【本期关注】邹 旭、石晓平、马贤磊 | 建党百年的土地增值收益分配政策与改革
建党百年的土地增值收益分配政策与改革
南京农业大学中国资源环境与发展研究院
邹 旭 石晓平 马贤磊
百年来，中国共产党领导人民创造历史、铸就辉煌，取得了举世瞩目的中国奇迹，来之不易的伟大成就离不开党的正确决策。其中，尤以党领导下的土地制度改革最为重要，可以说，一部土地制度变迁史就是一部中国共产党从确立政权到建设国家的政治史。而土地制度改革的本质在于重构利益格局，利益格局重构的关键又在于土地增值收益分配。因此，土地增值收益分配始终是关系党和国家长治久安的重大问题。
在百年土地制度变革过程中，党始终坚持以人民为中心的发展思想，强调转变现有土地增值收益分配格局，提高农民在土地增值收益中的分配比例，先后探索减租减息政策、征地补偿制度、土地出让收益管理、土地增值收益调节金管理等多类政策。但是，繁多的增值环节以及复杂的利益关系注定了我国土地增值收益分配问题必然难以协调。如何有效兼顾多方利益、妥善处理日益激化的增值收益分配矛盾成为了当前土地制度改革的重要议题。
本文梳理建党百年来土地增值收益分配的政策演进，提出我国土地增值收益全民共享的改革路径，以期为实现第二个百年奋斗目标历程中土地增值收益分配政策的发展思路提供参考。
与土地增值收益分配最相关的减租减息政策最早可以追溯到1927年。针对极端的地租剥削，党的八七会议主张对小田主实行减租，对军阀的苛捐杂税实行抗纳抗租，本质上调整了土地生产环节的收益分配关系，土地生产带来的增值收益由地主和军阀逐渐向贫苦农民转移。1928年《井冈山土地法》更加详细制定了土地税率，同时为了保障农业生产，规定在天灾等特殊情况下，土地税可由15%减至10%或5%，甚至可以免纳。到抗日战争时期，社会主要矛盾转变为中华民族和帝国主义之间的矛盾，减租减息政策成为中国共产党在此期间处理土地问题的基本政策。1942年中共中央政治局发布《关于抗日根据地土地政策的决定》，一方面承认农民是抗日的主要力量，实行减租减息政策，以提高农民生产与抗日的积极性。另一方面，为争取地主和部分开明士绅共同抗日，同时也要求农民交租交息。这个兼顾了农民和地主两方利益的政策，有效地维持了抗日民族统一战线的稳定，成为抗日战争胜利的重要因素。
共产党作为无产阶级政党，它的建立就是要寻求民族独立和人民解放。此阶段的土地革命，不仅将没收的土地无偿分配给农民，更以减租减息政策减轻了地租剥削，保障了农民的生产生活，土地增值收益分配呈现出由地主垄断逐渐转向农民参与的阶段特征。
02从建国到改革开放：农地征收环节的补偿制度确立建国初期，在集体土地所有制的基础上，国家因市政建设需要占用农村土地就必须采用征收的形式。早在1950年国务院出台的《城市郊区土地改革条例》便规定：“国家为市政建设及其他需要征用私人所有的农业土地时，须给予适当代价，或以相等之国有土地调换之。”到1953年，征地补偿迎来了较为系统的政策规定，要求适当照顾被征地人民的土地权益，对被征收土地之上的房屋、树木等附着物及农作物进行公平合理的补偿，具体的补偿标准可按被征收土地近3-5年产值为准。1958年修订《国家建设征用土地办法》，将征地补偿标准降低为近2-4年的产量总值，同时强调，如果社员代表大会认为对征地社员生活没有影响，甚至可以不发给补偿。征地制度虽然一定程度上降低了我国快速工业化和城市化的成本，加快了新中国经济发展，但也严重刺激了各地征地需求，造成所征土地资源的闲置浪费，而且较低标准的征地补偿损害了农民的合理权益。
改革开放后，随着土地有偿使用制度加快建设，征收的土地在国有建设用地市场中得到巨大的价值显化，与低廉的征地补偿形成了明显反差。但这种年产值倍数法的补偿标准仍然没有考虑到土地潜在的市场价值，集体与农民只是得到土地原用途的补偿价格，无法真正参与到土地增值收益分配过程中。
