【本期关注】金晓斌等 | 面向耕地保护新形势的全域土地综合整治路径思考
面向耕地保护新形势的全域土地综合整治路径思考
南京大学地理与海洋科学学院
金晓斌 韩博 梁鑫源
当前中国耕地保护事业正经历从数量保护转向“数量—质量—生态”三位一体保护，从就耕地论耕地保护转向资源综合、区域统筹、功能协同的系统保护，从资源供给端保护转向供需全链条保护的全面转型。土地整治作为实现耕地数量补充、质量提升、格局优化的重要手段，也面临全面转向全域土地综合整治的新形势。耕地资源是乡村空间最基础、最重要、最具潜力的土地类型，在乡村振兴战略实施中具有不可替代地位。作为落实乡村振兴战略的重要抓手，全域土地综合整治除继续发挥耕地数量保护与质量建设传统优势以外，还能进一步通过全域规划优化耕地资源配置、通过产业导入促进耕地利用激活、通过生态修复改善耕地生态环境、通过文化建设保存特色耕作文明。因此，全域土地综合整治在推进耕地保护转型方面具有重要潜力，需要不断通过实践探索与研究总结，优化政策实施路径，细化政策落地方案，活化政策实施成效。
耕地作为粮食生产系统中最基本和最重要的供给资料，是保障粮食安全最为关键的战略性资源。耕地数量和质量强烈制约着粮食生产，并深刻影响着国家粮食安全、社会经济的可持续发展。伴随工业化和城镇化的快速发展，耕地数量逐年减少、耕地质量严重退化，耕地资源面临前所未有的粮食生产压力。一方面，随着我国人口增长，消费结构不断升级和资源环境承载力趋紧，全国易于开发的耕地后备资源已临殆尽，地方“占优补劣”一定程度上弱化了耕地产能，而以生态占用为代价形成的“不稳定耕地”问题日渐凸显，“非粮化”“非食物化”等问题不断蚕食着现有耕地，粮食产需始终维持紧平衡状态。另一方面，由于耕地高强度的利用过程，导致耕地生态系统内部功能缺失、结构混乱、生态系统退化、土壤酸化，农田污染日益严重。整体而言，我国北方地区地下水位不断下降、东南地区耕地重金属污染加剧、东北黑土地区土壤退化严重和西北地区地膜污染及土壤侵蚀等现象，均制约着耕地资源的永续利用及粮食安全的持续稳定。因此，必须树立底线思维意识，牢牢守住耕地红线，维护耕地质量健康，以稳定国内粮食生产来应对国际形势变化带来的不确定性。
合理开发利用农业资源是确保粮食安全的关键过程因素。我国的耕地细碎化现象浪费了约3%~10%的有效农地面积，造成粮食生产的劳动力成本增加115元/吨，并导致土地生产力降低15.3%。为此，政府通过增加农地租金的手段刺激了以租赁方式获得农田进行大规模耕作的新农民阶层出现，规模化农业的发展促进了水稻机械化插秧技术的采用。我国超过65%的人口以稻米为主食，双季稻和单季稻与小麦、油菜等其他作物轮作成为主要的集约型水稻种植制度，但集约的农业土地利用模式要求大幅度增加化肥和农业机械的投入，从而对农场以及农业部门上下游的环境造成严重破坏。为提高耕地产能，我国甚至将粮食生产从华北地区特别是黄河北岸地区，转移到土地生产力较低、自然风险较高的边缘地区。虽然粮食产量持续增长，但粮食产量体系相比以前更加脆弱和不稳定。此外，耕地撂荒也是制约粮食安全的关键因素之一，我国撂荒格局的形成过程与区域经济发展和产业结构调整背景下的农业劳动力析出基本同步。在资源本底约束条件下，唯有科学的集约化利用才能保障粮食系统稳定性，但现阶段的耕地集约利用方式已严重损害土壤耕作层可持续的产出效益，同时在部分经济发达平原地区出现耕地利用条件优越、设施完备、但投入持续降低、产出持续弱化的耕地利用“逆集约化”现象。因此，有必要通过创建或保护农业半自然生境，结合定向或多样化的作物轮作以减少田间农药压力，实现景观层面的多样化，进而为探索农业可持续集约化路径、保障粮食系统稳定提供参考。
