【本期关注】谷 玮、吴次芳等 | 中国共产党空间治理的百年历史与经验
中国共产党空间治理的
百年历史与经验
浙江大学土地与国家发展研究院
谷玮 吴次芳 黄雪飞
浙江财经大学公共管理学院 游和远
宁波大学法学院 李冠
空间治理是国家治理的重要组成部分，是指通过空间战略布局和空间要素配置，优化国土空间开发保护格局和促进政治经济社会目标实现的制度安排和行动过程。党的空间治理是指以中国共产党为直接行动主体，或在中国共产党领导下，由各类行政主体推动实施的空间战略布局、规划和建设等行动，是落实党的执政目标和施政纲领，确立和维护国土空间开发利用保护秩序的战略与实施机制。党的思想、决策和实践通过空间治理的形式落位在各尺度地理空间，是决定空间治理成功与否的关键因素。本文梳理1921年建党以来中国共产党在各阶段空间治理中的治理重点和治理手段，以期增进相关研究领域的知识积累。
新民主主义革命时期，我国面临的主要矛盾是推翻帝国主义、封建主义和官僚资本主义“三座大山”，年轻的中国共产党还面临生存与夺取人民民主政权的巨大压力。在全面夺取国家政权前，党的革命根据地选择与建设成为其空间治理思想和实践萌芽的主要体现。
中国共产党先后建立井冈山、赣南闽西、湘鄂西、湘鄂赣、陕北和陕甘边等革命根据地，并在其基础上发展工农武装割据和苏维埃政权。这些根据地地处山区、易守难攻，且拥有较为丰富的自然资源，为党的军事作战和生存补给提供了较为丰富的物质支撑。在边区这一治理飞地，中国共产党就产业空间布局、空间开发利用和治理体系建设方面进行了积极的探索，完成包括开辟南泥湾等新垦区、布局轻重工业、开展修路运动、修建水利工程等一系列活动，并形成相对集权的空间治理模式。党的革命根据地选择及其进行的战略部署和开发建设活动表明，在空间资源约束下，统一的领导、有效的资源开发利用和战略性生产力布局共同推动了空间治理实施的有效性，成为支撑新民主主义革命胜利的重要条件。
1949年由中国共产党领导的新中国成立，国家主要矛盾和任务由反帝反封建和政权夺取转变为稳定新政权和改变中国落后的整体面貌。中国共产党在生产力空间布局主线引领下开启了社会主义空间治理的全新探索。
新中国成立初期，我国主要生产力空间布局受国际政治环境影响在东西部进行了三次较大规模转移，体现出共产党执政初期在平衡政治、安全与经济目标下的探索。在区域性工程建设方面，党的空间治理重点主要集中在大型工程设施建设领域，完成大庆油田、胜利油田等石油勘探开采工作，建成包兰、兰青、兰新等铁路干线，为实现新中国独立自主和现代化发展夯实了基础。1956年国家建委召开全国第一次基本建设会议，提出开展包头-呼和浩特等10个地区区域规划工作的要求。
在国民经济恢复和社会主义建设初期探索阶段，党中央主要采取战略部署和自上而下的计划手段推进空间治理工作，以平衡布局实现公平取向和政治目标。由于各方面基础较为薄弱，空间治理体系、手段和技术在很大程度上依赖前苏联的帮助，治理理念遵循强大的计划思维，治理模式以中央集权模式为主导。
02第二阶段：曲折与停滞时期（1966-1978年）受“大跃进”时期规划失控影响，党的空间治理工作遭遇一定程度停滞。1960年中央宣布“三年不搞城市规划”，空间规划工作受到否定。1966至1976年，我国国民经济和社会发展因文化大革命的发生而进入相对停滞。但应当肯定的是，该时期空间治理工作并非完全停摆，部分地区工程建设和空间规划工作依旧有所推进。如生产力布局调查研究工作在文革后期得到了党中央的支持，石油煤矿资源勘探、水利工程布局研究等基础性工作的开展为后续空间规划提供了有力的基础数据支撑等。“文革”时期空间治理工作的曲折与停滞从反向视角证明党在空间治理中的重要地位。纵观整个计划经济时期，中国共产党探索并构建了以蓝图式空间开发为导向的空间治理秩序，奠定了空间治理中党的战略引领地位。
1978年12月，党的十一届三中全会召开，全党将工作重点转移至社会主义现代化建设，国家主要矛盾转变为人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾，空间治理主要目标从政治稳定和国家安全过渡至经济发展，空间治理重点进一步拓展至对外开放布局和区域战略实施等方面，作为重要空间治理手段的空间规划在党中央层面重新得到强调。
创办经济特区是中国共产党空间治理的重要突破。1978-1979年，广东省委率先提出创办“经济特区”的想法，并得到了党中央的认可与推广。选取粤闽作为改革开放先行区不仅能够以试点的形式探索国家发展道路与模式，更具有促进国家和平统一的深刻政治意图。1979至1990年，党中央先后确认开放14个沿海港口城市和长三角、珠三角等沿海经济开发区，在全国范围初步形成从点到面、多层次、有重点的对外开放空间格局。该时期，党重新认识到空间规划在空间治理中的重要性，针对空间规划体系建设和空间规划编制技术进行了系统性探索，如1980年党中央提出“为了搞好工业的合理布局，落实国民经济的长远规划，使城市规划有充分的依据，必须积极开展区域规划工作”，国家先后印发《全国国土总体规划纲要》《国土规划编制办法》《城市规划条例》等规划和规范性文件，极大推动了综合性国土规划工作的开展和全国范围内的国土开发活动的高潮。该阶段的国土规划也呈现出规划内容的综合性、空间尺度的整体性和组织的统一性等特征。
02第二阶段：十三届四中全会后的开发与扩张（1992-2002年）1992年党的十四大召开并做出集中精力进行经济建设、建立社会主义市场经济体制等重要决策，新的要求也将党的空间治理工作推向了新的阶段。以经济建设为中心的总体目标导向下，我国经济规模快速扩张，但地方经济粗放增长引发的生态环境破坏和资源无序开发，以及区域间发展不平衡问题逐渐成为制约国家发展的重要空间因素。在前期部署基础上，中国共产党进一步深化对外开放基本国策，形成从沿海到沿江、从沿边到内陆的全方位开放空间格局。1999年党的十五届四中全会做出实施西部大开发战略的决定，将西部12个省市区纳入重点开发范围。