03从改革开放到十八大：国有土地出让环节的出让收益制度改革国有土地有偿使用制度的正式建立，不仅显化了土地价值，更为经济社会发展积累了巨额的土地增值收益。早期的土地出让收益主要用于弥补城市建设的资金缺口。如1989年的《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》规定，地方财政部门留下20%的土地出让金作为土地开发建设费用，其余部分按照40%和60%的比例在央地之间分配，而且不论上交中央还是地方财政的土地出让收益，都要求用于城市土地开发建设。后续政策重新划定了央地分配比例，中央政府只收取土地出让金的5%，但依旧没有改变土地出让收益偏向于城市建设的事实。直到2004年《用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法》出台，出让收益分配格局才迎来真正改善，政策要求不低于15%的出让纯收益专项用于土地整理复垦、宜农未利用地开发、基本农田建设、改善农业生产条件的土地开发等。之后，党和政府继续将土地出让收益支出扩展到农村基础设施建设以及城镇廉租住房建设等领域。
整体而言，初期偏向于城市的分配政策，虽然为城市建设提供了巨额的资金支持，但也引致城乡发展失衡、社会矛盾加剧等问题。后期国有土地出让环节的增值收益分配格局逐渐向农村倾斜，农村发展、民生服务成为土地出让收益分配的重要领域，一定程度上促进了农村建设和农业发展，缩小了城乡差距。
04从十八大至今：多元土地增值环节的收益全民共享制度建设十八大以来，我国土地制度正以前所未有的决心和力度全面深化改革，土地增值过程涉及的多类环节同时发力，主要体现在以下几方面。其一，征地补偿制度趋于合理。2019年《土地管理法》对征地补偿进行了全面修改，取消了年产值倍数法，改以区片综合地价确定土地补偿和安置补助，而且在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物等基础上增加农村村民住宅补偿以及社会保障费用，保障农民原有生活水平不降低和长远生计。其二，土地出让收益分配愈加倾斜农村。2020年中共中央、国务院发布《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，要求稳步提高土地出让收入用于农业农村比例，争取到“十四五”期末，实现土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上的目标要求，重点用于高标准农田建设、农村供水保障、农村人居环境整治、耕地及永久基本农田保护、农村教育和精神文明建设支出等方面。其三，低效用地再开发突出强调利益共享。为激励低效用地再开发积极性、加快再开发进程，一方面，土地增值收益由政府部门适度向开发商与原土地权利人让渡，如2016年《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》明确，如果工业用地再开发仅提高容积率但不改变用途，可以不再增缴土地价款。另一方面，再开发过程中的增值收益也倾向于全民共享，要求优先安排一定比例土地，用于基础设施、市政设施和公益事业等公共设施建设。
此外，党的十八届三中全会以来，除了征收出让途径外，集体经营性建设用地也被允许直接入市。2016年出台《农村集体经营性建设用地入市土地增值收益调节金征收使用管理办法》，明确农村集体经济组织取得集体经营性建设用地入市收益以及再转让收益时，需向地方国库缴纳土地增值收益的20%-50%作为调节金。对于农村集体取得的土地增值收益，按照壮大集体经济原则留足集体后，在集体经济组织成员之间公平分配。
纵观建党百年的土地增值收益分配政策演变历程，不难发现，中国共产党不断探索改革，以减租减息政策保障农民生活，以征收出让制度推动城市发展、助力乡村振兴，结合存量用地再开发、集体经营性建设用地入市中的增值收益分配政策，初步形成了全民共享的土地增值收益分配格局。
党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。随着我国全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程，必须把促进全体人民共同富裕摆在更加重要位置，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感。建党百年来，虽然土地增值收益分配政策得到不断完善和发展，但面对经济社会发展形势的历史性变革，我国土地增值收益还应从初次分配、代内分配以及代际分配三方面加以调整。