实施耕地保护政策是保证粮食供给能力、维护粮食安全的重要途径。中国耕地保护制度建设始于改革开放，由于改革开放之初长三角、珠三江等地区建设用地快速无序扩张，以及欠发达地区为提供工业及建筑原料而大量破坏耕地，我国政府开始将耕地保护纳入宏观政策体系。改革开放以来，我国耕地保护政策经历了5个主要阶段：即1978—1985年的概念提出阶段，1986—1997年的体系化探索阶段，1998—2003年的体系化初步建设阶段，2004—2011年的体系化完善阶段，以及2012至今的“三位一体”强化阶段。不同时期耕地保护面临的形势与问题不断变化，管理者和学界对耕地保护内涵的认识也不断丰富，逐渐形成了包括“一个基础和三条主线”的耕地保护政策体系。“一个基础”即法律基础，分别在《土地管理法》《城乡规划法》《农业法》《刑法》等法律中明确耕地保护政策的地位与重要作用。“三条主线”分别是：规划控制线，通过规划手段明确耕地数量控制的底线及质量建设的目标线；基本农田保护线，从基本农田到永久基本农田，始终是耕地保护政策的核心与关键；耕地质量建设线，各层级实施的农用地整治项目、高标准农田建设项目、土地整治重大工程等在提升耕地产能、改善农业生产条件等方面发挥了重要作用。近年来，我国耕地保护政策开始出现“两个转向”：一是短期目标转向长期目标，随着耕地多功能性的逐渐认可，耕地保护目标逐渐从高度集约以发挥耕地粮食产能转向以“休耕轮作”为代表的可持续集约；二是行政途径转向市场途径，长期实践表明，以行政意志强化耕地保护目标容易导致不同利益主体的冲突，弱化耕地保护效果，以占补平衡、增减挂钩指标交易为代表的经济途径逐步成为提升耕地保护意愿及效果的新动能。
面向新时期生态文明建设和乡村振兴等国家发展战略，需要以更高的站位、更宽的视野、更大的格局谋划和推进土地整治。全域土地综合整治是土地整治发展的新阶段，在范围上更加强调全域推进，在对象上更强调山水林田湖草全要素综合整治，在目标上更强调国土空间系统优化，在内涵上更注重生态服务功能和文化内涵，在方法上更强调整体保护、系统修复、综合治理，在政策上更强化以耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩等政策为纽带的多样化政策运用。面对中国耕地保护转型新背景与新形势，全域土地综合整治既可以进一步发挥补充耕地数量、提升耕地质量、优化耕地格局功能，还能够将耕地利用纳入乡村地域系统的发展、转型与重构，激发耕地资源多产业融合潜力，激活耕地生态环境修复动力。但当前全域土地综合整治实施还面临内涵有待深化、模式有待细化、路径有待优化的现实需求，亟需进一步的实践探索与研究总结。
乡村重构是对乡村地域系统要素、结构和功能加以人为干预和调控，完成系统由非良性状态向良性状态的质变，或者通过量的累积实现系统功能提质升级的过程。乡村重构是实现乡村振兴战略、落实乡村建设与乡村治理目标的重要载体。传统土地整治能够在农业生产力提升、乡村布局优化等方面为乡村重构与乡村转型发展提供有力支撑，但在山水林田湖草全要素综合治理与乡村可持续发展引导方面仍显不足。相较于传统土地整治，全域土地综合整治可以通过优化调整乡村生产、生活、生态空间布局，实现乡村空间重构；通过保障乡村产业融合发展用地需求、释放政策红利，实现乡村经济重构；通过提升乡村治理水平、保护乡村特色文化景观，实现乡村社会重构。
