增减挂钩政策的路径依赖。地方政府如果按照这种思路把宅基地盘活利用和入市流转简单理解为腾挪建设用地指标，则显然是对政策的误读，不符合深化宅基地制度改革的顶层设计方向，即城乡住宅用地拥有平等的财产权能，还可能引发大规模的村庄撤并搬迁和“农民上楼”，补偿安置难以落实，使农民在缺乏基本保障的情况下退出宅基地，损害农民利益，产生一系列社会稳定风险。
04方案构想：城乡融合发展的视角探索“三权分置”产权结构下的宅基地使用权入市机制是新一轮宅基地制度改革的关键任务，也是全面推进乡村振兴的重要抓手。闲置宅基地转为集体经营性建设用地入市，为构建集体建设用地的住宅市场体系提供了切入点，指向的目标应当是让宅基地以集体经营性建设用地为“跳板”进入城乡统一建设用地市场，实现与城市国有住宅用地平等的财产权能，连接、促进城乡之间的要素双向流动和市场化配置。
4.1 入市前提：农业转移人口市民化
当前阶段的关键是推进人口-土地耦合的新型城镇化，尤其是农业转移人口市民化政策的实质性落实。除了深化户籍制度改革，落实“以经常居住地登记户口”政策之外，还要在住房、教育、医疗等社会保障和公共服务方面加快实现均等化和全面覆盖。只有让农业转移人口在城市具备了良好的风险抵御能力，才能将其闲置在农村的宅基地从过剩的居住保障功能中释放出来，赋予更加充分的财产功能。
4.2 交易机制：充分显化宅基地财产权能
已经在城市落户定居的进城农民，在保障城市住房条件、不再申请宅基地的前提下，可以自愿退出其闲置在农村的宅基地。村集体收回闲置宅基地后，经过申请、审批等法定的用途变更程序，转变为商品住宅用途的集体经营性建设用地。由原宅基地权利人与集体经济组织共同作为入市主体，即出让方，在地方政府公开设立的产权交易中心等城乡统一建设用地市场平台进行交易，由具备资质的机构提供估价等服务，通过拍卖、挂牌等市场化的出让方式与受让方自由协商交易价格并签订合同。受让方的范围应当是全体城乡居民，无论是参与农村产业发展还是休闲养老等，进入农村居住生活的城市居民和其他集体的农村居民均可成为集体住宅用地的使用权人，获得集体经济组织的特殊成员身份，拥有与国有商品住宅用地平等的转让、出租、入股、抵押等财产权能。
4.3 收益分配：乡村振兴的资金保障
宅基地转为集体经营性建设用地入市后的收益分配过程中，政府应参照当地就地入市的集体经营性建设用地，征收土地增值税性质的土地增值收益调节金，作为农村社会保障和基础设施建设等涉农用途的专项资金，统筹用于区域内农业农村发展。扣除相关税费后的入市收益在原宅基地权利人和集体经济组织之间按照一定比例公平分享。集体经济组织留存一定比例的收益，作为福利保障性质的宅基地转变为商品化的住宅用地所应补缴的“出让金”，落实原宅基地的集体所有权。集体经济组织留存的这部分收益应设立专用账户，借鉴浙江德清等地农村合作社入股的分配模式，将入市收益折算为集体成员的股权，实现集体资产增值并定期按股分红，增强集体经济组织的“造血”功能，形成提高集体成员财产性收入的长效机制。已进城落户定居的原宅基地权利人获得的收益是退出宅基地的补偿，这笔财产性收入可为其购买城市商品房、提高居住生活条件等提供资金支持，集体则无需再提供额外补偿。
随着城乡不动产税收改革的推进，集体经济组织可以对流转取得农村住宅用地、成为集体经济组织特殊成员的外来居民征收保有税，既有助于提升公共服务，又使乡村振兴的资金有了良性循环的保证。
4.4 风险防控：多方协同避免市场失灵
宅基地入市改革满足农村流入人口居住需求的同时，必然使传统村庄的社会形态转型过程加快，给乡村振兴进程中的农村社会治理带来挑战。村集体需要加强对“新村民”的有效管理，帮助其更好地融入当地农村生活，充分利用“新村民”带去的先进发展理念和资本要素，使村庄的开放真正有利于乡村产业多样化和乡村文化振兴，防止城市对乡村的同化。
其次，已经实现市民化并从事二三产业的进城农民自愿有偿退出农村的闲置宅基地、放弃宅基地资格权后，其农村土地承包权也需要村集体探索相应的有偿退出和市场化流转机制。承包地流转给愿意留在农村或进入农村从事农业生产的人，才能持续提高土地生产能力和农业经营规模，成为乡村振兴的坚实基础。
此外，政府必须严格防止针对宅基地的资本投机行为侵害农民利益。可以通过城乡不动产统一登记体系以及类似于城市房地产的限购政策有效抑制圈地炒作行为，化解社会风险。
4.5 讨 论
随着乡村振兴全面推进，宅基地产权结构封闭性与城乡人口双向流动的矛盾将越来越突出。以农民基本居住保障为取向的宅基地制度难以满足由乡进城人口通过流转宅基地实现财产收益最大化的需求和由城入乡人口对农村住宅用地的需求。允许闲置宅基地转为集体经营性建设用地入市的制度设计为化解这一矛盾提供了突破口，是在宅基地“三权分置”框架下构建集体建设用地住宅用途入市机制的基础。对入市流转的闲置宅基地进行土地类型转换，实际上也维护了农民正常居住使用的宅基地的福利保障属性。
集体将收回的闲置宅基地转为集体经营性建设用地，本质是通过法定的用途调整程序去除宅基地福利性的居住保障功能，宅基地产权结构中承载基本居住保障功能的资格权也就随之放弃，使宅基地转化为财产性的商品住宅用地，从而赋予其更加充分、灵活的财产权能并实现市场化配置。宅基地使用权通过这一途径进入城乡统一建设用地市场，具备了与城市国有住宅用地“同地同权”的理论依据。集体经济组织通过参与收益分配也使宅基地的集体所有权得到有效实现。
（本文责编：陈美景；网络编辑：曾 爽）