祁帆 邓红蒂 贾克敬 | 新时代主体功能区战略优化——从空间供给到高品质需求
新时代主体功能区战略优化
——从空间供给到高品质需求
中国国土勘测规划院 祁帆 邓红蒂 贾克敬
推进主体功能区建设，是党中央、国务院作出的重大战略部署。2018年，按照中央国家机构改革要求，国务院组建自然资源部，建立空间规划体系并监督实施，整合国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责。如何适应新时代生态文明建设和高质量发展要求，全面服务新时期国土空间规划体系实施，进一步完善主体功能区战略分区和格局，充分发挥主体功能区在推动生态文明建设中的基础性作用和构建国家空间治理体系中的关键性作用，成为当前亟需回答的重要课题。笔者在总结分析主体功能区实施成效、存在问题和借鉴国际经验的基础上，提出优化主体功能区总体思路和分区设置方案的建议。
一、现状和成效
1.主体功能区从规划、战略到制度，逐步体现新时代习近平生态文明思想的引领作用
自2010年国务院印发《全国主体功能区规划》，党的十七届五中全会提出实施主体功能区战略，特别是党的十八届三中全会明确坚定不移实施主体功能区制度以来，通过确定每个县级行政单元主体功能定位，制定实施差异化配套政策制度，引导各地严格按照主体功能区定位推动发展，主体功能区战略和制度在推进生态文明建设、构建国家空间治理体系中发挥了重要作用，主体功能区作为国土空间开发保护基础制度初步确立。
2.主体功能区战略格局基本形成，对国土空间开发保护发挥了重要引领作用
一是在国家级空间规划缺位情况下，基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，建立了“国家+省”两级、“优化、重点、限制、禁止”四类、陆地与海洋分列的主体功能区规划体系，提出了我国国土空间开发保护的基本框架。二是构建了“两横三纵”为主体的城市化战略格局、“七区二十三带”为主体的农业战略格局和“两屏三带”为主体的生态安全战略格局，以及海域“一带九区多点”开发格局、“一带一链多点”生态安全格局、海洋水产品保障格局、海洋油气资源开发格局。三是引入国土开发强度、城镇空间、农村居民点、耕地保有量、林地保有量、森林覆盖率等重要指标，对城乡规划、土地利用总体规划、区域规划以及其他相关规划起到了引领约束作用。四是促进了要素有序流动和区域协调发展。主体功能区战略与区域发展战略相辅相成，共同推动形成要素有序流动、资源环境可承载的区域协调发展格局。根据对2010年、2017年县级人口经济统计数据和土地利用数据分析，人口和产业呈现向优化开发区和重点开发区集中的趋势，农产品主产区和重点生态功能区的耕地面积有所增加，重点生态功能区的林地、草地、水域等生态用地占全国的比例有所提高。
3.政策制度体系不断健全，主体功能区制度逐步完善
一是初步建立了“9+1”、“中央+地方”的政策框架体系。国务院相关部门分别出台了财政、投资、人口、产业、环境、绩效考核等主体功能区配套政策，吉林、安徽、广东、江苏、浙江等省进一步细化了财政、投资、绩效考核等政策要求。二是财政转移支付、绩效考核等政策发挥了关键作用。2008～2018年，中央财政对重点生态功能区转移支付共4431亿元，年度金额从61亿元增加到721亿元，为推动生态保护和建设提供了重要保障。吉林、浙江、黑龙江等省实行差别化绩效考核，增加生态文明建设方面的指标和权重，提高了地方保护生态的主动性。三是横向生态补偿、生态产品价值实现机制试点取得了积极成效。2011年来，安徽-浙江、福建-广东、广西-广东、江西-广东、河北-天津、云贵川分别签署了新安江流域、汀江-韩江流域、九州江流域、东江流域、引滦入津、赤水河流域上下游横向生态补偿协议。浙江、江西、贵州、青海等省积极推进生态产品价值实现机制试点，浙江丽水在生态产品价值实现的核算、调节、制度设计等方面做了先行探索，由考核GDP和工业总产值转为考核GEP（生态系统生产总值），践行了“两山”理念，得到习近平总书记的肯定。
二、存在问题
1.不能完全适应新理念新思想新战略的要求