01初次分配需要做到利益平衡当前，各环节土地增值收益初次分配格局缺乏合理的形成机制。如征地补偿或土地出让收益分配一般由省级或国家层面制定具体标准，“一刀切”政策导致实际分配过程缺乏灵活性与适用性，没有兼顾多类利益主体对增值收益分配比例与方式的差异化诉求。再如，低效用地再开发和集体经营性建设用地入市过程中的增值收益分配则表现为地方政府各自为政，开发商的公共设施建设要求、土地增值收益调节金缴纳比例、集体提留收益用途管理不规范问题突出，造成了尖锐的利益冲突和社会矛盾。因此，必须尽快达成合理的土地增值收益初次分配机制，有效做到政府、集体和农民等主体的利益平衡。
02代内分配需要统筹区域发展区域发展不平衡、城乡收入差距大是党领导人民迈向共同富裕的主要制约因素，这就需要不断完善区域协调发展机制、全面推进乡村振兴战略。虽然当前的土地增值收益分配政策在一定程度上纠正了城乡分配不公问题，但尚未有效改善区域间分配不合理的现状。因此在新的形势下，必须深化土地增值收益分配政策改革，强化土地增值收益分配政策作为统筹区域和城乡发展的调控属性，通过代内分配的形式支持农村和偏远地区发展建设。
03代际分配需要保证可持续发展共同富裕必须是可持续性的，要求在发展和分配过程中兼顾公平正义，做到代际公平。然而，现阶段的土地增值收益分配政策既无法满足当代人持续性的收入需求，也必然透支了后代人的合理收益。尤其是在土地出让过程中，一次性收取40-70年的土地出让金，不仅影响以后各届地方政府分享收益的权利，也无法满足代际分配需求。因此，应对后代人进行有效补偿，保障代际公平和可持续发展，真正实现全民共享的土地增值收益分配格局。
基于“初次分配-代内分配-代际分配”的政策框架，本文提出土地增值收益全民共享的改革路径。
01引入市场机制和谈判机制构建兼顾效率与公平的初次分配格局决定土地增值收益在利益主体间分配格局的核心因素主要为征地补偿标准、土地出让价格、补缴土地出让金和土地增值收益调节金等。因此，土地增值收益的初次分配应建立于合理的出让价格或补偿标准的形成机制之上。考虑到土地出让和再开发是一类趋近于市场化配置的过程，所以应根据交易双方供求关系建立市场化的价格形成机制，严防地方政府为了政治晋升以低价出让土地的形式过度向开发商让渡利益，从而避免全民共享的增值收益流失，以优化资源配置效率。对于征地补偿和土地增值收益调节金的确定，应改革传统行政主导型的治理模式，赋予国有土地和集体土地平等权利，尊重村集体和农民作为集体土地权利享有者的主体地位，搭建包含政府、集体和农民等多类主体的博弈平台，建立科学合理的协商谈判机制，使得利益主体在充分协商基础上达成相对满意的增值收益分配方案，减少增值收益分配过程中的矛盾冲突，保障社会公平目标的实现。
02以中央和地方协同发力调控区域与城乡收益构建代内分配格局作为公民代理人，政府获得的土地增值收益理应进入二次分配。对于代内分配而言，中央和地方政府须协同发力，明确各自在土地增值收益分配调控工作中的职责分工。地方政府应继续推动土地增值收益在城乡之间、近郊与远郊之间的合理分配，增加农村基础设施投资、持续改善农村人居环境。此外，还可以提取一定比例的土地出让收益和土地增值收益调节金，用于远郊农民的经济补偿和生态补偿，弥补远郊集体因地理区位劣势所带来的土地增值收益分配弱势，也可以由此形成农地社会、生态服务功能保护的激励机制。中央政府应重点统筹完善区域间增值收益共享机制，包括建立生态补偿基金、向中西部等劣势区域加大转移支付力度，以及对“老少边贫”等特殊区域给予政策倾斜等多种形式，构建区域平衡的土地增值收益代内分配格局。
03基于代际补偿基金与土地发展基金构建可持续的代际分配格局
土地是当代人从上一代人手中继承而来的宝贵资源，同样也有责任和义务完整地传给下一代。对于代际分配而言，一方面，可以从中央和地方政府获取的土地增值收益中提取一定比例纳入代际补偿基金管理，通过分期投入基础设施建设，提供全民医疗卫生、社会保障和生态环境保护等能够在较长时期内持续带来正面效应的公共物品与服务，形成土地增值收益向后代人转移的分配机制，确保未来的钱办未来的事、服务未来的人。另一方面，中央和地方政府还应建立土地发展基金，从土地出让收益和补缴出让金中提留部分为后续政府使用，增加继任政府的公共服务能力与城乡区域调控能力，避免各级政府在土地增值收益利用上“寅吃卯粮”的现象，真正实现全民共享的土地增值收益分配格局。
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（本文编辑：孟 鹏；网络编辑：曾 爽）