解读：完善宅基地管理制度保障农民合理用地需求

民法典权威解读 2023-11-22

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完善宅基地管理制度保障农民合理用地需求

——新《土地管理法实施条例》系列解读之四

马琳

农村宅基地是农民安身立命之本。随着土地资源的日趋紧张和城镇化的快速推进，农村宅基地供需矛盾日益明显。为促进节约集约利用土地资源、充分发挥农村宅基地在保障农民生活、促进乡村振兴中的重要作用，2020年1月1日起施行的新《土地管理法》对农村宅基地管理的有关规定进行了修改。本次，新的《土地管理法实施条例》（以下简称《条例》）将“宅基地管理”单列一节，在系统总结宅基地制度改革试点成功经验的基础上，分别对农村宅基地规划安排、审批程序、有偿退出、权益保障等四个方面作出明确规定，对新《土地管理法》中有关农村宅基地的规定予以进一步细化和落实。

一、突出规划引领，保障农村宅基地合理用地

习近平总书记强调“实施乡村振兴战略要坚持规划先行、有序推进，做到注重质量、从容建设”，要“通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，编制‘多规合一’的实用性村庄规划”。2019年5月，中共中央、国务院印发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求，在城镇开发边界外的乡村地区，要组织编制“多规合一”的实用性村庄规划。《乡村振兴促进法》要求县级以上地方人民政府应当加强农村住房建设管理和服务，强化新建农村住房规划管控，严格禁止违法占用耕地建房。农村居民点布局和建设用地规模是国土空间规划尤其是村庄规划调整的重要内容。
为进一步落实规划要求，《条例》第三十三条就规划原则、建设用地指标安排、科学规划等作出规定。一是明确农村居民点布局和建设用地规模应当遵循节约集约、因地制宜的原则合理规划。一方面，要按照《国务院关于促进节约集约用地的通知》要求，强化农村土地管理，稳步推进农村集体建设用地节约集约利用，农村宅基地建设要符合镇规划、乡规划和村庄规划，先行安排利用村内空闲地、闲置宅基地。另一方面，要考虑我国现有的约54万个行政村和约270万个自然村的区域差异、发展阶段，兼顾自然资源禀赋和文化传统等特点，因地制宜地进行合理规划。二是保障农村宅基地建设用地指标。县级以上地方人民政府应当按照国家规定安排建设用地指标，合理保障本行政区域农村村民宅基地需求。2020年7月，自然资源部、农业农村部联合印发《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》，针对当前存在的计划指标需求不平衡、指标使用要求不够明确、指标有挪用等问题，专门规定农村宅基地建设用地指标在年度全国土地利用计划中单列，原则上不低于新增建设用地计划指标的5%，专项保障农村村民住宅建设用地，年底实报实销。当年保障不足的，下一年度优先保障。三是要求科学划定宅基地范围。乡（镇）、县、市国土空间规划和村庄规划应当统筹考虑农村村民生产、生活需求，突出节约集约用地导向，科学划定宅基地范围。在县、乡级国土空间规划和村庄规划中，要为农村村民住宅建设用地预留空间，从而解决农民建房无序、布局分散，乱占耕地建房等突出现象。2019年以来，自然资源部先后发布《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》和《关于进一步做好村庄规划工作的意见》，对村庄规划编制等提出具体要求。

二、深化放管服改革，进一步明确农村宅基地审批程序

新《土地管理法》明确将农村宅基地审批权下放至乡镇人民政府。2019年12月，农业农村部、自然资源部联合发布《关于规范农村宅基地审批管理的通知》，明确农业农村部门负责农村宅基地改革和管理工作，自然资源部门负责国土空间规划、土地利用计划和规划许可等工作，并对农村宅基地审批和建房规划许可管理等作出明确规定。在此基础上，《条例》第三十四条对农村宅基地的申请主体、申请对象、报批程序、批准机关等进行了规定。一是明确农村村民以户为单位申请宅基地。在具体执行中，地方要注意分户的合理性，做好与户籍管理的衔接，不得设立互为前置的申请条件。二是明确申请对象原则上为农村集体经济组织。没有设立农村集体经济组织的，农村村民应当向所在的村民小组或者村民委员会提出申请。三是明确报批程序，宅基地申请必须依法经农村村民集体讨论通过并在本集体范围内公示后才能呈报审批。四是明确批准机关为乡（镇）人民政府。同时，为保护耕地，涉及占用农用地的审批权限没有下放，仍然应当按照《土地管理法》第四十四条的规定办理农用地转用审批手续。对农村村民住宅建设占用农用地的，在下达指标范围内，各省级政府可将《土地管理法》规定权限内的农用地转用审批事项，委托县级政府批准。需要注意的是，无论任何情况下农村宅基地都不得占用永久基本农田，并且农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。

三、坚持疏堵结合，明确农村宅基地有偿退出

根据《土地管理法》，我国农村宅基地实行“一户一宅、户有所居”。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。当下，新增建设用地供需矛盾突出，通过分配单宗宅基地以保障农民居住权益的难度日益加大，“一户一宅”制度难以为继，通过集中安置实现“户有所居”亦有种种限制。通过“一堵一疏”，在严控新增建设用地规模情形下，集中利用退出的宅基地就成为当前保障农村宅基地合理需求的有效手段。《土地管理法》第六十二条第六款规定，国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。《条例》第三十五条重申了国家允许依法自愿有偿退出宅基地的主体为进城落户的农村村民。对于农村集体经济组织成员，退出超标准占用的农村宅基地应当是无偿的；退出合法标准内的农村宅基地是否有偿，虽然没有明确规定，但是应该是有偿的。本条还进一步明确了退出的宅基地优先用于保障该农村集体经济组织成员的宅基地需求。根据“十四五”规划“允许农村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。”的规定，有偿退出的农村宅基地的用途还将有进一步探索的空间。

四、尊重农民意愿，明令农村宅基地“四个禁止”

习近平总书记要求，“把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择，可以示范和引导，但不搞强迫命令、不刮风、不一刀切”。《乡村振兴促进法》要求，严格规范村庄撤并，严禁违背农民意愿、违反法定程序撤并村庄。
针对部分地方在合村并居中出现的侵犯农村村民宅基地合法权益的问题，《条例》第三十六条进一步明确农民对宅基地合法权益，并对农村宅基地的流转、收回、退出、搬迁等方面作出了禁止性规定。一是依据《民法典》第三百六十二条“我国宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”的规定，《条例》明确依法取得的宅基地和宅基地上的农村村民住宅及其附属设施受法律保护。二是明令“四个禁止”。禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地，为农民维护自身合法权益提供了明确的法律依据。《条例》已经吸纳了宅基地制度改革的许多成功经验，但是还有很多制度正在积极探索中，尚未上升为法律制度。按照“十四五”规划和乡村振兴战略要求，宅基地制度改革仍旧任重道远，我们还要勇于探索、勇于创新、勇于实践，为实现第二个百年奋斗目标，全面建成社会主义现代化强国努力奋斗！