一是党的十八大以来，围绕“两个百年”奋斗目标，党中央相继提出统筹推进“五位一体”总体布局、牢固树立新发展理念、“一带一路”倡议等，部署了区域协调发展、乡村振兴、可持续发展等国家战略，对国土空间布局、结构和功能关系提出了新的要求，主体功能区分区设置亟待优化。二是我国已进入新时代，社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，现有主体功能分区理论和方法，难以满足高质量发展和高品质生活对空间发展和治理的现实需求。三是日益凸显的水资源安全、能源资源安全、历史文化保护传承等问题，需要在空间战略布局上提出应对措施。四是部分地区的主体功能定位需要结合实际进行动态调整，部分已呈现“大城市病”的特大城市和大城市需纳入优化开发区，部分农产品主产区和重点生态功能区的格局需要调整。
2.不能完全适应国土空间规划体系建设的要求
一是在原来空间规划体制改革未到位的前提下，部门各自为政，主体功能区与其他空间性规划尚未有机融合，难以发挥对区域规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划等的指导约束作用。二是分区方法、命名和手段需要改进。现行分区只是根据开发与保护两个维度来划分，缺少中间过渡类型，一定程度上容易造成强调主体功能的唯一性，与国土空间的多元化、多功能、综合立体的特性不符合。因此，主体功能区命名采取开发方式还是功能定位存在一些争议；陆域与海域分头编制，未作为一个整体系统考虑，部分沿海地区陆域和海域主体功能定位存在不协调不匹配的问题。三是目前主体功能区以县级行政区为基本单元，空间尺度较大，与市县及以下空间性规划缺乏传导机制，刚性管控不强，通过主体功能区规划来解决协调开发与保护的空间分工问题并未达到预期效果。
3.配套政策和制度机制尚需完善
一是部门和地方缺乏有效统筹和联动，政策碎片化问题突出，影响了“9+1”政策体系的整体效果。二是政策的精准性和针对性不足，现有政策主要以县级行政区为单元，缺乏市县以下操作性政策。三是未有效建立中央到地方分工协调的职责体系，缺乏部门间横向协调合作及纵向激励约束机制的系统性设计，地方多是选择性执行，难以形成合力。四是市场配置资源的决定性作用未能发挥，现有主要政策对市场机制作用考虑不足，生态产品价值实现、水权交易等市场机制尚不健全。五是政策差别化和均衡性体现不足，现有配套政策主要针对重点生态功能区，对其他功能区缺乏考虑，形成不同主体功能区配套政策“隆起”和“洼地”，影响了主体功能区建设效果。
三、优化思路：面向绿色高质量发展
1.构建多功能高品质的国土空间战略目标
贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，紧扣解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，按照推进更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展新阶段，从多元化、多层次、多功能的角度，重新构建主体功能区的分区设置和命名方式，融入国土空间规划体系，形成以主体功能区战略为核心的国土空间开发保护战略和政策体系。
2.坚持延续性、时代性、战略性、政策性的基本原则
一是延续性。主体功能区是一种战略安排，区分开发方式的分区概念已经广泛深入人心，分区类型设置的优化不宜做大的变动，否则还需花大力气重新统一思想、形成共识。二是时代性。主体功能区要适应新时代新形势新要求，紧扣国土空间开发保护的新问题，突出绿色发展和高质量发展的导向，将水资源安全、历史文化保护传承等国土空间治理中出现的新问题纳入分区框架。三是战略性。主体功能区主要服务于宏观尺度国土空间治理，主要体现在全国、省级和跨区域尺度的国土空间规划中，是体现国土空间开发保护战略的分区形式。四是政策性。主体功能区是政策性分区，以国土空间政策引导为手段实现战略意图，针对不同的主体功能区制定不同的国土空间开发保护政策，明确不同主体功能区的差别化发展导向、发展路径和管控要求，实现差别化的高质量发展路径和空间治理模式。