尽管经历曲折发展和探索，党的空间治理目标更加清晰，战略空间布局更加均衡多元，但原本以整体统筹性为特征的国土规划却因部门权力扩张等原因裂变为土地规划、城市规划和各专项规划，空间治理抓手的有效性大大削弱。“多规”并行的规划体系严重影响空间规划的权威性和严肃性，空间规划体系的落地性也大打折扣。
03第三阶段：十六大后的科学发展观时代（2002-2012年）2002年，党的第十六次全国代表大会从经济、政治、文化、社会和生态环境等方面提出全面建设小康社会的目标，更加强调结构优化和效益提升的治理目标，国土空间的开发保护结构性调整成为党的空间治理新要求。进入21世纪，我国发展面临更加突出和多面的制约，党的十六届三中全会完整提出科学发展观的内涵，并成为指导中国共产党空间治理的重要思想。西部大开发战略的实施有效推动了西部地区的发展，但新的区域分化现象逐渐凸显。党中央于2004年和2006年相继提出“东北振兴”和“中部崛起”两大区域发展战略，形成涵盖全国范围内主要地区的区域发展战略体系。该时期，城乡建设规划、国土资源规划、发展规划、生态环境规划和基础设施规划等各类规划在国家和地方呈井喷式爆发，形成更加复杂的地理表达体系，推动了规划编制技术和地方空间治理知识累积方面的快速发展与进步。但“多规”并行的空间治理体系造成以土地发展权为争夺核心的利益冲突，导致空间规划在实施过程中面临难以落地的问题，各类规划也因此被戏谑为“纸上画画墙上挂挂”的空想。
总的来看，改革开放后的三十余年里，中国共产党在区域发展战略布局和空间规划体系建设方面取得了巨大的成就，对外开放布局直接推动我国东南沿海经济社会的快速发展，四大板块战略在一定程度上回应并降低了区域间的发展不平衡，空间治理成为推动国家发展效率与公平目标的积极保障。党中央对空间规划的高度重视直接推动了各类空间规划在全国范围内的全面展开，空间规划编制技术、政策调控水平和实施监督机制都得到了快速发展，为中国特色社会主义新时代的空间治理建设提供了支持和铺垫。
2012年党的十八大召开，提出经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”的总布局，开启了中国特色社会主义建设的新时代。党的十九大提出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，这一关系全局的历史性变化对党的空间治理工作提出了新要求，更加强调战略性统筹布局和空间规划体系重构。
党的十八大以来，在生态文明体制改革主线下，国土空间开发保护制度、空间规划体系加速建构。2015年中共中央政治局审议通过《生态文明体制改革总体方案》，2017年中央全面深化改革领导小组通过《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》，十九大以来党中央先后出台《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》等一系列重要文件，从顶层设计出发探索建立统一高效的空间治理体系。
在加快构建“双循环”新发展格局的战略引导下，党对国家整体开发保护空间格局进一步做出了统筹安排。2013年习近平总书记提出“一带一路”合作倡议，2016年中央政治局审议通过《长江经济带发展规划纲要》，2019年习近平总书记再次强调从全局高度长远考虑推进京津冀协同发展，形成引领国家发展的三大战略和黄河流域生态保护和高质量发展等重大战略。针对“老少边困”等欠发达地区，党中央通过推动建立优化创新区域互助、区际利益补偿、区域政策调控等机制，以期缩小区域间发展的不平衡。海洋空间在新时期国家政治经济和安全格局中的战略地位显著提升，以规划为引领，促进陆海空间布局、资源开发和环境保护等方面全方位协同发展的海洋空间治理路径正在逐步生成。
面对百年未有之大变局，中国共产党在中国特色社会主义新时代的空间治理中更加注重治理体系的建构，通过国土空间规划体系和区域发展、地区振兴等空间战略体系的建立与完善，空间治理的系统性、全局性和科学性特征更加突出，在应对生态文明建设压力、构建国土空间开发保护新格局和加快形成“双循环”新发展格局中将发挥更加重要的基础性作用。
不同历史时期的政治经济社会发展主要矛盾决定空间治理的目标，从战争年代和和平发展时期，党领导下的空间治理积极推动了国家发展水平与总体发展目标之间差距的缩小，形成整体社会发展的正向反馈机制。
02党的空间治理体现政治性与科学性的统一空间治理既需要实现公平、法治、安全、以人为本和国家认同等政治目标，同时必须在科学原则的指导下进行，满足生态环境保护、资源高效开发利用等科学取向。中国共产党在实践探索中逐步达成空间治理政治性与科学性的有机统一，表现为治理目标和治理手段的有机融合。
03空间治理主体和手段在实践中丰富完善党的空间治理在实践和发展中充分体现出治理主体多元化和治理向度互动化的特征。治理主体由以党为绝对领导的一元主体逐渐转变为党领导下的政府主体、市场主体和社会主体共同参与的多元主体结构。与此同时空间治理向度由自上而下的单向度转变为上下结合的双向互动向度，空间规划逐渐成为地方发展和中央统筹之间的博弈工具。
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（本文编辑：孟 鹏；网络编辑：曾 爽）