具体而言，全域土地综合整治在整治范围上已经从以孤立、分散的单一类型项目为基本实施单元转变为以乡镇或者部分村庄为基本实施单元，强调以乡镇国土空间规划或者村庄规划为前提，从区域视角整体推动乡镇或者村庄的全域规划、全域设计、全域整治；在整治对象上，已经从以土地这一特定要素为整治对象转变为以区域内山水林田湖草村全要素为整治对象，强调统筹推进资源优化配置、生态功能修复和传统文化保护等；在整治模式上，已经从以往的同质化整治模式转变为针对不同区域、不同对象、不同类型整治需求的差别化整治模式，强调延展土地整治的产业链和价值链，因地制宜注入新型业态，打造“全域整治＋”；在整治措施上，强调农艺措施、生物措施与工程措施结合，运用技术手段解决以自然保护和恢复为主的各类问题；在整治目标上，不仅要切实保护耕地，夯实粮食安全，优化配置土地资源，提升土地节约集约利用水平，也要改善农村人居环境，保护和恢复乡村生态功能，保护乡村历史文化资源，强调打破“以地为本”现状，以人为本，建成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的国土空间格局。
通过全域规划引导多部门条块治理途径的整合协同，从而实现土地冲突协同与多功能发挥是全域土地综合整治的基本特征，具体包括以下几方面。
（1）全域多目标综合规划。传统土地整治主要是对农用地整理、补充耕地数量，局限于改善农业生产条件和增加耕地面积的单一目标；对区域社会经济条件、自然条件、生态环境、人口与政策条件等因素缺乏考虑，对土地资源的适宜性、节约集约用地、生物多样性保护、景观格局优化及生态环境改善等缺乏综合手段。随着乡村振兴战略与生态文明战略深入推进，土地整治逐步向“追求耕地数量、质量及生态管护”的“三位一体”的全面管护发展，促进了土地整治多功能性的突出，实现了土地整治对象的扩大，由单纯的农用地整治扩大至建设用地整治（工矿废弃地、城乡接合部建设用地），整治手段由粗放型向考虑景观生态学的精细型转变，充分挖掘用地的整治潜力，加强节约集约用地。
（2）全域多途径综合治理。全域土地整治需打破城乡土地管理方面的差异性，将城镇和乡村放置于一个整体的地域空间进行土地整治工程布局，使生态系统保持结构的完整性和功能的有效性，进而统筹“三生”空间用地的配置。“全域”旨在强调地理环境与资源要素间的系统整合，基于打破城乡二元结构格局的视角，借助土地整治项目对土地资源进行合理的空间配置。全域土地整治旨在营造健康的土地环境，注重对生态安全格局的研究，致力于打造景观生态型土地整治。全域土地整治中基于生态过程优先规划生态基础设施，打破用地指标捆绑土地整治的现状，消除整治工程条块分割，强调山水格局的连续性与整体性，构建生物多样性保护的生态系统。
（3）全域多条块政策融合。全域土地整治应坚持与新农村建设、精准扶贫、新城镇体系、产业结构调整、土地流转和生态修复等方向相结合，从而更好地实现全域土地整治的统筹部署，基于土地自然过程，诊断问题，分步实施，分期推进，以此制定中长期规划和短期实施计划，打造生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的国土空间格局。采用“反规划”理念以优先规划和设计生态基础设施的方式，认清资源环境中“长短板”，注重生态环境和生态过程，以资源环境承载力为基础，以自然规律为准则，来指导区域空间发展，其对全域土地整治具有重要的借鉴意义，致力于打造全域规划、精细设计、综合整治。全域土地整治能较好地解决快速城镇化对资源高速耗散、城市空间无序蔓延和空间利用低效等资源承载能力趋紧、生态安全与粮食安全问题，促进生态文明建设与城乡一体化建设，有利于“三生”空间的合理配置和国土资源的空间布局优化，保护生物多样性及提升生态系统服务功能，能够有效解决土地整治转型适应生态国土建设的重要问题，是时代的必然选择。