3.明确几个基本问题的初步考虑
一是分区目的：重点优化新型城镇化、农业现代化、生态功能保护等方面相互衔接的国土空间开发保护战略格局，促进区域差别化协同发展，实现差别化的高质量发展路径和空间治理模式。二是空间尺度：突出战略引导，主体功能区是战略分区，匹配国家、区域、省级尺度国土空间宏观管理事权要求，通过差别的空间政策实现战略引导，重点在国家、区域、省级国土空间规划中体现。三是功能内涵：突出国土空间功能导向，兼顾功能等级，从功能导向和功能等级两个维度重新构建主体功能内涵；在功能导向维度，按照国土空间提供的主要服务产品，分为城镇、农业、生态等3个主导方向。四是分区性质：突出政策导向，主体功能区是政策分区，属于区内同质化要求的类型区；不同于“都市圈”等区内异质化结构区，不强调区内要素流动和关联关系，更注重区与区之间的差别化和协调联动。五是规划手法：主体功能区是国家级、省级国土空间规划的规划分区，而自然保护地、战略矿区、人文魅力区、能源基地、交通等基础设施重大项目等，应相应采用“点”“面”“线”“网”等不同的规划手法，通过战略示意图、名录清单等方式，在国家和省级规划中加以表达，然后在市县级规划中通过相应的空间管制分区予以落实。六是分区应用：突出管理导向，对国家和省级规划的指标分解提供支持，分类指导市县级规划编制和修改，分类确定开发保护的规模、结构、侧重方向和优先次序。七是覆盖范围：突出陆海统筹和全域覆盖，国家级主体功能区和省级主体功能区叠加后，覆盖陆海全域国土空间；针对沿海市县，统筹陆地和海洋主体功能区，确定一个陆海统筹的主体功能定位。八是分区单元：以县级行政区为基本单元，有条件的地方可细化到乡镇，根据地方国土空间治理的实际需要可打破行政界线。
四、分区优化：统筹安全
与高质量发展的国土空间战略分区
坚持问题导向、目标导向、治理导向，按照继承和发展的要求，细化主体功能区分区、优化战略格局、完善政策机制，并贯穿于《纲要》编制全过程，通过各级国土空间规划编制实施，确保主体功能区战略意图能够逐级落实。
1.突出战略导向、功能导向和问题导向，细化形成“3+N”主体功能分区体系
统筹落实总体国家安全观和高质量发展要求，针对国家和区域层面开发保护核心问题，分2个步骤整合优化和细化政策单元，形成“3+X”的新主体功能区。
第一，回归功能导向，将陆海分列的“4区”整合为陆海统筹“3区”。一是进一步强化国家生态安全和粮食安全保障，将原限制开发区分为重点生态功能区、农产品主产区；二是遵循生产要素向城市群、都市圈等优势地区集聚的经济发展客观规律，以及积极应对美国遏制战略，提升优势地区的全球竞争力，将原优化开发区、重点开发区合并为城市化地区，并将城市群、都市圈等优势地区划为国家级城市化地区。三是理顺从宏观-中观-微观空间功能关系，划分重点生态功能区、农产品主产区、城市化地区，向上衔接城镇、农业、生态战略格局，向下指导城镇开发边界、永久基本农田和生态保护红线划定。
2.纳入国土空间规划体系并传导落实
一是将主体功能区战略和制度纳入国土空间规划体系，重点在国家和省级国土空间规划中，落实主体功能区战略格局、功能定位、配套政策，与规划目标指标和开发轴带、集聚区域、城镇体系、交通能源基础设施网络布局等要素有机结合，形成国土空间开发保护格局。二是建立“分区+指标”的纵向传导机制，健全国土空间规划指标体系，通过指标分解、比例控制和布局引导，将县域主体功能传导落实到“三条控制线”和不同类型国土空间，在市县以下国土空间规划中精准落地。三是强化规划协调衔接，加强主体功能区战略目标、战略格局和配套政策，对区域规划、专项规划等的规划指标、空间布局和政策的引导和约束，强化与发展规划的协调衔接，充分发挥主体功能区战略的引领约束作用。四是完善资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术方法，推动建立资源环境承载能力监测预警和国土空间规划基础信息平台，实现“一张图”管控。
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（本文编辑：蒋仁开；网络编辑：曾 爽）