（4）全域多功能目标实现。以全域视角编制土地整治规划，能综合考虑全区域的光、热、水、土、生物、劳动力、资金、生产资料等具体条件、生产发展特点和现有基础，根据市场和国民经济需要等情况，有利于达到地尽其利、物尽其用的最大经济效益和保持良好的生态环境。通过全域土地整治的实施，在改善生态环境、提升生态系统生态功能、节约集约土地、增加耕地数量和提升耕地质量、提升农民生活水平、合理配置空间资源和优化国土空间布局等方面取得了一定的成就。
作为推动乡村振兴发展的重要手段，全域土地综合整治应对上承接国家任务，通过农用地整治、建设用地整治、公共空间治理、生态保护修复、历史文化保护等措施，实现乡村振兴的目标；对下响应乡村发展需求，针对不同乡村要素发展水平、耦合状态，采取差异化的乡村发展整治路径。通过内源性、外源性发展要素分析，立足要素强度、耦合状态、变化趋势视角，总结乡村发展的三大阶段，即主导要素培育、辅助要素完善、多要素耦合提升。依据乡村发展不同阶段特征，遵循村庄内部主导因素一致性和地域相似性原则，可对乡村发展各要素水平、耦合状态进行分析，根据分析结果划分乡村发展类型。针对各要素水平低、要素耦合状态弱的不宜发展型乡村，在未来整治需求中应采取拆并搬迁方式，以节约利用资源；针对各要素水平较低、要素耦合状态较弱的限制发展型乡村，在未来整治中需识别和提升限制性因素，激活乡村发展的主导要素，以明确未来发展方向和路径；针对主导发展要素水平高、其他辅助发展要素水平低、要素耦合状态较弱的主导发展型乡村，在未来整治中应着重提升其他辅助发展要素，进一步耦合乡村发展的主导要素，以实现乡村全面发展；针对各要素水平高、要素耦合状态强的多种路径发展型乡村，在未来整治中应注重政策引导，率先实施全域土地综合整治，实现乡村多功能发展转型。
结合乡村类型与全域整治模式，可以提出以下几类差异化全域土地综合整治模式。
（1）主导提升型全域土地综合整治模式。针对限制发展型乡村，在区域中乡村发展特色优势并不凸显，表现为村庄组织协调能力一般，产业资源、特色资源有效利用率低，区位优势得不到充分发挥，生态基础本底较好却缺乏有效管理等问题。全域土地综合整治立足SWOT优劣态势分析，通过整合村庄优势资源，识别并提升乡村发展中的主导因素，依托地方行为主体力量开展以主导要素为中心的整治方案，以进一步明确乡村发展路径，促进乡村主导发展要素激活。
（2）短板补齐型全域土地综合整治模式。针对主导发展型乡村，在区域中乡村发展特色优势较突出，但存在其他辅助发展要素落后的问题，如某乡村的产业资源优势突出，但村庄组织管理低效、交通状况不佳等情况。全域土地综合整治围绕乡村发展短板的关键领域，完善以提升辅助发展要素为核心的整治方案，激活农村人口、土地、产业等多种发展要素的内生动力，促进乡村发展要素耦合。
（3）优先发展型全域土地综合整治模式。针对多种路径发展型乡村，在区域中乡村发展特色优势突出，且村庄发展基础好，是全域土地综合整治实施的高潜力区域。该类全域土地综合整治模式需结合上位规划，因地制宜地选择乡村发展路径，同时注重全域整治相关政策引导，合理利用增减挂钩、“三块地”改革等制度，促进乡村发展全要素耦合，充分发挥乡村地域多功能性。